对我国出口退税政策的分析.pdf

云南财经大学学报2011 年第 2 期(总第 148 期)宏观经济收稿日期:2010 07 05作者简介:陈庆萍(1964 )，女，云南昆明人，云南财经大学财政与经济学院教授，研究方向为税收理论与政策。对我国出口退税政策的分析陈庆萍(云南财经大学 财政与经济学院，昆明650221)摘要:2008 年受全球金融危机影响，中国出台多项政策，以应对金融危机对中国经济的冲击;为促进和鼓励企业商品出口，中国连续多次提高出口退税率。在此背景下，通过对中国出口退税政策变动过程的梳理，分析了中国出口退税率频繁调整的目标和效应。关键词:出口退税;国际贸易;金融危机中图分类号:F812.42文献标志码:A文章编号:1674 4543(2011)02 0063 07“出口退税”是指国家为增强出口商品竞争能力，由税务部门将出口商品在国内所负担的间接税退还给出口商，使商品以不含税价格进入国际市场的一种政策或制度。实行出口退税的目的在于避免跨国流动商品的重复征税，以消除各国税收差异对资源配置的扭曲，实现产品国际市场的公平竞争，在激励出口的同时提高社会福利和经济效率。基于促进国际贸易发展的宗旨，世界各国普遍建立了出口退税制度，具体执行时，各国可根据本国的需要和要求，在不违背国际贸易规则和惯例的前提下，设置自我适用各具特色的出口退税政策和制度。一、出口退税制度的建立依据(一)国际贸易政策理论为出口退税制度的建立奠定了目标基础国际贸易理论是以商品贸易为主要研究对象，重点研究商品和服务在各国之间的交换，研究国际商品交换的原因、结果，以及贸易的利益和贸易利益的分配等问题。一般认为，李嘉图提出的比较优势理论是理解国际贸易的基础，即在完全竞争和不完全竞争条件下，如何形成比较优势并通过国际贸易得益;但现实中，自由贸易是不能充分实现的，于是，在李嘉图理论基础上，人们发展了国际贸易理论，认为国际贸易政策理论的关键是:要重点探讨贸易政策对各国各项经济活动与福利的影响，以及在不同条件和环境下，政府在贸易政策制定中的最佳选择。正因如此，面对国际贸易进程中存在的诸多问题，也为实现其目标，各国政府制定了形式多样的制度和政策来为贸易的发展保驾护航。出口退税就是一种能促进自由贸易的措施，它被各国政府选中成为国家的贸易策略，不仅广泛使用还发展成为国际通行惯例。可见，基于国际贸易理论和现实需要，政府通过关税、出口退税等制度措施，实现贸易目标和福利水平，是国际贸易理论发展的结果。(二)税收管辖权理论是出口退税制度建立的原则基础在有利于国际贸易的前提和背景下，以税收管辖权理论为基础，对商品课税确立的课税原则包括:目的地原则(一国政府有权对本国消费的所有商品课税，而不论这些商品产自本国还是来自国外进口)和原产地原则(一国政府要对产自本国的所有商品课税，而不论这些商品是在本国消费还是在国外消费)，选择什么原则作为商品课税的基础，由各国政府主权来决定，这就意味着如果甲国选择目的地原则(或两个原则都选择)，乙国选择原产地原则(或两个原则都选择)，当甲国从乙国进口商36云南财经大学学报品时，乙国根据原产地原则对出口商品征税，甲国根据目的地原则对进口商品征税，就形成商品税的重复征收，因此，为避免商品重复征税对国际贸易的影响，世界各国普遍选择商品课税目的地原则，这就意味着出口商品将不负担出口国商品税，已经交纳的出口国商品税可以通过退税解决，使出口商品以不含出口国商品税价进入另一国市场，而进口国将对该进口商品征收和本国同类商品一样的税收。由此，根据税收的属地管辖权原则，出口退税便成为一种制度产生并存在。有关出口退税思想的萌芽与发展，可追溯到古典经济学时代。重农学派的布阿吉尔贝尔最早提出了进口商品征税出口商品免税的思想，虽然他没有阐明原因，但他的出口免税思想被认为是出口退税理论的先驱;威廉配第和亚当斯密发展了出口退税的理论，配第认为出口商品不应该课征消费税，因为它们不以实物形态在本国消费，同理，由于出口商品未征消费税，那么，将要在本国消费的进口货物就一定要课征消费税，实际上，配第在有意或无意中已经接触到税收地域管辖权问题;亚当斯密在 国富论 中指出:商人和制造者为谋求广大的国外市场，由于他们的国家在国外没有管辖权，所以，一般他们只能请求奖励出口在各种奖励中，退税似乎是最合理的。