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电子政务2008年第 8期 总第 278期77 电子政务综合绩效评估体系研究孟秀转 孙 强摘 要 建设面向服务型政府的电子政务需要有适当的绩效评估机制,以保证电子政务建设发展不偏离轨道。本文以建设服务型政府为目标,讨论了电子政务综合评估的概念,提出了政府机构视角的电子政务综合绩效评估体系,包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估报告使用等,以引导电子政务可持续发展。关键词 电子政务;综合绩效评估体系;服务型政府中图分类号 D035;C931 文献标识码 A 文章编号 1006-0863(2008)08-0077-04 加快行政管理体制改革,建设服务型政府,是党的十七大做出的重要战略部署。从信息化的意义上讲,服务型政府的时代特征是信息化条件下以服务为中心的政府职能模式,即国际上所说的电子政府。1建设面向服务型政府的电子政务需要有适当的绩效评估机制,以保证电子政务建设发展不偏离轨道。目前国内存在的电子政务绩效评估大多是政府网站评估和电子政务建设项目评估,要么只是电子政务生命周期的某个环节,要么只是电子政务的一个组成部分,没有围绕电子政务发展的核心目标)建设服务型政府进行评估,这样导致一些地区电子政务/豪华0 发展、不平衡发展,投入很高但应用效果并不理想,不能正确引导电子政务的健康发展。本文的研究是探讨基于政府机构视角,涵盖电子政务全生命周期,面向服务与应用、资源整合与利用、管理与保障等方面的综合绩效评估,旨在引导电子政务围绕推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化开展,为落实十七大提出的/推进行政管理体制改革,建设服务型政府0 提供强有力的制度保障。一、电子政务综合绩效评估模式的涵义政府绩 效评估,就是根据效 率、能 力、服 务质量、公共责任和群众满意程度等方面的分析与评判,对政府在公共部门管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行的评定和划分等级。2信息化绩效评估,是指对照统一的标准,建立特定指标体系,运用数理统计、运筹学等方法,按照一定的程序,通过定量定性对比分析,对一定期间的信息化过程表现和信息化的效果做出客观、公正和准确的综合评判。3电子政务绩效评估是指,运用一定的考核方法、量化指标及评估标准,对被评估单位电子政务的建设、运行和管理全过程及其完成结果进行综合性考核与评估,以促进其电子政务管理水平和应用绩效的提高。4笔者认为电子政务综合绩效评估是指,以建设服务型政府为目标,评估主体通过制定科学的评估体系和评估模型,运用特定的评估指标和评估标准,按照严格的流程,在定量与定性相结合的基础上进行对比分析,对电子政务全生命周期的过程和结果,政府机构绩效目标的达成情况及可持续发展能力,做出客观、公正和准确的综合性评判,分析未达到目标的原因并提出改进建议,以发挥评估工作的导向性作用,推动构建电子政务可持续发展的长效机制。从上述定义中可以看出,政府机构视角的电子政务综合绩效评估应具备以下特征:11作为政府机构绩效评估的重要组成部分;21以建设服务型政府评估目标为逻辑起点;31覆盖电子政务规划、建设与运行维护等全生命周期,综合电子政务建设与管理各项工作;41利用戴明循环思想,构建/PDCA0 评估体系 0,形成不断改善绩效的电子政务绩效管理机制,而不仅仅是指标体系的设定。二、国内外相关研究与实践电子政务绩效评估是一个很新的研究领域,目前国内外一般公认的框架标准有:COBI T(Control ObjectivesFor Infor mation andRelatedTechnology)框架 5、基于联邦全 面 架 构(Federal Enterprise A rchitecture,以 下 简 称FEA)的绩效参考模型 6、基于电子治理评估框架(E-Governance Assess ment Fra mework,以下简称 EAF)的评估体系 7、ITGov三位一体评估模型 8等。