《中华人民共和国消防法》释义(1).pdf

第二童火灾 预防本章共二十七条。本章充分体现了总则规定的“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公 民积极参与”的原则，符合建立健全社会化的消防工作网络的要求，对火灾预防工作进行了较为详尽的规定，内容涵盖了城 乡消防规划和建设的要求，建设工程消防设计、施工质量要求和建设工程消防监督管理制度，公众聚集场所投人使用、营业前消防安全检查许可制度，机关、团体、企业、事业等单位应当履行的消防安全职责，生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品的要求，消防产品的贡量要求和监督管理制度，建筑构件和有关材料的防火性能以及电器产品、燃气用具的消防安全要求，地方各级人民政府对农村消防工作和在重点季节、期间的防火职责，乡镇人民政府、城市街道办事处和村民委员会、居民委员会的防火职责，鼓励火灾公众责任保险的政策，消防技术服务机构和执业人员的从业、执业要求等。这些规定对加强消防安全管理，落实消防安全责任制，预防火灾事故，保护公民人身、公共财产和公 民财产安全是十分必要的。第八条地方各级人民政府应当将包括消防安全布局消防站消防供水，消防通信、消防车通道消防装备等内容的消防规划纳入城多规划，并负责组织实施。城多消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整。完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的。应当增建、改建、配置或者进行技术改造。【释义】本 条是关于地方各级人民政 府组织实施城 乡消防规划、建设职责的规定。与原(消防法比较，将“城市规划”修改为“城乡规划”，一字之差，“城”“乡”井重，体现了统筹城 乡发展、城市与农村消防工作并重的立法 思路，体现了国家对农村消防工作的高度重视。农村公共?肖防安全事关广大农民群众的生命权、财产权等基本权益，事关农村经济发展和社会稳定，是 加快推进社会主 义新农村建设的重要保障。本条中的“消防安全布局”是指为了保障城乡建设的安全发展，确保国家、集体和公民个人财产的安全，在制定城乡规划时，根据当地常年的风向、气候、地形等因素，从消防安全的角度，对城乡的发展布局、功能分区等提出规范要求，合理安排防火、救火设施、队伍等方面的资源。比如，城乡生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的场所及其他一些火灾危险性大的场所应设置在安全、合理的位置，与周围建筑或场所保持规定的防火间距。“消防站”，是指消防队的驻地，它是扑救火灾、抢险救援最基本的战斗单位。城市规划区内消防队的布局，一般应以接到出动指令后5分钟 内消防队可以到达辖区边缘为原则确定：普通消防站辖区面积一般不应大于7平方公里；设在近郊区的普通消防站仍以接到出动指令后5分钟内消防队可 以到达辖区边缘为原则确定辖区面积，其辖区面积不应大于15平方公里，也可针对城市的火灾风险，通过评估方法确定消防站辖区面积。特勤消防站兼有辖区消防任务的，其辖区面积同普通消防站。“消防供水”，是指市政消火栓、天然水源取水设施、消防蓄水池和消防供水管网等消防供水设施。消防供水设施的数量、水量、水压等应当满足灭火需要，保证消防车到达火场后能够就近利用消防供水设施，及时扑救火灾，控制火势蔓延。“消防通信”，是指能进行火灾报警、受理火警并进行消防指挥调度的城市消防通信指挥系统。消防通信指挥系统的规划建设应当保证发生火灾后，人们能够及时报警，各级消防指挥中心、消防站以及消防指战员之间能够通信畅通，及时交换信息，传达灭火指令。“消防车通道”，是指供消防车通行的城乡道路，应当保证道路的宽度、限高和道路的设置，满足消防车通行和灭火作战的需要。“消防装备”，是指消防队用于灭火救援的消防车辆、随车器材以及呼吸器、防化服、隔热服等消防员个人防护装备。消防装备的配备应当满足灭火救援的需要，并最大限度地保护消防员免受火灾和其他灾害事故的伤害。有关消防安全布局和消防站、消防供水、消防通信、消防车通道和消防装备的具体要求，在国家有关法律、法规、规章和技术标准中都有明确规定。