可见，出口退税理论在古典经济学中就有阐述，虽然如今的出口退税作为一种制度已经被广泛应用，但其建立的原则显然是以税收管辖权理论为基础的。1(三)出口退税制度应国际贸易惯例和 WTO 关于促进国际贸易宗旨的要求而建立GATT 第三条规定:“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，不应对它直接或间接征收高于对相同的国内产品所直接或间接征收的内地税或其他内地费用”，这条规定包含两层含义:一是提倡跨国流动商品的目的地原则，二是主张对跨国流动商品实行税收国民待遇。2 关于跨国流动商品的目的地原则，就是关于税收管辖权原则问题，在前已有过论述，而对于跨国流动商品税收国民待遇问题，实际是 WTO 的基本法律原则之一，它是指民事权利方面的待遇，其含义是:在实现所有世贸组织成员平等待遇基础上，对其他成员方的产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者所提供的待遇，不低于本国同类产品、服务或服务提供者及知识产权所有者和持有者所享有的待遇。出口退税就是为满足外国商品与进口国国内商品享受平等待遇的有效手段，因为出口国只有退还出口商品的国内商品税，才能一方面有效避免两国对同一货物的双重征税，另一方面使进口产品承担与国内产品相同的税负，真正实现商品的国民待遇。GATT 第六条第 4 款还规定:“一缔约方领土的产品输入到另一缔约方领土，不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所须缴纳的税捐或因这种税捐已经退税，即对他征收反倾销或反补贴税。”GATT 附件九 注释和补充规定 中也明确指出:“免征某项出口产品的关税，免征相同产品供内销时必需缴纳的国内税，或退还与所缴数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴。”也就是说，出口退税是国际上一条通行的税收原则，是 GATT 及 WTO 所允许的促进出口的措施，一国不得因此而对另一国产品施行报复，出口退税额只要不超过已征或应征的商品税额，就不是出口补贴，就是符合国际贸易惯例和 WTO 关于促进国际贸易宗旨的。2 二、我国出口退税政策具有调整频繁的特点出口退税制度虽然是各国依据国家主权自行选择设立，但综合起来主要有两种模式。国际上的普遍做法是，退还出口商品在国内缴纳的商品税，征多少退多少，不征就不退，实行彻底的出口退税，称“完全出口退税模式”，即出口产品零税率，这种模式退税彻底，作为一种制度具有相对稳定的特点，在促进对外贸易方面作用显著，但在体现国家政策调控方面不明显;另外一种是“不完全出口退税模式”，即对出口产品实行不同的退税率，出口商品的退税率与该商品的法定税率不完全一致，没有实现出口产品零税率，这种模式是根据国家政策导向实行差别出口退税，所体现的政府调控功能明显。我国出口退税属“不完全出口退税模式”，虽然 1994 年税制改革时，增值税暂行条例规定，对出口产品实行零税率，但这项政策只执行了 1 年多，从 1995 1996 年降低出口退税率开始，我国的出口46陈庆萍:对我国出口退税政策的分析退税就没有实现彻底退税，在出口退税率上，表现为浮动税率，调整频繁，较强调国家政府的宏观调控作用。在政策的使用过程中，实际的操作运行与国际惯例比较有以下特点:(一)出口退税政策目标的多元性我们知道从国际惯例和世界各国的实践看，对出口商品的流转税实行“彻底退税”是一项基本的制度，很少作为经常变动的政策工具使用。而我国经济环境及税收制度的现实决定了我国出口退税制度被作为一种政策在使用，具有多重功能和多元目标，3 多元的目标主要包括:1.贸易目标出口作为拉动中国经济的三驾马车之一，促进其发展是必须和重要的，因此，出口退税以贸易目标为首选，旨在促进出口贸易的发展，通过出口退税保证我国的出口商品以不含税价格或低含税价格进入国际市场，增强商品竞争能力。2.