11COBI T框架COBIT,1996年由美国 I T 治理研究所开发。该框架通过评估用来支持业务目标或运营需求的信息,或把信息看作是需要由 IT过程管理的相关资源综合应用的结果,来完成对 I T 的绩效管理。COBI T 的特点是:面向应用,电子政务78 2008年第 8期 总第 278期具有通用性、一般性,不能提供针对某一具体行业或具体需求问题的绩效评估方案。用于政府电子政务绩效评估应根据自身环境修改以满足实际的应用需要。21基于 FEA 绩效参考模型2002年美国政府主管电子政务工作的主要机构联合开发了联邦全面架构(FEA)。FEA 是一个面向业务和绩效驱动的信息化框架。它从对联邦政府各种行政业务的定义和流程梳理出发,环环相扣的延伸到服务分解、技术重用、数据共享、绩效评估等各个层次,最终为推动跨部门应用整合和信息资源共享提供了完善的参考模型。绩效参考模型(PRM)是美国政府各部门阐明电子政务系统绩效目标的基本参考标准,也是预算管理部门评估项目绩效的基本依据,处于整个 FEA体系的最顶层。绩效参考模型(PRM)的特点是:应用目标的完整性、模型结构的逻辑性和实际使用的灵活性。该模型为电子政务绩效评估提供了一个指导性的规范框架,要求实际管理者在这个框架指导下,充分发挥自己的专业判断能力进行实际操作。31印度基于 EAF的绩效评估体系EAF由印度政府委托国内研究机构开发并应用于电子政务系统绩效评估工作。EAF的核心思想是将电子政务系统按照一定属性划分为四类,通过非常详细的指标体系进行打分和计算,得出评估总分,并根据评分确定预算的拨付。EAF的特点是:评估过程严格、评估内容具体和操作方法易用。与 COBIT和 PRM 相比,EAF更容易理解和掌握。41 I TGov三位一体信息化绩效评估模型2003年中国 I T 治理研究中心开发了 I TGov三位一体信息化绩效评估模型体系。中国 IT治理研究中心认为:目前不可能发展出来一种可以评估战略层、控制层和执行层三个层面信息化绩效的评估方法。因此,可以根据不同管理层所关注的重点不同,划分成三类:即分别从战略层面、管控层面、项目层面对信息化过程的绩效进行评估,从而形成一套综合完整的绩效管理评估模型体系。这三类评估虽然在侧重点上各有不同,但在评估内容上存在交叉,因此在应用时可以结合信息化的具体实施策略,单独运用某一种评估体系,或者综合运用。目前国内外尚没有一般公认的电子政务绩效评估体系,相关研究都还是刚刚起步。同时,电子政务受各国政府的政治体制和社会文化环境影响较大。所以国外已经存在的电子政务绩效评估体系,也都很难适用于我国国情。因此,针对我国国情和电子政务发展阶段建立一套科学的电子政务绩效评估体系,并能够推广应用,必须从理论高度进行创新和设计。三、电子政务综合绩效评估体系的构建思路电子政务绩效评估是一项较为复杂的系统工程。要建立一套科学规范的电子政务绩效评估体系,是一个涉及范围广,技术要求高、考虑因素多的复杂系统。构建政府机构视角的电子政务综合绩效评估体系的思路:11以建设服务型政府为目标构建绩效评估体系必须根据建设服务型政府的战略目标对电子政务绩效进行正确定义,即从电子政务对政府业务能力、服务效率和效果的改进方面进行评估。21明确电子政务绩效评估体系构成为形成推动电子政务可持续发展的长效机制,必须构建包括评估主体、评估模型和评估结果运用等的电子政务绩效评估体系。评估主体应具备相应权力,通过严格的绩效考核和评估结果的透明披露、问责与改进监督,实现电子政务可持续发展的长效机制。评估模型要解决各类政府机构的差异性导致的电子政务绩效差异性问题,可以进行横向比较。评估模型要解决电子政务绩效个发展阶段的综合评估问题,则要覆盖电子政务全生命周期,而不仅是项目评估、业务系统评估或投入产出评估等。同时,还要综合评估电子政务建设与管理工作。评估体系要解决电子政务绩效评估结果发挥正面的导向性问题。要将评估与监管结合,注重过程的动态监控与闭环管理,才能发挥电子政务绩效评估对具体工作的/指挥棒0 作用。四、电子政务综合绩效评估体系的构成基于以上构建电子政务综合绩效评估体系的逻辑起点、基本原则和要解决的关键问题,笔者给出如下的电子政务绩效评估体系,如图 1所示:图 1 电子政务绩效评估体系结构图该评估体系包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估流程和评估报告。