基金会评估中的指标体系问题_以抗震救灾中的募捐组织为.pdf

No.22009(sum No.243)陶传进赵小平祝贺：基金会评估中的指标体系问题以抗震救灾中的募捐组织为例一、基金会的已有评估体系与抗震救灾中的反思包含基金会的 NGO 评估已成为国际通用模式1。近年来，我国关于基金会的评估问题已经产生了一些研究，如文献2就包含一个复杂的基金会评估指标体系，其复杂性大致基于我们 2004 年出台的基金会管理条例。基于大致一样思路，使用相差不多的指标，民政部于 2007 年年底进行了基金会的评估工作3，最终将基金会按照 A 级级别评出一个系列，一共 69家基金会分别进入 0A-5A 的 6 个级别。另一方面，2008 年汶川地震抗震救灾中，人们对基金会的公信力给予了极大的关注。涉及到数百亿元的善款问题，理应与我们的评估行为挂起钩来，但正是在这里出现了问题：第一，人们的关注与我们的评估指标相距甚远，诸如“年龄”得分等方面，在此中毫无价值可言，相反，已经评选出的 A级，在此中并不能给人们带来信任的信息，一些质疑还是针对最高级别的 5A 级基金会而来的。另一方面，在这次救灾善款募捐中，社会公众普遍关注的问题是募捐组织花钱购物时的价格是否真实、合理，善款的走向是否公开透明。这样的关注最显著地体现在人们的网上论战中，而令人感到不可思议的是，购买物品的价格、募捐组织自己“提成”的管理费比例这些本该让社会公众可信地知晓的信息，却成了论争的核心、媒体“窥视”的焦点4。为什么会出现这么大的差异呢？如果追根溯源的话，则会发现，我们最应该关注的是两种运作机制的差异。其一是所谓自上而下的半官方机制，其二则是相反的自下而上的民间机制。国际通行的是后一种情形，在这里，基金会遵从的是社会选择机制，他们将以公众的态度、意愿，决定自己的行动取向，因而，将自己的财务、管理、运作向社会透明化，将是基金会的核心原则之一1。而我们国家则有所差异，其中大型的募捐组织的官方化程度都较高，它们从人员编制、工资来源、职位、甚至官员任命等方面，都具有相当程度的政府体系的特征5。他们无须接受社会选择，而只是接受政府选择即可。与此相对应的是评估的官方化。我们看到的是由政府部门组织的评估体系，评估指标也根源于政府监管基金会的政府管理条例。如此看来，出现评估结果与实际状况的差异，也就不足为奇了。基金会评估中的指标体系问题以抗震救灾中的募捐组织为例陶传进赵小平祝贺（北京师范大学社会发展与公共政策研究所，北京 100875）摘要 基于一定评估指标的基金会评估已经在我们国家开展起来。但本文基于另一条逻辑，沿着另一条脉络看问题，认为基金会真正的运作机制应当是国际上通行的社会选择模式，因而，评估的核心点应在于基金会向社会的公开透明，包括主动的和被动的公开透明两种。后者是指基金会接纳社会公众的主动信息索求。在这样的思路下，我们看到一组评估指标应当是什么，以及抗震救灾善款募捐中的不同类型组织的评估结果。关键词 基金会评估抗震救灾18XUEHUI学 会2009年第2期（总第243期）二、针对抗震救灾的一套新的评估思路的确立这里探索另一种可能，即在评估基金会时，我们关注我们需要的最根本目的，即一个基金会如何取得社会公众的信任，因而，也将我们的评估看成是基金会公信力的评估。公信力是指社会对一个组织的认可及信任程度,它通过法律约束和自律规范来体现。自律包括一套约束组织行为的伦理规范、自我评估及社会交代6。在具体内容上，我们回归到基金会运作的本质中去，即它们在什么程度上做到公开透明。从理论上，公开透明开启了自下而上这套社会机制；从公众关注点上，公开透明则使得人们可以顺利进入到他们希望知道的信息中，从而奠定社会监督与社会选择的基础。因而，公开透明成了一个基金会的关键原则。从公开透明开始，我们希望继续沿用理论演绎的路子，发现基金会评估的指标体系中的其他组分。以下是我们对于三重评估指标的建构。首先来看一下公开透明状况。如果就是抗震救灾中的善款募捐，那么，我们关注的是募捐组织的三个环节的信息公开状况。