我国出口退税政策的功能定位.pdf

52税务研究2 0 0 8.7 总第2 7 8 期一、我国出口退税政策演变及背景分析1 9 8 5 年3 月国务院批准 关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定，标志着我国出口退税制度的建立。在此后的2 0 多年里，出口退税制度几经变迁。1 9 9 4 年，我国实行大规模的税制改革，增值税取代产品税。根据 增值税暂行条例 的规定，出口货物实行零税率，即按1 7%的增值税税率全额退税。庞大的出口退税额给中央财政造成极大的负担，这一年开始出现欠退税现象。为缓解财政压力，1 9 9 6 年我国将出口退税率从1 7%下调为3%、6%、9%三档，平均退税率为8.2 9%。1 9 9 7 年亚洲金融危机的爆发使我国出口受到影响，为推动出口，政府在1 9 9 8 年6 次提高出口退税率，1 9 9 9 年3 次提高出口退税率，平均退税率一直上升到 1 5.5%。随着退税率的提高，欠退税现象越发严重。截至2 0 0 3 年底，全国累计欠退税和欠调库共计3 2 0 0 亿元，占当年税收收入的1 5%以上。2 0 0 4 年，为解决出口欠退税问题，国务院公布 关于改革现行出口退税机制的决定，建立起中央与地方分担出口退税的机制，并区别不同产品调整出口退税率，平均出口退税率下调约3 个百分点。与此同时，随着日美经济复苏，世界贸易回暖，我国货物贸易顺差持续大幅度增长，从2 0 0 3 年的2 5 4.7 亿美元上升到2 0 0 4 年的3 2 0.9 亿美元，我国出口退税政策的功能定位 闻 媛 华春革内容提要：本文对我国出口退税政策演变历程进行了回顾，以2 0 0 4 年为界，将我国出口退税政策的调整大致分为两个阶段，分别就不同阶段分析比较出口退税的政策目标和现实效应，得出结论：出口退税政策作为财政政策的适应性工具对出口贸易的影响其实并不如想象的有效。而在市场经济国家，中性税收才应该是政策的基调，因此建议对出口产品彻底退税，以还原增值税中性的本质。关键词：出口退税 贸易顺差 产业结构 税收中性为购物退税的退税率。由上文的估算得知，由于购物退税制度对入境旅游购物消费的刺激作用，我国旅游外汇收入中的商品销售总额将会增至1 0 8.5 亿美元，因此，需退税额8 8 亿元人民币 （1 0 8.57.3）/（1+1 7%）1 3%。据有关资料显示，在实行购物退税的国家中，外国游客实际申请退税比例平均为2 5%3 0%。以我国在实行购物退税后外国游客实际申请退税比例取其较高比例 3 0%估算，实际退税额约为2 6 亿元人民币（8 8 3 0%）。（三）收支相抵，实施购物退税后带来税收收入净增加通过上述估算比较，不考虑实行购物退税制度促进入境旅游及相关经济利益流入等因素，仅从税收角度看，税收收入可增加约3 7 亿元人民币，购物退税支出2 6 亿元人民币，实行退税制度后税收收入净增1 1 亿元。由此可以得到结论：实行入境旅客购物退税制度，通过促进入境旅游以及相关产业的发展所增加的税收收入将会大于购物退税的直接支出。参考文献（1）徐海军海外旅游者购物退税，旅游调研2 0 0 6 年第5 期。（2）依绍华迈出困境的坚实一步大力发展旅游商品退税制度，经济论坛2 0 0 5 年第3 期。（3）石美玉关于旅游购物研究的理论思考，旅游学刊2 0 0 4 第1 期。作者单位：中央财经大学税务学院（责任编辑：窦清红）“全国历年累计欠退税已基本还清”，国家税务总局网站，http:/ 0 0 4 年6 月2 3 日。税制改革 Tax Reform53税务研究2 0 0 8.7 总第2 7 8 期 我国历年出口退税率调整的政策目标及调整内容表时 间 政 策 目 标 调 整 内 容1 9 9 4 年促进出口，拉动经济增长开始实行增值税出口退税，平均出口退税率1 6.6 3%。1 9 9 6 年缓解中央财政压力退税率下调至3%、6%、9%，平均退税率8.2 9%。1 9 9 8 年促进出口，缓解亚洲金融危机的影响退税率分次、分批上调为5、1 3、1 5、1 7，平均退税率1 5.5%。1 9 9 9 年2 0 0 4 年解决欠退税问题，缓解贸易顺差退税率下调，为5、8、1 1、1 3 和1 7，平均退税率1 2.5 1%。2 0 0 5 年分期分批调低和取消部分“两高一资”产品的出口退税率；2 0 0 6 年缓解贸易顺差，优化出口产品结构适当降低容易引起贸易摩擦商品的出口退税率；2 0 0 7 年提高重大技术装备、I T 产品、生物医药产品的出口退税率。