DB型现收现付制社保基金的危机与投资理念.pdf

1载世界经济2003 年第 11 期 载世界经济2003 年第 11 期 DB 型现收现付制社保基金的危机与投资理念 DB 型现收现付制社保基金的危机与投资理念 美国“联邦社保信托基金”治理结构及其不可持续性的解决途径 美国“联邦社保信托基金”治理结构及其不可持续性的解决途径 郑秉文郑秉文 内容提要内容提要 作为典型和成熟的现收现付制，美国“联邦社保信托基金”建立 63 年来就始终存在着奇怪的两个现象，即一方面是连年对其财政不可持续性的预测，而另一方面却几乎是连年赢余的良好财政表现；近 10 年来对其财政不可持续性的预测更加使人悲观，于是，沿用了近 70 年的只能购买政府债券的投资策略受到了严重的挑战，投资于资本市场的呼声日益高涨；但尽管如此，现收现付制的“联邦社保信托基金”不能直接投资于股市的信条和理念却丝毫没有动摇，改革和争论的只是投资管理模式本身或说进入资本市场的具体方案。本文对美国“联邦社保信托基金”目前收支现状和行政管理架构的特点进行了介绍，然后运用大量的数据和资料着重分析了出现上述“悲观的预测与乐观的现实”的原因，并对现收现付制下不能直接进入资本市场的弊端做了深入的分析。关关 键键 词词 社保基金 投资管理 社会保障改革 资本市场 财政可持续性 一、“联邦社保信托基金”2003 年收支状况及其未来预测 一、“联邦社保信托基金”2003 年收支状况及其未来预测 美国社保制度是典型的现收现付制。尽管美国经济学界保守派和自由派对私有化改革的方案及其结果存有较大的争议，但绝大多数人对现收现付制度下“联邦社保信托基金”支付能力的总体评价和看法还是基本上存有共识的：从长期看，老龄化的趋势尤其是“婴儿潮”的退休预期必将导致其支付能力逐渐萎缩。但是，2002 年又是一个“丰收年”。1，2002 年度总体收支情况：又一个好年景年度总体收支情况：又一个好年景 2003 年 3 月 17 日美国联邦政府社保基金理事会发表了2003 年美国联邦政府“养老、遗属及残障保险”信托基金理事会年度报告（下简称年度报告）。“美国联邦政府养老、遗属及残障保险信托基金”（“OASDI”，下简称“联邦社保信托基金”）由两部分组成，一是“养老及遗属保险基金（OASI，）”，一是“残障保险基金（DI）”1。本文是作者近来在中国证券报发表的七篇社保基金与资本市场系列研究文章之二美国中央养老基金为何 70 年不入市（2003 年 6 月 19 日第 13 版）基础上修改和扩充而来的，它们引起了业内和学界的广泛反响与国务院领导的重视。本文研究的美国基本社会养老保障制度及其社保基金（OASDI）是典型的“现收现付制”；发表在中国社会科学院研究生院学报（2004 年第 1 期）的拙文DC 型积累制社保基金的优势与投资策略美国“TSP 模式”的启示与我国社保基金入市路径选择研究的是美国联邦政府为其雇员设立的补充保险“TSP 计划”，它是典型的 DC 型完全积累制。从“DB 型现收现付制”和“DC型完全积累制”这两个极端模式的理想案例来看，这两篇论文是互为补充的“姊妹篇”：本文对现收现付制不可持续性的本质及其 68 年来维持至今的办法和经验做了深入的分析，而另文对积累制可持续性的制度特征和优势做了研究。这两篇论文的研究显示：第一，虽然美国基本社保制度“OASDI”是世界上最成功的DB 型现收现付制，但其制度属性决定了它仍是不可持续的；而作为 DC 型完全积累制的理想典范，“TSP模式”则具有完全的可持续性；第二，不同的社保制度属性决定了其完全不同的投资理念和策略，前者不该进入资本市场，而后者则获得了投资于股市的资格；第三，在具备制度条件前提下，社保基金理性地进入资本市场是其可持续性的重要途径之一；第四，在老龄化面前，社保制度的前途及其社保基金可持续性的获得在于对现收现付制的某种改革，最终应该走向完全积累制；第五，作为“现收现付制”和“积累制”这两种极端模式和理想案例，美国这两个养老计划都非常成功、十分典型并具有代表性；尽管它们的制度属性截然不同，但对其作为案例进行深入剖析必将有利于对这两种模式本质特征的理解，进而对于正确理解我国社保制度的历史方位和改革取向大有裨益。