以特许经营模式推进基础设施与公用事业建设.docx

以特许经营模式推进基础设施与公用事业建设积极以特许经营模式推进基础设施和公用事业建设为统筹推进经济社会发展工作，按照党中央、国务院一系列会议 精神，彻底打赢三大攻坚战，规范政府投资基础设施和公用事业建设, 结合各地实际需求和财政情况，地方政府应该更加适合积极采用特 许经营模式来推进基础设施和公用事业建设。一、特许经营模式在我国的应用以我国第一个采用建设-运营-移交（特许经营）模式运作的项目 为广西来宾电厂B厂为标志，二十世纪九十年代开始，特许经营模式 开始在我国实践运用。截止到当前，特许经营模式已在污水、供水、 垃圾处理、燃气、高速公路、城市轨道交通等基础设施和公用服务领 域得到十分广泛的应用，单个项目投资额度从几千万到几十亿甚至更 高不等。与此相适应，我国先后出台了关于特许经营模式运作的相关法律 法规政策，其中最为主要的有：2004年3月出台的市政公用事业特 许经营管理办法（建设部令第126号）,2015年4月出台的基础 设施和公用事业特许管理办法（发展改革委、财政部、住建部、交 通运输部、水利部和中国人民银行令第25号），以及国家发展改革 委关于切实做好 < 基础设施和公用事业特许经营管理办法 > 贯彻实施工 作的通知（发改法规（2015） 1508号）等。二、特许经营模式的操作现行的特许经营行政法律规范，以由发展改革委、财政部、住建 部、交通运输部、水利部和中国人民银行六部门2015年联合发布的 基础设施和公用事业特许经营管理办法第25号（以下简称25号 令）为主体，对特许经营模式的整体运作全面做了规范。25号令的主要内容包括：（）适用范围特许经营运作模式的适用范围涵盖能源、交通运输、水利、环境 保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。（二）运作方式特许经营模式下的运作方式有建设（改建）-运营-移交、建设 （改建）-拥有运营-移交、建设（改建）-移交-运营等。（三）特许经营期限根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目全生命周期、 投资回收期等综合因素，特许经营期限最长不超过30年。特殊情况下 可予以延长。（四）实施机构及协调机制县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特 许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公 用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调 特许经营项目实施和监督管理工作。（五）特许经营实施方案特许经营实施方案需先取得各相关部门出具的书面意见，再综合 各部门意见报本级人民政府审批。（六）特许经营者的选择方式实施机构根据经审定的实施方案，通过招标、竞争性谈判等方式 选择特许经营者。（七）特许经营协议实施机构与选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构与选定的特许经营者签订初步协议，约定其在 规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。（八）操作流程根据25号令的规定，主要有几个步骤：编制方案（评估）审查方案批准方案选择特许经营者签署特许经营协议首先，县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（或 委托第三方咨询机构）根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他 组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。项目 提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营 可行性评估，完善特许经营项目实施方案。其次，项目提出部门依托本级人民政府根据部门协调机制，会同 有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可 行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授 权部门审定特许经营项目实施方案。县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特 许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。最后，实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过 招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者并公示。之后由实施机 构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。实际操作中，编制方案往往由提出部门委托第三方结合评估一并 进行，除前期工作、方案编制政府内部审批时间外，主要时间在选择 经营者，总体在2个月左右。三、特许经营模式与PPP模式联系与区别鉴于业内特许经营模式与PPP模式的关系存在着较多争议，这里 有必要对两者的关系谈谈笔者的意见。(-)特许经营模式与PPP模式的联系特许经营和PPP的相同点在于如下四个方面：1 .应用领域相似：两种运作模式都适用于基础设施和公用事业领 域；2 .运作方式相似：均有建设-运营-移交，建设(改建)-拥有-运营 -移交，建设(改建)-移交运营等的运作方式；3 .选择投资人相似：都通过竞争的方式选取投资人进行项目投资、 建设、运营管理等工作；4 .支付程序和性质相似：均要求将需要财政支出的项目补助额度 纳入财政预算。对相关支付均要求绩效考核或评价。根据其支出性质 和绩效付费形式，其支付义务均不属于隐性债务。同时，两者的关联点在于三个方面：1.发改投资(2014) 2724号指出,特许经营权是PPP模式稳定 社会资本收益预期的一种方式；2.发改投资(2016) 2231号提到，PPP模式包含特许经营和政府 购买服务两类；3.目前无论是发改系统还是财政系统，PPP模式下的特许经营期 限等依据均来源于25号令。(二)特许经营模式与PPP模式的区别1 .两者在相关方面的法律依据不同。特许经营最根本的依据为25 号令，属于联合部门规章"旦PPP尚无法律法规依据，且多数文件已 失效。2 .两者的适用范围不同。PPP模式下的适用范围更加广泛，特许 经营模式的适用领域较窄，主要为上文所描述的五个领域。3 .两者对投资人的定位不同。特许经营选择的投资人可以是境内外法人也可以是其他组织，PPP选择的投资人只能是境内外法人且不 包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业。4 .两者主体合作模式不同。特许经营限于协议合作，让渡特许经 营使用权；PPP项目大多为股权合作，部分不涉及特许经营权。5 .两者操作程序不同。相比于特许经营模式，采用PPP模式的项 目需要经过更多步骤，层层审核进入项目管理库，由此拉长了项目时 间线。6 .两者对财政承受能力的要求不同。相比于特许经营模式，PPP 模式对财政支出有明确的比例红线。