第一，善款汇聚环节，即募捐环节；第二，善款使用环节；第三，中间环节，即有关善款的管理费用等环节。然后，在每一个环节上，我们都使用一套指标来加以表达。具体指标后面将给出。这就是基金会评估的第一重指标。基金会的信息公开又分为“主动公开”与“被动公开”，前者即这里所说的公开透明，而后者则是指任何一个社会公众对有关数据、信息（包括组织的详细财务报表），有权随时索要、查询、置疑并得以答复。“被动公开”符合我们国家的慈善事业捐赠法的要求，中华人民共和国公益事业捐赠法 关于对善款募捐的第二十二条规定为：受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况、接受社会监督7。于是，我们在公开透明的三个环节上的指标之外，又出现了一个新的评估指标方面：如果社会公众主动要求获取信息，基金会是否接纳社会公众的要求？这其实与上面的（主动）公开透明反映的是一样的含义：一个基金会是否是社会取向的，是否接纳社会监督和社会选择？这是第二重评估指标。我们接下来就会问到，如果一个基金会做到了公开透明，不管是主动的还是被动的，那么，这只意味着我们见到了他们的“内幕”。但是这一内幕究竟如何呢？是否该对“内幕”的内容进行评价呢？的确，一个基金会公开“内幕”之后，他们就会遭受来自社会的压力，产生所谓“社会监督”的效果。因而可以推测，基金会将会注重自己的运作内容，更能够取信于公众，从而获得公信力。但是，我们并不保证一定就是如此。于是，还需要有第三重的指标：我们从其公开透明的信息中能够看到什么？这一问题又可表述为：“一个基金会是如何保证善款不流失”。这一重指标完善起来有些难度，我们会看到不同的基金会有不同的做法，很难产生一个统一的标准。所以，这里权且定下思路，但不在具体指标上花费更大的力气，以下予以忽略。三、在新指标体系下所看到的救灾募捐组织我们使用新指标来看一下各类组织在抗震救灾中的表现差异。可以首先从理论上做一个预期：新指标的核心点在于公开透明，而公开透明状况的差异的根源则在于自下而上与自上而下的两套机制的不同，于是，我们预期看到，通过这套指标的反映，能够看到半官方的募捐组织与更具社会性的募捐组织的不同。更具体地说，由于已经参评 A 级评选的基金会，由于它们基本上都属于全国性的、具有官方背景的、成立时间较早的组织，因而，他们将与那些新近成立的、未能登记注册的、民间性更高的以及来自海外的组织将有所不同。我们使用的数据来自于 2008 年 5 月至 8 月所进行的调查。具体情形在以下不同的指标方面单独陈述。全国社会组织评估经验交流会专辑19No.22009(sum No.243)（一）第一重指标：组织的主动公开透明状况这里使用的是网站信息。在现代信息社会，募捐组织的网站已经成为他们公开透明的主要渠道。我们以下关注 45 个组织的网站信息，然后给以评分。组织的选择原则是：第一，将参评 A 级评选且参与抗震救灾募捐的组织尽量多地纳入调查范围；第二，未参加抗震救灾募捐的组织不包含；第三，未参加 A 级评选的组织，我们将依据任意获得的原则加以选择，没有体现出应有的抽样原则。最终选择结果：4-5A 级的基金会。有效组织 15 家。0A-3A 级基金会。注意，这些组织仍然是具有官方背景的国字号基金会，且截止到 2007 年 12月评估时已成立 2 年以上。有效组织 14 家。未参加 A 级评选的基金会。他们由一些混杂的亚类型组成，包含最近两年内成立的组织、非国家级的基金会、未能登记注册的本土“草根组织”及境外组织在中国的办事处，也包含少部分有资格参评但却不想参评的国字号基金会。此外，还包含一些没有公募资格的民间慈善团体，他们挂靠在某一大型基金会下面，成为该基金会的一个基金项目。我们称之为 B 类组织，有效组织 16 家。1、三类组织在善款汇聚环节的比较我们使用 7 个指标来综合表达，结果如下表 1所示。所使用的指标如表下所注，使用这些指标的含义是：我们认为通过它们，可以看到一个募捐组织是如何将全部善款暴露于公众面前和向着募捐人“承诺”他们收到这份捐助的。