一、编制实施城 乡消防规划，是提高城乡抗御火灾水平的重要基础性工作编制和实施城乡消防规划，是完善城乡消防安全管理体系，提高城乡消防安全整体水平的一项重要的基础性工作，也是从源头上预防火灾事故和降低火灾危害的有效措施，对消防工作的长远发展有重大的指导作用。“城乡规划法第四条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵 循城乡统 筹、合理布局、节 约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进 资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历 史文化遗 产，保持地 方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建 设、防 灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”国务院关于进一步加强消防工作的意见(国发【2006】15号)第八条规 定：“切实加强公共 消防设施建设。地方各级人 民政府要结合实际编制城 乡消防规划，确CHINAF IR E2D 09年第14期47保公共消防设施建设与城镇和 乡村建设同步实施；对缺少消防规划或消防规划不合理的城市总体规划、乡村和集镇建设 规划，不得批准。对公共 消防设 施 不能满足灭火应急救援需要 的，要及时增建、改建、配置或者进行技术改造；要按照消防规划改造供水管网、修建消火栓、消防水池和天然水源取水设施，确保消防用水。”根据上述法律规定和国务院文件，城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡消防规划作为城乡规划的组成部分，包括城市消防规划、镇消防规划、乡消防规划和村庄消防规划。城 乡消防规划的 内容应当包括消防安全布局、公共消防设施的设置和消防装备配备等。随着我国经济和 社 会 的快速发展，公共消防设 施规划、建设也面临一系列新情况、新问题。从总体上看，当前我国城乡公共消防设施建设仍然滞后于经济社会发展，特别是在县、乡、镇，这一问题更加突出。据统计，截至2008年6月底，全国28 7个地 级以上城市 中，28 2个编制了消防规划，“欠账率”17；369个县级市中，363个 编 制了消 防规划，“欠账率”16；全国应建 公 共消火栓8 31525个，实有724 872个，“欠账率”128；全国应 建消防站84 67个，实有7380个，“欠账率”128。其 中地级以上城 市 应 建公共 消 火栓5544 40个，实有48 6699个，“欠账率”122；应建消防站4 7 10个，实有3453个，“欠账率”267。从 公安消防部队的装备器材配备看，虽然初步达到了城市消防站建设标准的基本配备标准，但氧气呼吸器、移动供气源等仍存在一定程度“欠账”，而且已有消防站队的布局、消防装备的配置 也存在不科学、不合理的问题。从统筹城乡发展的角度 看，农村公共消防设施建设“欠账”尤为严重，全国34万 多个乡镇 中，95没有编制消防规划，90以上没有专业消防力量；65万个 行政村、257万多 个自然村中，90以上缺乏消防水源、基 本消防器材设施，95以上没有消防力量。近10年来，全 国农村发 生火灾50万起，烧毁建筑18 00万平方米，死亡968 8人，伤11312人，直接财产损失36亿元，四项指数均占全国火灾总 量的60以上，而且火灾上升幅度远远大于城市，如再 不加强农村公共消防设施 建设，将 会影响社会主义新农村建设。因此，农村公共消防设施建设也迫切需要通过立法加 以规范和保障。二、城乡消防规划的编制城 乡规划是对一定时期内城乡 发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是政府指导和调控城乡建设发展的基本手段，是指导城乡发展与建设、维护社 会公平、保 障公共安 全和公众利益的重要公共政策。城 乡消防规划作为城乡规划中综合防灾方面的重要组成部分，是以抗御火灾和处置特种灾害事故为目标，协调和综合部署城乡消防安全布局、公共消防设施和消防装备建设的一项专业规划，包括城市消防规划、镇消防规划、乡和村庄消防规划。(一)编制城乡消防规划的指导思想。