郑秉文：中国社会科学院欧洲研究所，100732，电子邮件： 1 在美国，“社会保障”这个术语特指“养老、遗属与残障保险（OASDI）”，不包括医疗、失业等其他社 2截止到 2002 年底，接受社保津贴的人口总计为 4600 万，其中，3200 万为退休工人及其家属，700 万为死者遗属，700 万为残障人士及其家属；由工薪税（缴费）支撑的美国社保体系所覆盖的人口总计达 1.53 亿；2003 年度津贴支出总额为 4538 亿美元，收入为 6270亿美元，到 2002 年底“联邦社保信托基金”在财政部专用账户的资产近 1.4 万亿美元 2。美国“联邦社保信托基金”主要来自工薪税。现行法律规定的工薪税率为 12.40%，雇员和雇主各缴 6.20%（其中，“养老及遗属保险”5.30%，“残障保险”0.90%），“自雇者”个人要全额缴付 12.40%（“养老及遗属保险”10.60%，“残障保险”1.80%）。但法律对工薪税的上限做了规定，即当缴纳的工薪税绝对数超过这个上限时则予以封顶：2002 年工薪税的最高限额为 8.49 万美元，随着平均工资的增长，这个限额每年自动上调，2003 年上调至 8.70万美元。“联邦社保信托基金”的收入主要由三部分构成：绝大部分来自雇员和雇主缴纳的法定工薪税，高达 85%，在余下的部分中，13%来自“联邦社保信托基金”的投资收益，2%来自对社保津贴给付的征税。从表 1 还可以看出，“养老及遗属保险基金”的规模几乎是“残障基金”的 8 倍；工薪税收入为 4561 亿美元，其中 9 亿美元来自“总储备金”的转移支付，这 9 亿美元主要是资助了 2002 年那些多次调换工作的雇员，因为在调换工作的过程中所缴纳的工薪税很可能会导致其缴费额高于费基的情况发生。这样，2002 年的缴费净收入就为4552 美元，比上个年度增加了 3.1%。津贴给付的征税收入为 129 亿美元；几乎 99%的缴费记入了该基金账户，余下的 1%支付给了非常住外侨人口。在 4617 亿美元的总支出中，98%用于退休者、遗属和残障的津贴给付，达 4538 亿美元。另有 36 亿美元“调剂”给了“铁路退休计划”，占支出的 0.8%；如表 1 所示，2002 年“联邦社保信托基金”的资产净增了 1654 亿美元，就是说，截至到 2002 年底，余额总计将是2003 年预计支出的 288%。表表 1：2002 年“联邦社保信托基金”财政收支一览表年“联邦社保信托基金”财政收支一览表 金 额（10 亿美元）收支项目 养老及遗属保险 残 障 保险 养老、遗属及残障保险 2001年底资产 1,071.5 141.0 1,212.5 2002年全部收入 净缴费收入 津贴给付的课税收入 利息收入 财政部“总储备金”的转移 539.7 455.2 12.9 71.2 0.9 87.4 77.3 0.9 9.2 627.1 532.5 13.8 80.4 0.9 会保险项目。2 Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds(March 17,2003),The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication.Washington,D.C.下面引用的各年度数据或引文均出自当年的年度报告，除年代以外，其标题全称和出版单位均大致相同，应为（以 2003 年度报告 为例）：Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds,The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication.为行文方便和节省篇幅，以下对出自历年年度报告的引文均采用中文的办法，例如“2003 年年度报告p.1”等。以下 2003 年的数据均引自 2003年度报告，由于篇幅关系，不再一一给出注释。32002年全部支出 津贴支出 铁路退休计划的内部调剂 行政费用支出 393.7 388.1 3.5 2.1 67.9 65.7 0.2 2.0 461.7 453.8 3.6 4.2 2002年资产净增长 146.0 19.5 165.4 2002 年底全部资产 1,217.5 160.5 1,378.0 注意：小项目之和可能不一定等于大项目的数据。