这样做的结果不仅仅是向社会表达尊重，而且还是做到不使善款流失的第一份保证。结果表明，0-3A 级基金会比 4-5A 级基金会要差，表明民政部组织的等级评估具有一定的准确性。另外一个有趣的现象是 B 类组织居然也位居高端，而他们在身份、等级、资格等多个方面，总体上是明显不如参与 A 级评定组织的，并且许多组织连登记注册都还未解决。2、三类组织在善款使用环节的比较我们使用 10 个指标来综合表达，结果如下表2 所示，指标见表下所注。我们希望通过这些指标，反映出一个募捐组织使用善款的各个环节上的情况。而这些指标方面则是参照一些运作透明的组织的运作状况。表 1善款使用环节中各类组织的社会公开状况环节 1指标 1指标 2指标 3指标 4指标 5指标 6指标 70A-3A0.1428570.3714290.40.3071430.2004A-5A0.7333330.9066670.7142860.6133330.6428570.1666670.076923B0.50.81250.750.80.5714290.1428570.142857注：指标 1：是否公布专门针对此次救灾捐款捐物的具体原则和办法？（是-1 分，否-0 分）指标 2：是否公布每一笔接到的捐赠？（全部公布-1 分，选择性公布-0.3 分，不公布-0 分）指标 3：是否有公布总额？（是-1 分，否-0 分）指标 4：捐款者能否查询自己的捐赠信息？（全部能-1 分，部分能-0.3 分，不能-0 分）指标 5：是否公布匿名捐赠人的信息？（是-1 分，否-0 分）指标 6：是否体现对于匿名捐助的发票怎么处理？（是-1 分，否-0 分）指标 7：能否体现对不要发票情况的处理方式？（能-1 分，否-0 分）环节2指标 1指标 2指标 3指标 4指标 5指标 60A-3A0.40770.54550.2_4A-5A0.33570.58670.20.03330.19170.0917B0.49330.46250.2250.06250.61250.65指标 7_0.06920.25指标 800.46150.4545指标 90.35710.33330.625指标 100.35710.36670.7188表 2善款使用环节中各类组织的社会公开状况比较陶传进赵小平祝贺：基金会评估中的指标体系问题以抗震救灾中的募捐组织为例20XUEHUI学 会2009年第2期（总第243期）结果表明，B 类组织的得分已经明显高于 4-5A 类组织。在访谈中我们能够感受到其中的原因：资金的使用环节所需要的公开内容、所能够体现出的公信力内涵，是远远超出于资金的募集环节的，在这里更能看出一个募捐组织的公信力状况。还能看到，各级别的 A 类基金会开始趋同，4-5A 组织似乎被打回了原形。而且注意，在指标 47方面，0-3A 级基金会多数不适合，他们多数不牵涉到这方面的问题。3、三类组织在中间环节的比较我们仅使用 3 个指标，见以下表 3。表 3中间环节中各类组织的社会公开状况比较注：指标 1：是否公示本次救灾中提留的行政费用比例？（是-1 分，否-0 分）指标 2：能否看出捐款前，捐款人是否知道这一比例？（能-1 分，否-0 分）指标 3：是否能体现出，如果不提留本次项目成本的出处？（是-1 分，否-0 分）这是另一种结果，只可以看出低 A 级别基金会相对较差。（二）第二重指标：组织的被动公开透明状况“被动公开透明”是指一个组织是否将信息公开于主动寻求信息的社会公众面前。我们将之表达为，是否接纳社会公众的登门寻求。而在调查中，我们将之转化为一种标准化的操作：以调查者单位的身份、出一份标准的介绍信、传真过去，表明希望知道一些对方的募捐信息（我们是本着建设性的角度，表示愿意将其公信力信息展示于社会，让社会产生信任感）。调查员都是学校的学生，经过统一的培训、使用统一的口径，而且都不是通过个人关系加以介绍然后过去访谈。然后，我们使用是否被拒绝表达最终结果。