编制城 乡消防规划，应当坚持统筹兼顾、科学合理的原则，以全面、协调、可持续发展的科学发展观为指导，适应建立社会主义市场经济的要求，遵循消防工作的客观发展规律，以消防法城乡规划法 村庄和集镇规划建设管理条例等法律法规和本地区城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄建设规划为依据，贯彻以人为本的理念，从统筹城乡经济社会发展的实际情况出发，按照城乡发展总体目标和相应的消防安全要求，充分结合城乡形态特点，优化、整合城乡公共消防基础设施资源，学习借鉴国内外先进经验，全面体现规划的先进性、前瞻性、针对性、适应性、可操作性和创造性。(二)城乡消防规划的类别和编制要求。按照城乡规划法)(村庄和集镇规划建设管理条例和城市规划编制办法等法律法规和规章的规定，城乡消防规划包括城市消防规划、镇 消防规划、乡消防规划和村庄消防规划；规划的形式分为总体规划、分区规划、近期建设规划、控制性详细规划、修建生详细规划等。城乡消防规划不仅是城乡规划 不可分割 的组成部分，而且应当贯穿于城乡规划的各个层面和各个阶段：第一，城镇体系规划应当包括消防规划的内容。第二，在城镇体系规划的指导下，应当根据城乡规模、功能，编制消防专项规划或者编制消防专篇。一般情况 下，城市应当编制消防专项规划；镇应当根据人口规模、经济社会发展和灭火救援实际需要编制消防专项规划，或在总体规划中编制消防专篇；乡、村庄建设规划中应当编制消防专篇。规划区以外的风景名胜区、独立工矿区规划应当编制消防专篇。经济发达地区的乡、村庄也可以编制消防专项规划。其他乡规划、村庄规划 中应当有消防规划的内容。第三，编制城乡近期建设规划应当包括近期内实施消防规划的重点项目、发展时序和其他具体安排。第四，编制城乡控制性详细规划应当落实城乡消防规划确定的公共消防设施具体用地位置、用地界线、控制指标和地理坐标。(三)城 乡消防规划的强制性内容。从执行的角度看，城乡规划分为强制性 内容和非强制性内容。强制性内容，是指城乡规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容，是对城乡规划实施进行监督检查的基本依据。根据城乡规划法城市规划编制办法城市黄线管理办法城市规划强制性 内容暂行规定城市消防规划建设管理规定城市消防规划编制要点等法律、法规、规章和规范性文件的规定，编制城乡消防规划时，下列内容应当确定为强制性 内容：48中国消防2009年第14期1消防安全布局。生产、储存易燃易爆危险品的工 厂、仓库设在城镇、村庄边缘的独立安全地区，并与人员密集的公共建筑保持规定的防火安全距离；位于旧城区严重影响城市消防安全的工厂、仓库，必须纳入规划优先改造，采取限期迁移或者改变生产使用性质等措施，消除不安全因素；合理选择易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站的位置；合理选择城市输送甲、乙、丙类液体和可燃气体管道的位置，严禁在其管线上修建建筑物、构筑物或者堆放物资；合理选择易燃易爆危险品运输车辆的行驶线路。2消防站布局、消防装备配备。消防站和消防指挥调度中心等公共消防设施的用地位置和范围、用地控制界线；控制性详细规划中公共消防设施的具体用地位置和面积，划定用地界线，规定控制指标和要求、地理坐标；修建性详细规划中公共消防设施的用地界线、用地配置原则或者方案、地理坐标和相应的界址地形图。消防站配备消防车辆的品种、数量，消防站配备灭火器材、抢险救援器材的品种、数量，消防站消防人员基本防护装备、特种防护装备的品种、数量，消防站通信装备。3消防供水。消防给水的水源、供水管道，公共消火栓(消防水鹤)的布置，缺水地区或供水压力不足地区的消防水池等储水设施，天然水源取水设施。4消防通信。火灾报警系统和联通消防通信指挥中心、消防站、移动消防通信指挥中心及救灾相关单位等环节，具有火警受理、通信调度和辅助决策指挥等功能的网络和设备及其软件组成的消防通信指挥系统。5消防车通道，疏散、救援通道和场地。消防车通道的宽度、净空高度、承压能力，防震疏散、救援通道和场地。6风景名胜区、历史文化遗产的消防保护措施。处于城乡规划区外的风景名胜区、历史文化遗产应当编制消防规划或者在总体规划内编制消防专篇。(四)城乡消防规划的编制。