资料来源：Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds(March 17,2003),The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication.Table II.B1.p.4.Washington,D.C 2，行政费用与投资收益：始终令人满意，行政费用与投资收益：始终令人满意 2002 年底的数据显示，“养老及遗属保险基金”1.2175 万亿美元的资产全部用于购买了美国政府债券，利息收入为 804 亿美元，所获年利率为 6.4%，与 2001 年相比下降了 0.3 个百分点。“养老及遗属保险基金”的行政净费用经过“调整”之后为 21 亿美元，其中，美国社会保障总署的管理费用为 19 亿美元，财政部为 2.09 亿美元。在这两项小的“调整”中，一项是由于出售了多余的设备而获得的 700 万美元收入，另一项是社会保障总署在财政部报销了用于法律修正案等活动费用 600 万美元，这两项“调整”抵消了一部分行政费用。2002 年美国“联邦社保信托基金”的行政净费用是 42 亿美元，占缴费收入的 0.8%和支出的 0.9%。行政费用的比例近十几年来一直比较稳定，变化不大，例如，从 1998 年至2001 年这 4 年中，行政费用占缴费收入和津贴支出的比重分别为 0.8/0.9、0.7/0.8、0.8/0.9和 0.7/0.8。3、对未来三个阶段的预测：一个行将破产的制度、对未来三个阶段的预测：一个行将破产的制度 早在 90 年代初的年度报告里就已预测说，美国“联邦社保信托基金”的前途好景不长，2017 年会出现赤字，到 2039 年将会枯竭；2003年度报告的预测结果依然如此，它再一次发出警告：美国的社保制度将是一个行将破产的制度。长达 226 页的 2003 年年度报告对 2002 年度“联邦社保信托基金”财政收支情况在做了上述人口变化、经济增长和其它影响收入与支出的因素分析之后，按惯例对未来财政可持续性进行了预测。我们知道，社会保障制度的财政可持续性取决于领取津贴的人口规模和特征、津贴发放的规模与水平、劳动力规模和工人收入的水平等诸多因素；这些因素反过来又会影响未来的出生率、死亡率、移民规模、结婚和离婚的比率、退休年龄的结构、残障发生的概率、工资增长情况、通货膨胀指数和法律条文的变动等其它因素变量。2003 年年度报告 在对上述诸多因素的影响做了详细的分析之后，对基金的前途给出了悲观的预测结果。（1），未来），未来 3 个阶段的预测。个阶段的预测。按惯例除了将预测分为“短期（10 年）”和“长期（75年）”两个阶段以外，2003年度报告增加了一个“永久预测期”。预测结果是，在“短期”内“联邦社保信托基金”依然具有十分迷人的支付能力，连年盈余，但是在“长期”内将出现赤字甚至最终导致破产，在“永久期”内其结果令人不寒而栗，累计赤字余额将达几十万亿美元。对“短期”的预测结果。对“短期”的预测结果。在“短期”内，“养老及遗属保险基金”和“残障保险基金”在未来的 10 年里都将收大于支，这两支基金的资产总合从 2003 年初的 1.378 万亿美元或年度支出的 288%增至 2012 年的 3.556 万亿美元或支出的 452%。4 对“长期”的预测结果。对“长期”的预测结果。在未来 75 年里，“联邦社保信托基金”赤字将达 25.33 万亿美元，比 2002 年度报告预测的数字增加了 1.46 万亿美元，高出了 3 个百分点，相当于国债的6 倍。在做通胀调整之后，年度赤字 2020 年将达到 570 亿美元，2025 年为 1640 亿美元，2035年为 3220 亿美元。从 2030 年开始，寿命预期的提高和出生率的下降将会继续增加社保成本，但开始有些缓解。“联邦社保信托基金”的年度成本比率将从 2003 年“可纳税工薪”的 10.89%增加到 2077 年的 19.92%，或者说，比预期收入比例多出了 6.5%的“可纳税工薪”。两支基金的支出在 GDP 中预计将从目前的 4.4%提高到 2077 年的 7.0%。如果在未来的 75 年里要想保持基金的支付能力，就要提高 1.92%的工薪税和降低 13%的给付标准，并需要从一般税收中转移支付 3.5 万亿美元。对“永久预测期”的预测。