1、总体接受访谈状况的结果将基金会是否接受访谈的数量用图示加以表达，如下图 1 所示：图 1基金会接受访谈情况如果换成另一个角度来观察这件事情：基金会公布的联系电话与 email 都是要与外界进行联系的，但是，在总共 41 家组织中，我们使用这两种联系方式未能取得回应的组织有 7 家，有回应但没有用处的 10 家，24 家有积极的回应。而且，在总共 34 家接受社会抗震救灾捐赠的组织中，居然也有 5 家没有反应！2、不同组织的比较我们总共联系 61 家组织，有 28 家接受了访谈。注：指标 1：是否体现善款流向展示的信息？（详细-1 分，部分-0.5 分，夹杂在新闻等消息中-0.2 分，没有-0 分）指标 2：是否体现如何使用善款？（集中-1 分，夹杂-0.2 分，没有-0 分）指标 3：如果是购买物品，是否有体现购买的方式？（详细-1 分，部分-0.5 分，夹杂-0.2 分，没有-0 分）指标 4：是否有单价或能推出单价？（全部-1 分，部分-0.5 分，夹杂-0.2 分，没有-0 分）指标 5：是否有这些物品的详细名录？（全部-1 分，部分-0.5 分，夹杂-0.2 分，没有-0 分）指标 6：基金会购买的物品是否有用途或目的说明？（全部-1 分，部分-0.5 分，夹杂-0.2 分，没有-0 分）指标 7：是否展现相关证明？（全部或绝大部分-1 分，部分-0.5 分，没有-0 分）指标 8：是否看出这次行动有单独审计？（是-1 分，否-0 分）指标 9：有无善款支出使用方面的专栏？（有-1 分，无-0 分）指标 10：能否看出善款使用的整体格局？（清晰-1 分，不太清晰-0.5 分，不能-0 分）环节3指标 1指标 2指标 30A-3A0004A-5A0.33330.35710.0769B0.21430.250.25全国社会组织评估经验交流会专辑21No.22009(sum No.243)5A 级基金会共有 6 个，都是国内最大型的、最具官方背景的那些组织，国家公布的最初 4 家具有抗震救灾募捐功能的组织都在其中。我们联系了 6家，花的力气也最大，结果只有 1 家最终接受访谈。在 0A-4A 的基金会中，除去 2 家还未完成联系的不算，31 家中只有 8 家接受了访谈。未参评的组织：总共联系了 21 家，接受访谈的有 16 家，接受率为 76.2%。最后看一下那些挂靠在其他基金会下面的基金项目运作者（未登记注册的 NGO）。总共有 4 家，除一家联系程序没有完成之外，其他 3 家均接受了访谈。以下图示可以更清晰地表达这些数量关系。图 2不同类型的基金会接受访谈的比例四、结论在以上关注于评估结果的同时，更需要关注一套新的评估指标。我们将募捐组织的公开透明状况作为核心点与出发点加以重视，在这样的思想下，将来自社会的选择与来自政府的选择区别开来，将社会化运作机制突出出来。而在最终的结果中，的确看到了这样的区分。值得思考的是，如此这般的指标体系在将两类运作机制下的募捐组织区别开来的同时，也的确反映出了救灾募捐中社会公众的最直接关心点。二者的重合是这里的特色。而至于二者为什么能够重合，则来自于一个最基本的道理：社会公众的关心，其实就代表着募捐组织社会化运作机制的最核心处，所谓的社会化运作机制、社会监督、社会选择，其实就是在满足社会公众的要求。注释0A 级基金会专指参加评选但是没有获得等级的基金会。参考文献1纪颖.民间组织评估模式的国际比较及成因探析C.全国社会组织评估经验交流会论文集，2008.2陶传进.基金会评估体系.载于邓国胜等.民间组织评估体系M.北京：北京大学出版社，2007.3民政部.民政部公布基金会评估等级结果EB/OL.http:/ 53 页）22XUEHUI学 会2009年第2期（总第243期）展。除了以上组织和搭建高质量和高水平的学术交流平台、发掘优秀的青年科技人才、青年科技人员的培养等具有创新性的举措外，我会还在及时为会员的科研工作排忧解难等方面做了大量工作，取得了良好的效果，受到了会员的一致好评和认可。增强了会员与学会的沟通和联系，有部分会员表示他们在工作中遇到问题会想到找学会寻求帮助，学会让他们感到有一种“家”一样的感觉，增强了学会对会员的影响力和凝聚力。