产业结构目标为调整我国外贸出口过程中存在的诸多问题，特别是盲目出口、低附加值产品出口等对我国造成的贸易负效应问题，在出口退税政策的制定中考虑出口结构，通过出口差别退税率办法，优化出口商品结构，促进我国外贸增长方式的转变，体现并逐步实现国家产业结构的调整目标。3.财政目标以所得税为主的西方国家在出口退税方面很少会涉及财政收入问题，因为退税与所得税无关，而在以商品税为主的发展中国家，如我国以流转税为税收的主体税种，平衡国家财政收支便成为十分重要的问题，出口退税率的高低直接影响税收退库的多少，因此，出口退税率的变化受国家财政收支规模的制约。4.汇率目标汇率在对外贸易方面的作用是多样的，如果只考虑通过价格和进出口商品数量的变化对国家经济的影响，4 出口退税率的变动在此方面与汇率变动有着异曲同工之用，因此，为避免汇率变动牵扯和影响广泛领域，如果国家政策的目标主要是针对出口贸易的话，运用出口退税这种手段，效果会更单一和直接。虽然，出口退税没有哪一个国家只以“鼓励出口”为唯一目的，都要服从于一国的宏观经济运行状况，但像我国这样赋予“出口退税”如此多元目标的国家并不多见。(二)出口退税率调整频繁“不完全出口退税模式”决定了产品出口退税率与产品征收率不完全相同，虽然国际上有些国家也实行这种模式，但大多数国家产品出口退税率一经确定，很少改变。我国与之相比较，出口退税率的调整变化很频繁。1985 年 3 月国务院发布通知，从 1985 年 4 月 1 日实行出口产品退税政策开始，到 1994 年税制改革以后，中国出口退税政策历经了多次大的调整。5 第一次调整:1995 1996 年降低出口退税率，在 1994 年增值税暂行条例规定对出口产品实行零税率政策执行 1 年多后，受税收管理水平和财政资金压力的影响，降低了出口退税率，由原来的对出口产品实行零税率调整为 3%、6%和 9%三档。第二次调整:1998 年提高了部分产品出口退税率，为应对亚洲金融危机带来的消极影响，以推动我国出口贸易发展，部分出口产品退税率提高至 5%、13%、15%、17%四档。第三次调整:2004 年改革出口退税机制，降低出口退税率，由于外贸出口大幅度超计划增长，国家财政拖欠退税款严重，从 2004 年月 1 月 1 日起调低出口退税率，变为 5%、8%、11%、13%和 17%五档。第四次调整:2005 年进行出口退税率的结构调整，为了控制“两高一资”产品出口，优化出口结构，鼓励高科技产品和高附加值产品的出口，国家分期分批调低和取消了部分“两高一资”产品(高耗能、高污染、资源性)的出口退税率，适当降低了纺织品等容易产生贸易摩擦的产品的出口退税率，同时提高了重大技术装备、IT 产品、生物医药产品的出口退税率。2007 年 7 月进行了出口退税率的大56云南财经大学学报范围结构调整，为缓解贸易顺差过大引起的各种矛盾，同时优化出口产品结构，促进经济结构调整，出口退税调整共涉及 2831 项商品，约占海关税则商品总数的 37%，调整以后，出口退税率变为 5%、9%、11%、13%和 17%五档。第五次调整:2008 年 8 月 1 日开始多次提高部分产品出口退税率，2008 年 11 月调整涉及 3486项商品，约占海关税则全部商品总数的 25.8%，此后的 2009 2010 年又连续多次提高部分产品的出口退税率，目的都是为应对全球金融危机对我国出口贸易的冲击。三、我国出口退税政策的效应分析在确立了我国出口退税目标后，一直以来这个政策都在不同时期不同程度地体现其功能，尽管作用的发挥有时很难尽快奏效，但其战略意义是明显的。(一)出口退税政策对我国出口规模的效应分析从 1985 年我国开始实施出口退税以来，我国对外贸易出口额从 1985 年的 273.5 亿美元增长到2009 年的 12016.7 亿美元，出口退税政策的效用是明显的。如图 1。图 1出口退税影响出口规模流程图出口退税能降低出口产品成本，发挥价格竞争优势，激励经营者的积极性，增加出口产品数量和规模，带动国家 GDP 的增长，虽然影响出口贸易的因素很多，但应该说，出口退税与出口规模之间具有直接相关关系。1994 年以来，国家一直运用出口退税率来调整出口的规模，以促进对外贸易发展，推动国内经济运行。如表 1。