首先确定评估主体和评估客体,然后在评估目标的指导下,形成科学合理的评估思路,沿着评估思路构建评估模型。评估模型又包括评估方法、评估基准、评估指标、评估数据,遵循既定的评估流程,运用评估模型对评估的客体进行评估,最后得出评估结果,形成评估报告。整个评估过程不是/一次性0 的项目,而是伴随着电子政务工作在全年动态展开的,在过程中进行戴明循环中的/监控和评估0,实现对电子政务全生命周期的闭环管理和自我良性循环。同时,该评估体系自身也是个/小循环0,也需要根据评估工作经验总结,进行持续改进。11评估主体与评估客体电子政务2008年第 8期 总第 278期79 评估主体是指主要接受委托施予评估的组织、个人或联合工作组。评估客体指的是评估的对象。其中评估主体即/谁评估0 在整个电子政务绩效评估体系中尤为重要,原因在于目前电子政务绩效评估在我国国情下是较为敏感的工作,绩效评估主体必须具备相应权力且能够影响被评估者行为向评估主体期望的方向调整,这对评估工作的顺利开展和评估结果的应用及跟踪改进至关重要。21评估流程流程管理思想认为/流程决定结果0,电子政务综合绩效评估更要遵循严格的评估流程,评估流程涵盖从确定评估客体至完成整个评估工作的全过程。如图 2所示。图 2 电子政务综合绩效评估实施流程其中,评估报告应该由独立第三方的专业人员进行符合性审核,即:评估工作程序是否完整、评估方法是否正确、选用评估标准是否适当、评估报告是否符合规范等。评估结果应该反馈给政府决策部门和被评单位,作为电子政务投资决策、管理改善和绩效监管的参考依据;并作为对政府机构领导任期和任职绩效考核的依据,同时也可为其他相关单位提供信息咨询和管理参考。31评估模型评估模型是整个评估体系的主体部分,包括评估方法、评估基准、评估数据和评估指标则是评估模型最核心要素。(1)评估方法。目前国内外关于多指标综合评估的方法很多,这些方法大致可分为两类:一类是主观赋权法,如层次分析法、德尔菲法、综合评估法等,多是采用综合咨询评分的定性方法,这类方法因受到人为因素的影响,往往会夸大或降低了某些指标的作用,致使排序的结果不能完全真实地反映事物间的现实关系。另一类是客观赋权法,即根据各指标间的相关关系或各项指标值的变异程度来确定权数,避免了人为因素带来的偏差。如主成分分析法、因子分析法、DEA 方法等。(2)评估基准。基准是用于识别、度量、比较自身在某一时期内的工作过程或职能,或与一个或其他多个组织进行比较,以实现其内部的改善。基准是绩效评估的参考点。通过与参考点的对照可以认清单位自身所处的位置,从而识别前进的方向与目标。根据基准参考点划分为内部基准和外部基准。内部基准是指以某一时间段的绩效情况作为参考点,反映出组织内部的绩效随时间变化的情况。内部基准的存在前提是必须以历史数据的存在为依据,在进行过数据评估之后,组织可以选取自己的内部数据作为基准,进行纵向比较与衡量。包括计划基准、经验基准和历史基准等。外部基准是指该单位与外部组织的运营绩效情况进行比较的参照物。一种是与同行业的整体最佳实践进行比较,以找出差距;另一种是只瞄准特殊的比照对象,进行比较,确定该单位目前所处的行业地位,了解当前该领域的最佳实践情况,对照最佳实践修正自身等。基准并非是固定的和一成不变的,会随着经济的发展和客观环境的变化而不断变化,因此,如何建立和维护更新基准是一项非常重要的工作。(3)评估指标体系。科学建立评估指标体系是决定评估工作成功与否的关键。如果评估指标选择不当,或者缺少关键指标,则会影响评估结论的精度,甚至给被评单位以错误的导向信号。笔者认为电子政务综合绩效评估指标体系应满足横向比较需要,也应该科学公正地反映不同政府机构的业务特点。如政府的政策研究机构和财税部门比较起来,业务复杂性差距很大,其信息化水平差距也很大,但我们不能据此认为政策研究机构的绩效就低。基于此要求,笔者提出/三类三层 0 指标体系的设想,即,从类别上看,建立三类指标;从层次上看,每类指标又分为三个层次。