个别省份由于各种原因，植物生理学会一度停止活动，如今又再次注册开展活动，说明了我会日益增强的影响力。（十）存在的问题与建议学会的健康发展离不开会员的积极参与和支持，在某种程度上，会员的整体素质将决定学会学术活动的学术水平及其在国内外学术界的地位。目前，在 5000 多名会员中，学会拥有直接发展的个人会员 600 余名，其中 80以上为核心会员和高级会员。正是这些核心会员积极参与了学会的各类活动，促进了我国前沿学科的发展，推动了学会改革创新的进程，学会自身发展的能力也得到较为明显的提高。近年来，核心会员协助学会先后组织了多次国际和国内重要的学术会议，学会的学术地位得到了国内外学术界的认可，我会在从事植物生物学研究和教学的科技人员中的吸引力和凝聚力日益增强。我会正逐步适应社会主义市场经济体制、沿着符合科技团体活动规律的现代科技团体的道路健康发展。但是，应该看到，在高端核心会员和一般会员之间和谐发展的问题需要一定平衡，在发展高端会员进入相对稳定的平衡期后，如何不偏废一般会员队伍的建设，建设一个和谐的“科技人员之家”，这值得深入考虑。在项目验收后，必须加强以下几项相关工作：一要顺应学科发展的需要，进一步促进学会的良性发展，继续努力争取更改一个更能确切反映目前学会活动涉及学科领域的会名。二要跟踪学科领域的发展，及时调整学会的学科分支机构，进一步探索开拓学会社会功能的新思路和新举措。三要进一步发挥核心会员社会化服务的功能（如开展培训、资质认证等工作）。学会工作Index System Problems in Foundation EvaluationTake the Fund-Raising Organizations in Earthquake Relief as ExampleTao Chuanjin，Zhao Xiaoping，Zhu He(Beijing Normal University,Institute of Social Development and Public Policy,Beijing,100875)AbstractThe foundation evaluation based on a certain evaluation indicators has been conducted in ourcountry.However,this article based on another logic and another thread of thought,believed that the reallyoperating mechanism of foundation should be the social choice model which is internationally prevailing,therefore,the core point in evaluation is that the foundation should be open and transparent(including initiativeand passive)to the community.The passive type refers to the foundation accept the public s initiativeinformation requests.In this line of thought,we saw a set of evaluation indicators should be what,as well as theevaluation results of different organizations which engaged the charitable fund-raising in earthquake relief.Key wordsfoundation;evaluation;earthquake relief（上接第 22 页）53