对“永久预测期”的预测。2003 年年度报告的另一个特点是，它在 75 年预测期的基础上增加一个“永久预测期”。所谓“永久预测期”是指“几倍于 75 年的一段历史时期”。对“永久预测期”的测算结果是，总赤字将不断增长；转移支付的数额就将从 75 年“长期”内的 3.5 万亿美元增加到 10.5 万亿美元（加上回购“社保基金”债券的几万亿美元的成本）。年度报告精算的结果认为，只有建立个人投资账户的改革才能“永久性”地解决社会保障的支付能力问题。（2），），2018 年将首次出现赤字。年将首次出现赤字。2003 年年度报告将出现赤字日子向后推迟了一年，即由 2002 年度报告预测的 2017 年调整为 2018 年，其原因是经济假设有了变化：2003 年 年度报告假设老年工人滞留在劳动力市场的时间长了，移民规模提高了。这两个假设导致进入社保基金工薪税的总额提高了，所以，社保基金的支付能力有所提高。年度报告认为，2010-2030 年之间“婴儿潮”达到退休年龄是导致“联邦社保信托基金”成本增长速度加快的根本原因，从 2018 年开始，年度成本将首次超过年度收入；一旦出现缴费收入不足以支付法定给付标准的情况，联邦政府就须提供额外的资金或对“联邦社保信托基金”持有的债券予以回购，或直接支付养老金津贴。政府的回购将会导致几万亿美元的成本，因此必须提高税收或削减社会保障以外的其它项目。（3），），2042 年将会枯竭。年将会枯竭。2003 年年度报告预测，“联邦社保信托基金”的资产到2042 年将会枯竭，比 2002 年度报告的预测向后推迟了一年。换言之，到 2042 年它将丧失支付能力；出现的赤字将为“可纳税工薪”的 1.92%。“联邦社保信托基金”的债券本身不能作为支付津贴的手段，因此，政府必须要将之变现。根据法律，社保的各项给付标准是不能随便下调的，但是，2042 年之后，除非国会采取果断的措施，否则那时将只能领取 73%的退休金或者更少。二、“联邦社报信托基金”的行政管理架构 二、“联邦社报信托基金”的行政管理架构 美国联邦“社会保障信托基金”的投资运作在法律上基本上是独立于社会保障制度日常程序之外的。从框架结构来说，美国社会保障制度由“三驾马车”组成：“社会保障信托基金理事会(BTFOASDI)”、“社会保障总署（SSA）”和“社会保障顾问委员会(SSAB)”。在“三驾马车”的这个制度结构中，他们分工明确，责任清晰，各司其则，相得益彰，其权利与义务均由相关法律制度予以界定。“三驾马车”的制度结构主要是由现收现付制的融资制度决定的：现收现付制的融资特性在客观上将基金的投资管理独立于其它制度体系提供了可能性，因为该制度的性质要求其基金的支付能力是由政府出面来做最终担保人的；这样，将基金独立出来封闭运行和单独决策不但是可行的和现实的，而且也是必要的和高效的；这就是为什么自 1935 年以来“联邦社保信托基金”始终独立于社会保障总署并直接由财政部部长领衔的“社保信托基金理事会”独立决策并直接对国会和总统负责的根本原因之一。在“三驾马车”中，美国“社保信托基金理事会”专门负责掌管该基金的短期和长期投资的操作与调查研究事宜。51，美国联邦“社保信托基金理事会”1，美国联邦“社保信托基金理事会”美国社会保障法案201（c）款规定 3，必须建立一个专门的“社保信托基金理事会”负责对“养老及遗属保险基金”和“残障保险基金”这两支信托基金的管理；理事会每届四年，由财长、社保总署署长、劳工部长、健康与人力资源服务部长等组成。财长为理事会的“执行理事”，社保总署的副署长为理事会秘书长。理事会每年至少召开一次会议，其职责是：（1），负责对这两支基金实施全面的管理；（2），在每年 4 月 1 日之前向国会呈交一份年度报告，对上一年度基金营运的情况进行评估和下一年度进行预测；（3），如果认为这两支基金之中的任何一支规模很小，可以随时向国会呈交报告；（4），对这两支基金和联邦政府失业保险计划的行政管理程序予以改进和完善；（5），对这两支基金总体营运与行政管理的规则进行评估并提出建议，包括对相关法律条文提出必要的修改建议。此外，社会保障法案规定，在呈交给国会的年度报告中必须要对前一年的基金资产状况进行陈述，同时还要对两支基金单独和总体的前景做出精算预测，包括社保总署总精算师的精算分析。