表 1中国货物出口情况表年份货物出口出口总额(亿美元)增长率(%)1994121031.901995148822.90199615111.501997187220.90199818380.50199919496.102000249227.80200126626.782002325622.3620034382.334.5920045933.235.3920057619.528.422006969127.1920071218025.6820081428517.20200912016.716资料来源:中国统计年鉴 和各年 国民经济和社会发展统计公报。66陈庆萍:对我国出口退税政策的分析1994 年实行出口产品零税率，我国对外贸易发展迅速，全年出口总额 1210 亿美元，比上年增长31.9%，1995 1996 年降低了出口退税率，我国出口增长率分别降到 22.9%和 1.5%，1998 年由于受亚洲金融危机的冲击，进出口贸易受到很大影响，为鼓励和扶持外贸企业的生产发展，我国提高了部分产品出口退税率，尽管 1998 年出口增长只保持了 0.5%，1999 年出口增长也只有 6.1%，出口退税措施的效用没有立即体现，但随着亚洲金融危机的复苏和出口退税措施的持续作用，2000 年全年出口总额 2492 亿美元，比上年增长 27.8%，出口规模已经重新恢复增长的局面。2004 2007 年国家在不同时期、不同程度大范围地调低了出口退税率，是为了控制我国外贸出口增长过快带来的诸多负面问题，尽管政策调整后我国的出口增长仍然很快，但增长率已经从 30%以上下降到 30%以下，增长速度在逐年下降。由此可见，我国出口规模各阶段目标，通过出口退税政策多次频繁的调整，效应不同程度逐渐得到体现。6(二)出口退税政策对国家产业结构的影响我国调整出口退税率，另一个重要目标是实现我国出口结构和产业结构的升级。2004 年以来，连续调整出口退税政策，采取明显的“产品差别退税率”，即对不同出口产品制定不同的“差别退税率”，直接体现了国家的政策导向。2007 年 6 月 19 日，财政部和国家税务总局、国家发改委、商务部、海关总署发布了 财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知，规定自 2007 年 7 月 1日起，调整部分商品出口退税率(调整共涉及 2831 项商品，约占海关税则全部商品总数的 37%)，取消 553 项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税待遇，降低 2268 项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率，并将 10 项商品的出口退税改为出口免税。一系列的政策调整，专门针对“两高一资”商品和劳动密集型产品的出口，突显政府对优化出口商品结构，促进外贸增长方式转变的决心。6 当然，出口退税对产业结构调整的效果是有限的，对国家鼓励的产业实行完全的出口退税只是保证了该行业产品能公平参与国际竞争，与其他国家同行业相比，出口退税并没有更多的鼓励和优惠作用，但对于国家限制发展和限制出口的产品，实行较低的出口退税率，效果应该是显著的。因此，20042007 年的出口退税政策调整，对促进产业结构优化升级是积极和有效的。(三)出口退税政策对平衡财政收支的意义一个国家的出口退税要与其财政承受能力为限，这就要求在设计退税政策时，要全面考虑国家的国力限度。我国选择“不完全出口退税模式”与我国的财政能力有极大关系，设计的出口退税率是考虑在国家能力限度范围内的。1.我国流转税为主的税制结构，决定了出口退税具有资金压力按国际惯例进行的出口退税指的是与商品贸易有关的流转税(商品税)，而我国实行以增值税为主的税制，流转税对财政收入的贡献度极大，如果实现完全退税模式，不仅意味着国家要拿出巨额的资金来应付退税，还要承受税收收入减少的资金压力。据统计，我国到 2003 年底，中央财政累计欠出口企业退税 2000 多亿元，巨额的欠退税使中央财政难以负担，因此，2004 年调低出口退税率，一方面减轻了政府的资金压力，另一方面也使政府能清偿以往的欠退税，2004 年底前全国各地国税部门合计办理历年欠退税 2001 亿元。