退税率调整为1 7、1 3、1 1、9 和5，平均下调约2 个百分点。国家统计局中国统计年鉴（2 0 0 7），中国统计出版社2 0 0 7 年版。国家统计局2 0 0 7 年国民经济和社会发展统计公报，国家统计局网站，http:/ 9 9 8 年世界经济发展的特点及其对我国经济的影响，http:/ Reform 税制改革再迅速跃升到2 0 0 5 年的1 0 2 0 亿美元，2 0 0 6 年的17 7 4.7 亿美元，2 0 0 7 年的2 6 2 2 亿美元，年均增长7 9%。贸易顺差过大势必增加外汇储备、加剧流动性过剩。为缓解贸易顺差过大引发的各种矛盾，同时优化出口产品结构，2 0 0 5 年开始，国家分期分批调低或取消部分“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税率，同时提高部分重大技术装备、I T 产品、生物医药产品的出口退税率。由上表可见，我国出口退税政策演变历程大致可以分为两个阶段：第一阶段是2 0 0 4 年之前，国库利益本位和重商主义的指导思想使我国出口退税率的调整表现为在中央财政负担能力与出口增长之间的权衡。第二阶段从2 0 0 4 年开始，赋予出口退税以总量控制和结构调整多项职责，一方面要求其缩小贸易顺差以释放外汇储备过大的压力、缓解国内流动性过剩；另一方面要求其优化出口产品结构以协调国际国内资源价格、推动国内产业结构升级。二、出口退税政策目标与现实效应之比较（一）第一阶段，国际大环境下国内政策工具势单力薄2 0 世纪9 0 年代适逢国家外汇储备紧张、国内需求难以启动，增加出口以拉动经济增长是我国出口退税的惟一目的。然而，沿袭了计划经济体制下的出口退税指标配额限制管理，使得预算安排的出口退税资金与出口退税实际需求之间不可避免地存在一定的缺口，欠退税由此产生。1 9 9 6 年，鉴于欠退税额增大，为缓解中央财政出口退税压力，出口退税率下调。虽然这一年货物出口贸易增长率大幅下滑，增幅仅为1.5 3%，但这一年的出口退税额并没有减少，反而大量增加，比1 9 9 5 年增长5 0.5 5%，为2 0 世纪9 0 年代的最高增幅。可以想象，大量骗税行为的发生使下调出口退税率的最终效果偏离了政策的初衷。6000500040003000200010000（亿元）（年份）1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 20074035302520151050(%)图1 出口退税与货物出口贸易（1 9 8 5 2 0 0 7 年）资料来源：出口退税额来自国家税务总局网站，http:/。2 0 0 7 年出口货物增长率来自海关总署网站，其余年度根据中国统计年鉴相关数据计算而得。出口退税额（亿元）货物出口贸易额增长率%1 9 9 7 年，国际市场需求旺盛，世界商品贸易量增长率从1 9 9 6 年的3.9%提高到8.7%。在世界市场的需求导向下，尽管我国维持1 9 9 6 年较低的出口退税率不变，货物出口贸易却呈现出较快增长的势头，同比增长2 1%。显然，随着经济全球化的发展以及我国外贸依存度的不断扩大，我国经济与世界经济的联系愈加紧密，国际经济环境对我国经济发展的影响日益54税务研究2 0 0 8.7 总第2 7 8 期增加，出口退税率调整已难以独担改变货物出口升降的重任。2 0 0 1 年，由于美国和日本经济状况恶化，整个世界经济和贸易的发展速度明显放缓，虽然我国的平均出口退税率高达1 5.5%，但货物出口增长率仍呈下降趋势，再一次证明了世界经济的变化对一国国内政策效果的重要影响。（二）第二阶段，多元政策目标超越了政策工具的承载能力丁伯根法则告诉我们：为达到一个经济目标，政府至少要运用一种有效的政策；为达到N 个目标，政府至少要运用N 个独立、有效的经济政策。从出口退税在2 0 0 4 年以后被赋予的多项职能来看，政策效果显然不容乐观。1 总量控制目标及现实效应。由于长期实行以出口创汇为导向的“重商主义”的政策主张，到2 0 0 6年3 月我国积累了全世界最庞大的外汇储备，而在当前无法有效使用外汇储备的情况下，过多的外汇储备显然增大了货币流动性过剩的压力。鉴于国家外汇储备与贸易顺差大致呈同方向变化趋势，2 0 0 5 年开始，我国分期分批下调或取消了部分产品的出口退税率，以期缩小贸易顺差。并非一般贸易而是加工贸易（见图2）。