另外，理事会中还有两名公众理事（可为同一政党成员），由总统任命，报参议院通过。本届理事会的两位公众理事是美国 A&M 大学的教授 Thomas R.Saving 和 Syracuse 大学的 John L.Palmer。自 2001 年设立公众理事以来，由于他们参与了年度报告的撰写工作，所以，最近两年的年度报告囊括了大量以前年度报告里所没有的信息，报告里的内容比以前更为广泛和清晰了，更有利于公众对报告内容的理解。之所以财政部部长任该理事会的执行理事，是因为美国社保制度尤其是“联邦社保信托基金”的营运事宜主要被认为是一项“财政”工作，且美国这两支信托基金是在美国财政部分别设立两个独立的财政专户，便于协调信托基金与财政部之间的关系。根据美国社会保障法案第 201（a）款的规定，如果财政部认为这两支基金的支付能力出现问题，财政部的“总储备金”（general fund）就可以对其进行转移支付，但这部分资金也要纳入到“联邦社保信托基金”的总体投资营运之中，并且要求其投资方式与“联邦社保信托基金”的投资方式完全相同，“联邦社保信托基金”要向“总储备金”支付利息并以“日利息”作为结算单位，利息标准为“联邦社保信托基金”当日投资的利息标准。2，美国“社会保障总署”2，美国“社会保障总署”为美国社会保障计划负行政责任的机构是美国“社会保障总署”（SSA）。美国社会保障总署诞生于于 1935 年罗斯福总统签署的社会保障法案，根据该法案，当时该机构的名称是“社会保障委员会”（SSB）；这是一个崭新的直接隶属于联邦政府的独立机构，由于时间紧急，没有人员和预算，第一年的启动资金是从“联邦紧急救助署”临时借支的；该委员会直接对总统负责，其领导机构由总统任命的三名执行委员组成，虽然其中的一位被任命为主席，但所有三名委员在决策程序中具有同等的地位，每人一票，主席实际上是个召集人；1939 年该委员会成为隶属于内阁机构“联邦安全署”（FSA）的一个部门；1946 年社会保障委员会改称为“社会保障总署”(SSA)；1953 年“联邦安全署”取消，社会保障总署又隶属于刚刚成立的内阁机构“健康、教育与福利部”（HEW）的一个内设机构，但职能未变；1980年新成立的“健康与人力资源部”(HHS)代替了原来的“健康、教育与福利部”，社保总署便理所当然地成为其一个内设机构；1994 年国会通过立法，社保总署最终又成为一个独立的机构。美国“社保总署”的法律地位尽管在长达近 70 年的历史中多有变化，几进几退，但是，法律赋予它的职能却始终没有任何变动，即专司社会保障的日常行政事务，不折不扣地依法行政，为世界上这个规模最大的公共支出项目提供高效优质的服务网络；其服务效能的投入/产出分析在其专门的官方评估机构即另一驾“马车”“社保顾问委员会”专项报告中多次给 3 本文引用的社会保障法案全部资料均出自最新的修正案，截止到 2003 年 3 月，请见http:/www.ssa.gov/OP-Home/ssact/title02/020201.htm 以下不再注明。6予赞许。对于这个涉及到美国人千家万户切身利益的执行者“社保总署”署长的任命仪式，几乎每届总统都亲自参加出席并发表演讲。3，美国“社会保障顾问委员会”3，美国“社会保障顾问委员会”“社会保障顾问委员会”（SSAB）由国会成立，总统任命，对国会负责，其功能是就社会保障和“附加安全收入”（SSI）计划事宜向国会、总统和社保总署署长提供咨询工作的一个独立的跨党派的委员会。“社保顾问委员会”最开始是一个定期召开会议的“非常设”机构，当时的名称是“社会保障咨询委员会（ACSS）”，其成员主要由能够代表社会各界并为社会保障政策进行咨询的有关社会贤达组成。自 1934 年召开第一次会议以来，该委员会为改革社会保障制度的立法起到了非常大积极作用。1939 年和 1950 年在社会保障法案的修改过程中，该委员会发挥了重要的作用。该委员会定期召开会议的传统和“非常设机构”的法律地位一直到 1994年国会通过社会保障法案时才发生了根本性的变化，该法案不仅使社保总署成为一个独立机构，而且还规定该委员会成为一个永久性机构，并将其名称改为现在的“社会保障顾问委员会”，从而结束了长达 60 年的“一个传统”。这样“1994-1996 年社保咨询委员会”就成为这个“传统”的最后一届委员会。