可见，出口退税政策的设计与一国的税收制度和资金的压力有关。国际惯例的做法是实行“完全出口退税模式”，这对于以所得税为主的大多数西方国家而言，退税形成的财政资金压力不大，这种制度是可行的，而在我国短期内并不适合。2.快速增长的外贸出口，严重影响出口退税的资金来源从表 1 我国历年的出口总额和增长速度可以看到，改革开放对中国经济的影响巨大，特别是对外贸易的发展更是日新月异，到 2007 年中国货物出口占 GDP 的比重已达 37.32%，外贸依存度极高，2008 年尽管中国面临多重困难，货物出口占 GDP 的比重仍然达到了 33%左右，意味着不仅出口环节的增值税免税，还要退还各环节已纳的增值税，如此大的退税压力，使我国一方面难以做到出口零税率，另一方面也成为频繁调整出口退税率的重要原因，同时还引发了出口退税的机制问题，即政府间的财政关系问题，也就是说造成出口退税资金不足的原因既与财政收入的总量有关，又与中央、地方76云南财经大学学报财政收入分成体制有关。因此，我国政府只能放弃“彻底退税”的模式，而采取灵活积极的“适度退税”模式，这更符合我国现阶段国情。(四)出口退税政策调整与汇率变动的关系就我国对外贸易来说，人民币升值压力随着我国出口的不断增长一直存在，原因在于我国持续的贸易顺差和国际的贸易摩擦，尤其是中美、中欧贸易摩擦。从国际借贷的理论看，国际间商品进出口和资本流动引起的债权债务关系，实际就是国际收支问题，如果其他条件不变，若一国的国际收支状况顺差扩大，逆差缩小，该国货币就应对外升值，反之则反是。多年来，随着我国对外贸易的发展，贸易顺差扩大，外汇储备增加，在此背景下，当然还掺杂着各种各样的政治因素，于是，以美国为首的西方国家运用各种手段强迫人民币升值，来抑制我国的出口。汇率是国家的货币政策，对经济的影响是多方面和深层次的，汇率变动对国家经济存在较大风险和不确定性，因此，我国不能彻底放弃人民币盯住美元的固定汇率制度，虽然 2005 年 7 月 21 日，我国汇率制度改为参考一篮子货币调节制度，但在汇率制度的调整方面，我们是稳步和谨慎的。根据汇率对出口的影响方式，如图 2。图 2汇率变化影响出口贸易流程图我们可以看到，对中国的出口企业来说，出口退税与汇率的影响效果相当(尽管两者的影响机理不完全相同)，因此，降低出口退税率的政策被认为是应对人民币升值压力的现实之举。2000 年以来，我国出口增长较快，国家有意要调整出口结构，在“降低出口退税率”和“货币升值”这两种方式都有利于抑制出口规模时，长期以来，我国一直使用出口退税政策来替代汇率政策，缓解人民币升值的压力，调整我国出口规模和结构，以避免汇率变化可能牵动的一系列问题。(五)当前我国出口退税政策调整的效应分析为缓减国际金融危机对我国出口产业的冲击，2008 年 8 月至 2009 年我国连续多次上调出口退税率，一般来说，提高出口退税率，能减轻出口企业的成本压力，降低出口商品价格，增强竞争力，最终推动出口规模的增长。在提高出口退税率的推动下，我国出口增长的效果在 2009 年不明显，2009 年我国出口总额12016.7 亿美元，比2008 年出口下降16%，原因有二，一是出口退税及相关政策的影响效应有滞后性，二是全球金融危机使外需持续萎缩，外部需求是影响出口的决定性因素。因此，2010年我国出口退税仍然执行给予外贸企业相应支持的政策，2010 年 1 9 月我国出口 11346.4 亿美元，比上年同期增长 34%。可见，随着全球经济复苏，政策的时效性也显现出来了。因为按常规来说，一国出口商品的价格构成(税收部分)包括:出口国的直接税和进口国的间接税，如果出口国采取的是以直接税为主体，则进口国的进口商品价格高，反之，如果出口国采取的是以间接税为主体，通过出口退税，进口国的进口商品最终只包含进口国的间接税，进口商品价格会低。那么，进一步推理，以间接税为主体的国家出口商品的竞争力要高于以直接税为主体的国家出口商品的竞争力。因此，根据这一理论，我国出口退税不实行“完全出口退税模式”，也能保持出口商品的国际竞争力，在当前我国多次提高出口退税率的背景下，我国外贸企业商品的出口竞争力进一步增强是不言而喻的。