2 0 0 1 2 0 0 7年，加工贸易顺差年均增长2 9.3%，总额达8 7 7 0.6 4亿美元，对同期贸易顺差的贡献率为1 3 4%。扣除加工贸易顺差外，我国一般贸易和其他贸易总体上处于逆差。与此同时，中国贸易顺差中存在着大量的“虚假出口”现象也是不容忽视的事实。据渣打银行经济学家王志浩的计算，由于虚报货值和转移定价帮助外汇资本流入，2 0 0 5 年我国1 0 2 0 亿美元的货物贸易顺差中隐藏了约6 7 0 亿美元的非贸易资金流入，真实的货物贸易顺差仅3 5 0 亿美元。鉴于严密的税收征管和完善的税收法制建设是有效制止各种骗税行为和反避税的最佳手段，出口退税率的调整对抑制虚假出口行为显然难以真正发挥作用。进一步分析，从我国近年来顺差的结构组成来看，尽管货物贸易顺差在一定程度上促使了外汇储备的增长，但外汇储备的重要来源还有资本项目下不断涌入的巨额外资。截至2 0 0 7 年底，中国实际利用外资累计达7 8 6 6.3 2 亿美元，已连续多年成为世界上吸收外商直接投资最多的发展中国家。联合国贸发会议2 0 0 6 年9 月公布的 全球投资前景预测（G I P A）显示，8 7%的跨国公司和8 5%的专家认为中国在未来一段时间内仍将是对跨国投资最具吸引力的国家。实际上，由于大量外商直接投资的进入，2 1 世纪以后的大部分年份货物贸易顺差占我国当年新增外汇储备的比例均不到5 0%（见图3）。可见，旨在调整货物贸易的出口退税措施实际上难以显著影响外汇储备的增长，因而也无法真正缓解流动性过剩的压力。7000600050004000300020001000010002000（亿美元）（年份）一般贸易顺差加工贸易顺差其它贸易顺差2001 2002 2003 2004 2005 2006 20072000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20075000450040003500300025002000150010005000（亿美元）（年份）（%）250200150100500221.21%48.40%40.99%21.80%15.53%48.82%71.71%56.55%货物贸易顺差额新增外汇储备额贸易顺差/当年新增外汇储备额图3 货物贸易顺差与外汇储备（2 0 0 0 2 0 0 7 年）资料来源：2 0 0 7 年数据来自2 0 0 7 国民经济和社会发展统计公报，其余年度数据来自中国统计年鉴。王志浩中国的贸易顺差假象，环球企业家2 0 0 6 年第6 期。商务部网站，http:/ 不同贸易方式顺差额（2 0 0 1 2 0 0 7 年）资料来源：2 0 0 1 2 0 0 6 年数据来自中国统计年鉴，2 0 0 7 年数据来自2 0 0 7 国民经济和社会发展统计公报。众所周知，中国对来料加工复出口的货物并不实行出口退税，进料加工复出口时外来料件部分按照进口时海关实际征收的增值税款退还，也不适用出口退税率，因此，出口退税率的调整只对一般贸易影响明显，对加工贸易的影响实则非常有限。然而，数据显示，导致中国高额贸易顺差的主要原因 税制改革 Tax Reform55税务研究2 0 0 8.7 总第2 7 8 期的方法将其内部化。据环保总局公布的数据，我国2 0 0 4 年环境退化成本高达5 1 1 8 亿元，治理成本高达2 8 7 4 亿元，合占G D P 的4.1 3%，而这还远未涵盖整治环境污染的全部成本。调查显示，长期以来的生产要素价格低估及对环境缺乏保护，令中国企业至少不合理地节省了2 0%4 0%的生产成本。趋利性促使大量资源向资本密集型、高能耗、高污染、高产值的重化工业以及低水平的加工工业倾斜。可见，生产要素价格的扭曲必然导致产业结构的扭曲，要改变我国当前的产业结构以及“两高一资”的产品出口模式，根本在于纠正生产要素价格的扭曲状况，对要素价格实现市场化运作。而出口退税率的调整表现为进一步的行政干预，只可能导致要素价格的进一步扭曲，奢望通过出口退税政策改变出口结构乃至推动国内产业结构升级显然是不现实的。三、出口退税政策功能再定位（一）保证出口彻底退税以维护企业间竞争的公平1 维护国内同行业内销与外销间竞争的公平。理论上，间接税税负可以转嫁，所有的生产者、销售者实际上都不负担商品税，商品税最终由消费者承担。尽管在通常情况下，由于市场状况、商品弹性等因素，间接税的税负转嫁其实是不确定的，但增值税的价外税形式却为增值税税负转嫁提供了现实可能性。