最后这一届委员会即“1994-1996 年社保咨询委员会”为美国社会保障制度改革做出了卓越的贡献：它成立了两个工作小组，对社会保障私有化改革的诸多方案进行了认真的比较和激烈地辩论，提交了一份具有重大社会影响的研究报告，针对美国现收现付制的可持续性问题进行了广泛的讨论，抛出了著名的三项改革模式，极大地推动了学界和政界对改革的认同和对社会保障私有化改革的理论探讨和政策研究，为90 年代后期奠定了雄厚的理论基础，甚至为 2001 年布什政府推出三项改革方案的“布什报告”打下了坚实的理论和政策基础。自从 1996 年春季新成立的委员会召开首次会议以来，该委员会就一些广泛的问题提供了许多建议。例如，在 2002 年年度报告中就提出了许多重要的问题，包括社会保障总署的责任、向社会提供优质服务、改进残障保险的管理、“联邦社保信托基金”的长期财政能力、附加安全收入计划的行政管理、社保总署的行政经费、社会安全号的使用与误用、其它社保计划所面临的挑战，等。该委员会每年发表一个年度报告；为了做好咨询工作，每年该委员会会见大量政府官员、专家学者和社会各界人士，还举行听证会，广泛听取社会不同的声音。该委员会由 7 位委员组成，6 年一届，其中三名由总统提名（其中来自同一政党的不得超过两名），众议院议长和参议院议长各任命两名任（其中来自同一政党的不得超过一名）；总统的任命须经参议院通过；总统在 7 名成员中任命一位为委员会主席，任期 4 年，与总统任期重叠。法律赋予社保顾问委员会的义务与权利有如下 9 条：1，分析退休与残障保障制度，对“养老、遗属与残障保险”和“附加安全收入”计划提出建议，广泛寻询社会各界和私人部门的支持，以有效地确保经济安全；2，对医疗安全保健与“养老、遗属与残障保险”和“附加安全收入”之间的协调进行研究并提出建议；3，向总统和国会就确保“养老、遗属与残障保险”短期和长期支付能力提出建议；4，就社保总署向公众提供服务的质量问题提出建议；5，就“养老、遗属与残障保险”和“附加安全收入”计划的政策和监管提出建议；6，增加公众对社会保障的理解；7，向社会保障总署就社保制度的评价提出建议；7，就认为非常重要的任何关于社会保障问题做出评估和动议；9，就任何其它类似事宜提出建议。尽管该委员会成为常设性的机构仅仅才是近十年的事情，但在过去的半个多世纪里，无论是历次社保法案的修改还是社保总署机构的改革方案设计，它都发挥了不可替代的咨询和建议的作用；90 年代以来在关于社会保障制度私有化改革大讨论过程中，它不但是一个发起者，而且也是一个积极的参与者，其长篇报告至今也不失为一份具有极其重要学术 7价值的文献；在这场长达近十年来的大讨论中，它还扮演了一个重要的组织者的角色，在它周围聚集着几乎美国所有一流的经济学家和社会保障领域的专家学者，成为这个学术界的一面旗帜；尤其是对美国“联邦社保信托基金”是否入市和如何入市问题的讨论与争辩、对资本市场风险的评估与预测等相关涉及到基金安全和支付能力等一系列专业研究中，都取得了不朽的成绩甚至成为同行和业内人士的理论工具和评价标准。在其它许多 OECD 国家的社会保障制度架构中，也有一些国家设有类似咨询性质的机构，但可以认为，没有一个国家的类似机构具有像美国“社保顾问委员会”这样对其政府决策者和制度改革具有如此之大的影响力和对学界具有如此之大的号召力。“社保顾问委员会”无疑是美国社保制度改革和“联邦社保信托基金”投资问题的重要智囊机构，它已经并将继续发挥者重要的影响作用。三、美国法律对“联邦社保信托基金”投资组合的管理规定 三、美国法律对“联邦社保信托基金”投资组合的管理规定 社会保障法案201（d）款规定，“联邦社保信托基金”只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”；其投资的条件必须是原始发行的发行价格；其投资对象必须是已出售的债券。201（d）款认为，“孽息型有价证券”的定义内涵专指美国法典第 3111 款所界定的内容 4：“本条款允许发行有价证券以购买、回购或偿还那些到期或没到期的美国政府债券、票据、负债凭证、短期国库券。经财政部长批准，出售有价证券所获得的资金和来自财政部总储备金的其它资金可以用来对上述债券进行购买、回购或偿还。”