同时，必须认识到我国出口退税率调整带来的问题，从国内看，一方面，持续的出口刺激已经奏效，直接面临的是我国财力的困境，全球金融危机已经从各方面影响了我国的经济增长，结构性减税措施再进一步加大了财政资金的压力;另一方面，出口退税率的普遍提高，会冲击初见成效的产业结构和出口结构。从国际看，出口退税规模的扩大，有可能会引起新一轮的贸易摩擦。如美国国际贸易委员会 2009 年 9 月 24 日投票同意对从中国进口的高压不锈钢焊接管征收反倾销和反补贴税，具体征收 10.5%55.2%的反倾销税和 1.1%299.2%的反补贴税;2009 年 10 月 6 日，欧盟部长理事会发布公告，裁定中国输入欧盟无缝钢管对欧盟产业构成损害威胁，决定征收 17.7%39.2%的最终反倾销税;2010 年 7 月 22 日，阿根廷工业部宣布对原产中国的多功能食品加工机实施反倾销措施，86陈庆萍:对我国出口退税政策的分析对涉案产品征收 202.79%的反倾销税，为期 5 年。虽然这些贸易摩擦与西方经济衰退和贸易保护主义的抬头直接相关，但我国出口退税率的调整，也给了这些国家以口实，因此，我们必须认识到出口退税政策的局限性，它只是国家调控出口贸易数量和结构的手段之一，切不可过分夸大。2010 年 6 月我国在 2005 年外汇改革基础上进一步推进人民币汇率形成机制改革，按照已公布的外汇市场汇率浮动区间，对人民币汇率浮动进行动态管理和调节，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。这一改革措施的出台，带来了人民币一定程度的持续升值，在撇开外汇对其他领域的影响不谈，就对外贸易来说影响是双重的:一方面是人民币升值对我国产品出口的抑制性(这也是多年来我国用出口退税率调整实现的汇率目标)，另一方面是人民币升值对我国对外投资的积极性;应该看到，这是国家在 2010 年我国出口恢复增长后，为应对国际社会的压力而推出的新举措，这是一把双刃剑，人民币升值对我国的产品出口明显是负效应，但在调整我国外贸方式转变，鼓励我国资本对外投资方面是有利的，这将意味着国家开始引导并调整我国对外贸易发展的方式和结构。参考文献:1刘军，张志忠.出口退税政策效应分析 J/OL.http:/ M.北京:中国财政经济出版社，2006.3何晴，张斌.出口退税与转变经济发展方式 J.税务研究，2008，(7).4饶爱民，王晓洁.出口退税率与汇率变动关系 J.税务研究，2006，(6).5裴长洪，赵京桥.当前经济形势下对出口退税政策的思考 J.涉外税务，2009，(5).6李石凯.出口退税政策调整效应分析 J.税务研究，2008，(7).责任编辑、校对:刘玉屏An Analysis on Chinas Export Rebate PolicyCHEN Qing ping(School of Finance and Economics，Yunnan Universityof Finance and Econmics，Kunminng 650221，China)Abstract:Because of the global financial crisis in 2008，China released several policies tocope with the impact of the crisis on Chinas economy In order to promote and encourage export，the export rebate rate has been increased for several times Under the background，the paper ana-lyzes the purposes and the results to change the rate frequently by reviewing the politic changes ofChinas export rebate policyKey words:Export Rebate;International Trade;Financial Crisis96