具体层次结构如图 3所示:图 3 电子政务综合绩效评估指标体系通用类指标或称基础类指标,是电子政务综合绩效评估中最重要、最基本的指标,可以对政府机构绩效的总体情况进行高度概括性评估。该指标能够客观反映所有政府机构电子政务工作的基本工作情况,根据这类指标可以形成对各政府机构电子政务绩效的初步考核,具有通用性。电子政务80 2008年第 8期 总第 278期专用类指标,即行业类指标,是专门针对某一行业的特点提炼出的评估指标,在对同行业、同类型政府机构进行深入分析对比时,可运用行业性指标对通用性指标结果进行修正和补充,以此形成该类政府机构电子政务绩效评估的基本定量分析结论。评议类指标,是对影响电子政务绩效的特殊非定量因素进行判断的评估指标,以此形成对电子政务绩效评估的定性分析结论。由评估实施方中的专家咨询组进行评估。在指标体系方面,一级指标可以 分为应用与服务、资源整合利用、管理与保障。二级指标则按照/简化指标,突出绩效0 的原则,细化分解一级指标为二级指标。三级指标是则为具体实现定性定量评估的评估项。通过三层指标体系和三类指标的结合,可以做到对不同政府机构的电子政务绩效进行客观全面的比较:利用通用类指标可以进行不同性质政府机构的比较;利用专用类指标可以进行同类政府机构的比较;利用评议类指标可以评估特殊因素。(4)评估数据。包括数据采集和数据处理。数据可以从被评估政府机构、有关主管部门和第三方独立机构采集。数据分为定量数据和定性数据,定性数据的采集通常采用调查问卷法及实地检查等方法。为避免主观判断引起的失误,定性数据通常采用隶属度赋值方法进行处理,将定性指标分成几个档次,分别对应 1-10分。对于每一档次的评分,制定评分依据。评分依据是进行客观评估的约束条件,能够在一定程度上克服单纯主观评估的缺陷,使得评估人员在评分时具有一定的参考标准。定量数据按照指标释义和各单位具体情况进行收集,数据的收集可能需要统计、财政、发展改革、信息办等政府机构配合。由于各项定量指标的内容、量纲各不相同,直接综合在一起十分困难。因此,需要将这些指标进行无量纲处理,将定量指标原值转化为评估值。五、结论建设服务型政府是电子政务发展的目标。从政府机构视角,构建以应用与服务、资源整合利用、管理与保障为一级指标的/三类三层0 指标体系,用定量与定性相结合的方法,综合评价电子政务,不仅可以有利于政府机构正确认识电子政务的发展状况,并且可以有的放矢的不断改进,形成螺旋式上升的可持续发展机制。参考文献 References 1 陈拂晓.从构建服务型政府的要求看电子政务 EB/OL.http:/1 1 Chen Fuxiao.Research on E-Government fro m theRequire-ment of Constructing 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paper discusses the concept of a comprehensive perfor mance evaluation system for e-government fro m the perspectiveof government agencies and argues for the need for an appropriate evaluation frame work and proper data collectionmeth-od.K ey words E-government,co mprehensive perfor mance evaluation system,service-oriented government AuthorsM eng X iuzhuan is Lecturer atCollege ofA rts and Science of BeijingUnionUniversity,DoctoralCandidate atSchoolofE-conom ics andM anage ment,TongjiUniversity,Beijing 100083;SunQ iang is the Chair man of the ITGov Research Center,Beijing 100028