社会保障法案201（d）款认为，根据美国法典上述第 3111 款的规定，美国政府发行“公债有价证券”（public-debt obligations）的目的是为了授权让“联邦社保信托基金”购买这种与票面价值相等的证券。为“联邦社保信托基金”专门发行这类有价证券的到期日必须要符合其特殊的需要，其利率要与美国所有可交易的“孽息型”有价证券的平均市场收益相等（由“执行理事”根据市场行情计算）并成为公债（public debt）的一部分。“除非这种平均市场收益不是一个百分点的八分之一的乘数，否则这种有价证券的利率就应该是最接近这种市场收益的一个百分点的八分之一的乘数”。还规定：为“联邦社保信托基金”专门发行的每一种有价证券须由财政部发行的契约工具予以证明，例如债券、票据或者负债凭证，并要注明本金数额、到期日和利率，还要在票面上特别注明该有价证券专门向“联邦社保信托基金”发行并具有不可争议性，注明该有价证券由美国政府的完全信用予以担保，即美国政府保证支付该有价证券的本金和利息。“执行理事”还可以以发行价格或市场价格购买美国政府其它“孽息型”的有价证券或由美国政府对本息均予以担保的有价证券。社会保障法案201(e)款规定，“联邦社保信托基金”持有的向其独家发行的“公债有价证券”都是可以回购的，“执行理事”须以当时市场价格出售，其价格是票面价值加利息。美国社会保障法案201(f)款规定，“联邦社保信托基金”持有的任何有价证券的利息、销售或回购所获得的收益均须分别记入其账内并成为其中的一部分。社会保障法案 第 201（d）款规定，专门为“联邦社保信托基金”发行的上述有价证券的到期日要满足“社保基金”的特殊需要。根据上述 社会保障法案 的诸多规定，“联邦社保信托基金”目前持有的证券均为“特别发行”（special issues），即仅向“社保基金”独家出售的证券。这些证券主要分为两大类，一类是短期的“负债凭证”，另一类是长期债券；前者以日为记息单位，后者以年为单位。至于到期日的设定，在实际操作中这些“特别发行”的转让一般都在每年的 6 月 30 日，所以，未来 15 年里每一年购买的债券到期日和购买日大约也都是一致的。近 70 年来，“联邦社保信托基金”根据社会保障法案的规定，每年的全部余额均如数投资于联邦债券，从未越过雷池一步，每年将所有赢余全部购买政府债券；从到期日的 4 这里引用的美国法典的原文均出自：Government Printing office(1989),United States Code,Volume Thirteen.United States,Washington.p.448,3111.8分布来看，“特别发行债券”的全部投资组合的到期日均分布在 2003-2017 年的 15 年之中；从资产组合的分布来看，以 2002 年 6 月 30 日为例，“联邦社保信托基金”全部资产组合均为“特别发行债券”和公募，请看下面表 2。表表 2：2002 年年 12 月月 31 日美国“联邦社保信托基金”资产及其分布状况（百万美元）日美国“联邦社保信托基金”资产及其分布状况（百万美元）资产状况与资产分布资产状况与资产分布 养老及遗属保险基金养老及遗属保险基金 残障保险基金残障保险基金 两支基金合计两支基金合计2001年12月31日投资的资产数额 1,071,795 140,947 1,212,742 负债凭证 505,526 83,115 588,641 特别 发行 债 券 206,690 29,351 236,041 国 债 投资收益 公募 收益总计 712,216 112,466 824,682 负债凭证 498,604 83,872 582,476 特别 发行 债 券 67,706 9,151 76,857 债 券 转让 公募 国 债 转让总计 566,309 10 93,034 10 659,343 投资资产的净增长 145,907 19,432 165,339 2002 年 12 月 31 日投资的资产 1,217,702 160,380 1,378,081 资料来源：Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds(March 17,2003),The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication.Washington,D.C.Table III.A9.p.30.