地方各级人民政府是本行政区域消防规划的编制主体，地方各级人民政府发展改革、建设、规划、财政、国土资源、公安消防、市政、通信等部 门按照各 自职能，具体负责城乡消防规划的编制以及公共消防设施、消防装备的建设、维护和管理工作。根据城乡规划法消防法 村庄和集镇规划建设管理条例 城市规划编制办法等法律、法规和规章的规定，城市消防规划由城市人民政府负责组织编制；县级人民政府所在地镇的消防规划，由县级人民政府负责组织编制；其他建制镇、乡和村庄消防规划由乡(镇)人民政府负责编制。城 乡消防规划应当由具备规划编制资质的规划设计单位承担具体编制工作。规划设计单位编制城乡消防规划时，应当全面收集有关基础资料，制定消防规划纲要，确定城乡消防规划中的重大问题，经负责组织编制城乡消防规划的人民政府审查同意后作为编制消防规划的依据。城乡消防规划的编制应当遵守国家有关标准，满足规划实施管理的要求。消防规划编制应当贯彻公开透 明的原则，在公布前应当通过公示的方式广泛征求意见。城乡消防规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡消防规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具体意见采纳情况及理由。城乡消防规划的成果应当包括规划文本、规划图集，以及文本说明、现状综合报告、基础资料等附件，并以书面和电子文件两种方式表达。(五)城乡消防规划的审批。根据城乡规划法第十四条、第十五条和村庄和集镇规划建设管理条例第十四条的规定，城乡规划实行分级审批：直辖市的城市总体规划 由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。调整城乡规划时，应当同步修订消防规划。三、城乡消防规划的实施实施城 乡消防规划的主体是地方各级人民政府，地方各级人民政府的发展改革、建设、规划、财政、国土资源、公安消防、市政、通信等部门按照各自职能，具体负责城乡消防规划的实施以及公共消防设施、消防装备的建设、维护和管理工作，保证公共消防设施与城镇、乡村建设同步发展，与公共基础设施统一设计、统一建设、统一验收，确保完好有效。(一)地 方各级 人 民政府应当加强对公共消防设施建设与管理的统一领导。根据城 乡规划法 消防法，城 乡消防规划 作为城乡规划的重要 组成部分，由地方各级人 民政府负责组织实施。地方各级人民政府应当将公共消防设施纳入城乡规划或者组织编制城乡消防规划，制定实施计划，组织有 关部 门落实。编制近期建设 规划应当明确近期 内实施消防规划的重点和建设时序，并作 出具体安排。编制控制性详细规划应当落实消防规划确定的公共消防设施具体用地位置和面积，划定公共消防设施用地界线，明确公共消防设施控制指标的地理坐标。(二)政府有关部门和单位的职责。1城乡规划主管部门应当在 当地政府统一领导下，会同公安机 关消 防机构组织消防规划的编制与管理工作，并综合协调消防规划与城乡总体规划及其他专业规划的关系。在进行规划许可审批时，应当严格执行城 乡消防规划，落实消防安全布局要求。对违反城乡消防规划的建设项目不得批准，责令改正违反消防规划和 不落实公共消防设 施 建设、CH INAFIRE2009年第14期49维护、管理责任的行为。2发展改革部门应当依据城乡消防规划，将公共消防设施建设和消防装备器材配备列入地方固定资产投资计划。在批准(审批、核准)城乡基础设施建设、改造项目时，应当审查有关公共消防设施的投资计划。3公安机关消防机构应当依据城乡消防规划，提出消防站、消防指挥调度中心、消防装备器材等公共消防设施的建设、配备年度实施计划，及时报请同级人民政府批准实施。4财政部门应当将城乡消防规划的编制经费以及公共消防设施和消防装备的建设、维护、管理 经费纳入本级财政预算，并予以保障，并在城市维护费中列出专项资金用于公共消防设施的建设、维护和管理。灭火救援用水和消防通信费用应当列入地方财政专项资金支出。公共消防设施和消防装备建设经费不足的，地方各级人民政府可以按照国家有关规定设立公共消防设施建设公益基金，吸纳社会自愿捐赠资金投入公共消防设施建设。5建设部门在安排年度城乡基础设施建设、改造计划时，应当依据城乡消防规划将公共消防设施纳入建设、改造计划，统筹实施。对有关消防规划的基础设施建设、改造项 目进行审查时，应当通知公安机关消防机构参加。