在能够充分体现增值税内在优势的设计良好的税收制度下，企业内销商品的生产成本与销售收入均不含增值税，增值税税率高低对企业的利润水平不产生任何影响，即企业的实际增值税负担为零。如此，企业内销与外销的选择完全取决于市场环境和自身的实力，从而有效避免政府政策对企业行为的影响。2 维护同类产品在国际市场上竞争的公平。由于发展水平及政治因素的影响，各国国内税收政策各不相同，税率高低各有差异，税率的高低不等自然导致商品价格中所含间接税税负不同。当各国的原始成本已被不等的税负“扭曲”后，国际市场上的同通过以上分析，可以看到，仅仅依靠出口退税率的调整其实难改我国当前贸易顺差过大的格局，因为我国的贸易顺差是全球产业分工的基本结果。要改变这一状况将涉及多个变量、多个市场的调整，绝对不是单靠我国可以自行解决的。期望通过退税率的调整，改变出口产品的相对成本以保持国际收支的平衡，其效果值得怀疑。2 0 0 6 年9 月出口退税率大幅下降以后，出口额在当月以及1 0 月份出现一定程度的回落，但1 1月份就迅速报复性反弹显示了为解决国际收支问题所采取的出口退税政策效果的不确定性及不可控性。2 结构调整目标及现实效应。贸易理论与实证研究的基本结论是：比较优势是贸易的基本动力，而要素禀赋与技术差异是决定国际分工方式与贸易结构的主要因素。当前，劳动力、土地等生产要素价格低廉是我国对外贸易方面的明显竞争优势已成共识。可问题在于，由于我国生产要素的市场化程度低，价格体系被严重扭曲，以至于我国出口商品的价格其实根本无法真实反映市场经济条件下的生产成本。从人工成本看，由于劳工保护较差、社会保障严重不足，大量本应当内化的成本被外部化。统计数据表明，我国劳动者报酬占G D P 的比重从1 9 9 0 年的5 3.4 4%滑落至2 0 0 5 年的4 2.4%，整体下降幅度高达1 1 个百分点。其中最为突出的就是广为人知的农民工问题。农民工养老保险和医疗保险的缺失、劳动法和最低小时工资制执行不力、住宿条件和劳动生产条件差等都是我国企业社会保障支出外部化的重要体现。从资源类要素看，由于受到不同程度的政府管制，中国工业电价是日本等发达国家的6 2.5%，水价为国际平均水价的1/3，利率的非市场化导致实际资金成本持续走低，同时，工业用地价格低廉长期成为地方政府招商引资的重要法宝。在这种要素禀赋环境下，出口退税率升降的效果完全可以在各种非市场化的要素价格作用下瞬间化为乌有。同时，我国环保制度建设正处于起步阶段，无论是法律制度还是与之配套的司法体系、行政体系均不够健全，对于企业生产过程中对环境的污染缺乏有效2 0 0 6 年8 月全国货物贸易出口额9 0 7.7 亿美元，9 月缓慢上升到9 1 6.4 亿美元，1 0 月下降到8 8 1 亿美元，1 1 月迅速上升为9 5 8.5 亿美元。柴青山生产要素价格严重扭曲 人民币汇率如何走出困局，2 1 世纪经济报道2 0 0 7 年1 2 月2 9 日。李文峰治理经济失衡：推进生产要素价格改革，中国经济时报2 0 0 7 年6 月1 5 日。申银万国研究所 贸易顺差影响A 股市场运行趋势，h t t p:/w w w.p 5 w.n e t/s t o c k/l z f t/h g y j/2 0 0 7 1 2/P 0 2 0 0 7 1 2 0 5 4 9 2 0 7 3 2 8 9 4 4 4.p d f.柴青山生产要素价格严重扭曲 人民币汇率如何走出困局，2 1 世纪经济报道2 0 0 7 年1 2 月2 9 日。要素价格改革不能忽视民众承受力，2 1 世纪经济报道社评第7 0 7 期，2 0 0 7 年1 2 月2 0 日。Tax Reform 税制改革56税务研究2 0 0 8.7 总第2 7 8 期作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院上海新桥职业技术学院（责任编辑：窦清红）An Oriented Research on the Function of Chinas Export Rebate PolicyYuan Wen&Chunge HuaAbstract:This paper reviews the process evolution of Chinas export rebate policy.It regards the year of 2004 as the boundary line todivide broadly