四、“联邦社保信托基金”的不可持续性四、“联邦社保信托基金”的不可持续性 1935 年美国国会通过了社会保障法案之后，一直到 1940 年才正式建立起了“养老保险信托基金”(OASI)，根据 1955 年的社会保障法案（修正案）1956 年又正式建立了“残障保险信托基金”（DI）。因此，严格意义上讲，“联邦社保信托基金”应该诞生于 1940年。1，美国“联邦社保信托基金”从建立之日起就预测到其财政不可持续性 1，美国“联邦社保信托基金”从建立之日起就预测到其财政不可持续性 可以说，美国的政策制定者们对于这种现收现付制度下的公共养老基金，从它成立之日起就已经发现它在财政上具有不可持续性。美国“养老保险信托基金”建立的第二年即 1941年发表了它的第一个“养老和遗属保险”信托基金理事会年度报告（下简称 1941 年年度报告）5。虽然这个年度报告不到 10 页，但对未来 50 年的预测却占了一半的篇幅。美国历史上这个关于信托基金运营情况的开篇年度报告预测说，在其它法律规定和社会外生经济社会条件不变的情况下，在 1941-1960 年之间，收入始终大于支出，但从 1961 年开始出现赤字，一直到 1990 年赤字逐年扩大，这 30 年中每 5 年的支出/收入是 24（亿美元）/22（亿美元），28/23，31/24，35/25，39/26，41/26（1941 年年度报告，表 4）。1941 年年度报告当时仅做了未来 50 年期的预测，其中有 30 年收不抵支：在前 20 5 在 1956 年建立“残障保险基金”之前，一年一度发表的年度报告的全称为19XX 年美国联邦政府“养老和遗属保险”信托基金理事会年度报告；1956 年之后自然改称为19XX 年美国联邦政府“养老、遗属及残障保险”信托基金理事会年度报告；为行文的方便，本文一律简称为 19XX 年年度报告。见前注。9年中，基金盈余由最初 10 年的年均工薪税 0.7-0.8%，开始下降至 5 年后的 0.5%，到第二个5 年又下降到 0.3%；而基金收支的缺口则从 1961 年的 0.2%开始，逐年扩大，一直到 1990年的 1.5%。在美国社会保障历史上，只有这个 1941 年年度报告没有公开发表，当时它只是由理事会理事个人署名的递交给参众两院议长的一个信函；后来国会和社保总署也始终没有公开发表，只是近几年才由社保总署将之公布于众。在随后历年的 年度报告 里，其预测结果多次显示其财政支付能力在短期内略有盈余，在中期内基本可以达到收支平衡，但长期内则不可避免地出现赤字，并呈不断扩大的趋势。本文这里以每隔 10 年发表的年度报告为例，来看看美国政府是如何预测其现收现付的社保制度及其“联邦社保信托基金”的财政支付能力的：1951 年年度报告显示，在 1951-2000 年的 50 年预测期中，1984 年之前均为每年盈余，在此之后开始出现赤字，到 2000 年赤字为可纳税工薪额的 1.8%（1951年度报告，p.32,Chart 1）；1961 年年度报告分别做了 5 年、15 年和“长期”的三种预测，但没有指出出现赤字的可能性（1961年度报告，pp.24-36）；1971 年年度报告的预测没有什么太多的内容（1971年度报告，p.3-4），仅指出“养老与遗属保险信托基金”（“残障保险基金”除外）在 75 年期中，需要将工薪税水平上调至 8.64-9.72%左右，而当时的工薪税为 9.2%，收支还算可以持平；1981 年年度报告的预测则令人很悲观（1981年度报告，p.3-4）：中期（1981-2005年）的“养老与遗属保险信托基金”的年均成本将从可纳税工薪额的 9.99%提高到 12.55%，而同期的相应数据为 11.94%，即从盈余 1.95%下降到赤字 0.61%。长期（1981-2055 年）的预测前景更是不妙，从可纳税工薪额的 10.99%上调至 18.50%；而同期假定的数据为 12.25%，这样，就从盈余 1.26%下降到赤字 6.25%；1991 年年度报告首次出现“将要导致枯竭”的字样（1991年度报告，p.2-3），认为在 75 年的长期预测中，前 26 年均为盈余，而后将开始出现“绝对赤字”，在第 50 年即2040 年时“导致枯竭（declining