6土地部门应当保证公共消防设施建设用地不被挪作他用。按照土地管理法*第五十四条的规定，公共消防设施用地属于公益性用地，经县级 以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。7公安机关消防机构应当参与审查有关消防规划的城乡基础设施建设、改造项目，参加公共消防设施 建设项目的验收，发现公共消防设施不能保证正常使用时，应当通知并督促有关部门和单位及时维护、保养。8市政供水主管部门负责建设市政消火栓等消防供水设施，自来水供水企业或者获得市政公用事业特许经营权的企业负责消防供水设施的维护。自建设施供水的消火栓等消防供水设施，由自建设施供水的单位负责建设和维护。自来水供水企业、获得市政公用事业特许经营权的企业、自建设施供水单位应当确保供水管网满足消防用水的水量、水压要求。供水管网不能满足消防用水要求的，应当对管网进行改造或者修建消防水池等储水设施。利用江河湖泊等天然水源作消防水源的，市政工程主管部门应当修建通向天然水源的消防车通道和取水设施，并设置醒目标识。9电信业务经营单位负责消防通信线路的建设和室外线路的维护管理，确保消防通信线路的畅通。无线电管理部门应当保障消防无线通信专频专用，不受干扰。l O市政工程主管部门负责城镇消防车通道的建设和维护。开发区内的消防车通道由其建设单位负责建设，由其管理单位负责维护。单位投资建设消防车通道的，由投资建设的单位或者其委托的单位负责维护。乡村消防车通道的建设、维护工作由当地 人民政府负责，乡村道路不符合消防车通行需要，应当进行改造。(三)社会公众的职责。任何单位和个人都有保护公共消防设施的义务，不得擅 自改变公共消防设施用地使用性质或者挪作他用；不得损坏或者擅 自挪用、拆除、埋压、圈占、停用公共消防设施；不得占用消防车通道或者在消防车通道上设置障碍物，妨碍消防车通行。国家鼓励 公民、法人和其他组织捐助消防公益事业，鼓励社会企业参与城乡公共消防设施建设。四、城乡消防规划编制与实施的监督根据行政监察法 城乡规划法，各级人民政府应当定期组织对有关部门和相关单位编制、实施城乡消防规划的情况，以及公共消防设施建设、维护和管理睛况进行监督检查，依法处罚违反城乡消防规划的行为，接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。按照国务院关于加强城 乡规划监督管理的通知(国发【2002113号)精神，国务院和省人民政府的城乡规划督察员在对城乡总体规划进行督察时，应当依法对城乡消防规划的编制、实施情况进行督察，对违反城乡消防规划的重大项目行使否决权，责令有关部门查处、纠正违反城乡消防规划的建设行为。按照建设部、监察部关于开展城乡规划效能监察的通知(建规2005】16l号)精神，县级 以上地方人民政府监察部门应当会同建设、公安机关消防机构对城乡消防规划的实施l青况开展效能监察，依法查处违反法定程序调整、修编城乡消防规划和违反城乡消防规划的开发、建设行为。县级 以上人民政府城乡规划主管部门责令改正违反城乡消防规划以及不落实公共消防设施建设、维护、管理责任的行为，并依法追究有关人员的行政责任。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门、公安机关消防机构举报、投诉违反城乡消防规划、损坏公共消防设施的行为。对城乡消防安全布局 不符合消防安全要求的，地方各级人民政府和有关部门应当及时进行调整、完善；对于公共消防设施，消防装备不足或者不适应实际需要的，公安机关消防机构和其他有关部 门应当及时向本级 人民政府提出增建、改建、配置或者进行技术改造的建议和报告，接到报告的人 民政府根据本地区城乡消防规划并结合实际情况组织有关部门进行增建、改建、配置或者进行技术改造。根据国务院关于 进一步加 强消防工作的意见的规定，地 方各级人 民政府和公安机关消防机构、其他有关部 门工作不力、失职、渎职，不履行或不认真履行有关组织实施本地区消防规划工作职责，因城乡消防安全布局不合理、公共消防设施设置和消防装备配备严重不足影响火灾扑救，导致重特大火灾事故发生或者造成重大 人员伤亡和经济损失，社会影响恶劣的，要依法追究主要负责人的法律责任。(待续)踊50中国消防2 9年第14期