Chinas export rebate policy adjusted into two phases for phased analyzing and comparing their objectives andpractical effects.It draws such a conclusion that the export rebate policy,as a tool to adapt to the fiscal policy,has a smaller-than-expected impact on the export trade.Even in a market economy,its export rebate policy tone appears to be neutral.Therefore,itsuggests that the export rebate should be refunded thoroughly to restore the essence of neutral value-added tax.Key words:Export rebate Trade surplus Industry structure Tax neutrality类产品便无法在公平的基础上进行竞争。为消除各国对商品税的差别课征，出口国在出口环节将出口产品在生产流转过程中已纳的间接税退还，进口国则依照消费地原则对进口商品征收国内间接税。一方面，出口退税消除了出口国对出口产品所课征的税收对进口国国产品和进口品之间相对价格的影响，即避免两个国家对同一货物的双重征税；另一方面，进口复征消除了进口国对国内进口替代品所课征的税收对国产品与进口品之间相对价格的影响，即保证进口产品承担与同类国产品同等的税负。可见，如果各国出口产品均以不含间接税的价格进入国际市场，就不会干扰各国依据比较利益原则而开展的有效率的国际贸易，同时也保证了同类产品间国际竞争的公平性。实际上，国际贸易的健康发展也非常依赖于这种间接税的国际间协调。当代中国与世界的联系越来越密切。国际油价、美元走势以及各种不确定因素都会对我国经济及进出口贸易造成一定的影响。完全寄希望于政策引导经济发展往往会因为政策失灵而难以达到预期的目标。只有基于公平竞争理念之上的政策才是构建企业有效竞争的基石。哥伦比亚大学的国际经济专家杰格迪什 伯格沃蒂（J a g d i s h B h a g w a t i）曾对进口替代与出口促进两种经济发展战略进行比较研究，证实不偏不倚的中性出口政策具有巨大的净收益。国外的出口退税制度的良好运行也早已证实了这一点。（二）保持税收中性以强调市场对资源的基础性配置通常，征税会产生两种影响个人福利水平的效应：其一是收入效应，其二是替代效应。征税必然使纳税人可支配收入减少，但收入效应表现为不改变商品的相对价格，因而不影响经济个体的行为；替代效应则表现为征税改变了商品的相对价格，从而对纳税人的经济决策造成一定程度的干扰。因此，只产生收入效应不引发替代效应的税种被称作中性的税种。正如我国当前未能充分利用增值税的特点以保证出口产品彻底退税一样，世界范围内也并非每一个国家的增值税制的设计均能充分体现出增值税的内在优势。不过，增值税设计上的缺陷必将限制增值税制的预期效果和有效运转。鉴于在市场经济中，中性税收是政策的基调，尽可能还原增值税的本色以充分发挥其内在优势应该是各国政府努力的方向。毋庸讳言，只有减少税收对市场经济正常运行的干扰，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，有效运用税收调控，才能使税收的经济效率最大化。参考文献（1）国家信息中心预测部1 9 9 8 年世界经济发展的特点及其对我国经济的影响，http:/ 0 0 6 年第6 期。（3）柴青山生产要素价格严重扭曲 人民币汇率如何走出困局，2 1世纪经济报道2 0 0 7 年1 2 月2 9 日。（4）李文峰治理经济失衡：推进生产要素价格改革，中国经济时报2 0 0 7 年6 月1 5 日。（5）申银万国研究所贸易顺差影响A 股市场运行趋势,http:/ 1 世纪经济报道社评第7 0 7 期，2 0 0 7 年1 2 月2 0 日。（7）孙金鹏出口退税政策的多目标冲突与重新定位，对外经贸实务2 0 0 4 年第2 期。孙金鹏出口退税政策的多目标冲突与重新定位，对外经贸实务2 0 0 4 年第2 期。税制改革 Tax Reform