我国创业投资引导基金的制度供给_运行偏差及制度改进_.pdf

第 9 期(2012 年 9 月)中国科技论坛129基金项目:教育部人文社会科学研究项目基金(09YJC630213)，中国海洋大学基本科研业务费青年教师科研专项基金(201162007)投稿日期:2012 02 28作者简介:李晓伟(1976 )，女，山东潍坊人，博士，副教授;研究方向:创新与创业管理。我国创业投资引导基金的制度供给、运行偏差及制度改进李晓伟，臧树伟(中国海洋大学管理学院，山东青岛266100)摘要:作为公共财政引导民间资金扶持创业投资、支持创新创业的一种制度安排，中国的创业投资引导基金在制度供给上带有明显的政府主导下的制度移植特征。为了服务于当前各地蓬勃兴起的引导基金更好地实现制度目标，针对存在的偏离“政府引导、市场运作”原则的不规范运作问题，围绕制度设计、制度执行以及制度环境等剖析了原因，提供了一系列的制度改进建议。关键词:创业投资;创业投资引导基金;制度供给;政府引导;制度改进中图分类号:F830.592文献标识码:AInstitutional Supply，Implementation Deviation and InstitutionalImprovement of VCFOF in ChinaLi Xiaowei，Zang Shuwei(School of Management，Ocean University of China，Qingdao 266100，China)Abstract:As an institution of public finance to influence private capital to support enterprise innovation and entrepreneurship，thetransplantation and imitation characterize the institutional supply process of venture capital fund of fund(abbr.VCFOF)in china.Thisinstitutional arrangement which is controlled by the government caused that the VCFOFs flourish in many areas，meanwhile some phe-nomena obviously deviate the VCFOF implementation principles.Considering the defects and deviations in the design，the implementa-tion and the exterior circumstance of VCFOF institutions，the paper gives the detailed reasons of the exit of VCFOF functional faults，then provids some improvement suggestions to fulfill the anticipated institutional goals.Key words:Venture capital;VCFOF;Institutional supply;Government guiding;Institutional improvement1我国创业投资引导基金的制度供给在我国创业投资 20 多年的发展历程中，政府为推动创业投资事业发展，由财政出资，组建了一批国有独资和国有控股的创业投资公司。这种政府直接干预的举措并没有产生预期的政策效果。为了科学驾驭“政府不能不干预，但干预不能过多”的财政政策干预的基本原则，借鉴国外的经验，我国开始了创业投资引导基金(以下简称130中国科技论坛(2012 年 9 月)第 9 期“引导基金”)的制度移植和创新。2001 年，北京中关村管委会设立了“中关村科技园区创业投资引导基金”，对跟进投资、参股创投企业等运作模式进行了探索，为我国引导基金的制度规范提供了重要的参考蓝本。2002年，江苏省以财政资金设立的“江苏省科技发展风险投资基金”为依托，用 13 的比例吸纳社会资金成立了多家基金，体现出了政府出资的放大和示范带动作用1。2003 年以来，主张设立政策性创业投资基金的呼声日高，刘健钧2对不同国家之间的比较研究为我国引导基金设立和运行提供了理论指导，推动了我国引导基金的制度移植进程。地方政府和个人为主体的增量调整性质的制度移植，带来了中央政府为主体推动的自上而下的存量改革。2005 年 11 月，国家十部委联合颁布创业投资企业管理暂行办法，规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。2006 年，国务院发布的 关于实施 国家中长期科学和技术发展规划纲要(20062020年)若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。这两个政策性文件，标志着我国引导基金的正式制度供给的开端。由于 牵 头 部 门 不 同，科 技 部、财 政 部 于2007 年 7 月出台 科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法(以下简称 暂行办法)，正式启动了首个国家级引导基金 将科技型中小企业作为目标群体的“科技型中小企业创业投资引导基金”;发改委、财政部和商务部则在 2008 年 10 月联合签发 关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见(以下简称 指导意见)，规定地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金，开启了我国引导基金遵照“政府引导、市场运作”原则规范发展的新纪元。随后，各地的“创业投资引导基金管理办法”陆续出台，为各地引导基金的创立和运行提供了具体的制度安排。2我国创业投资引导基金的总体运行状况与制度供给相回应，自 2006 年以来，越来越多的引导基金竞相成立。表 1 列示了有代表性的几家引导基金的情况。在资金的来源上，有完全是由政府财政出资的，也有地方政府与政策性银行共同出资的，还有地方政府与国有控股公司联合出资的。严格按照 指导意见规定的资金来源来统计，截至 2010 年 8 月，已经有 74 家引导基金陆续成立3。在出资规模上，单支引导基金的政府出资平均在亿元以上。财政部和科技部 2007 年以来推出的“科技型中小企业创业投资引导基金”，发改委和财政部联合部分地方政府在 2009年 10 月实施的新兴产业创投计划，影响着各地政府将引导基金的设立与战略性新兴产业的培育密切结合。与引导基金的制度安排同步，创业投资对创业初期企业的支持力度呈现出了增强的趋势。根据 中国创业风险投资发展报告 20104，自2005 年以来，创业投资投向种子期和起步期的项目数的平均占比为 50.3%，投资金额的平均占比为 29.7%，而之前的这两个指标仅为 34.3%和19.5%。这一变化态势表明了我国创业投资的投资阶段偏好的理性回归。由于支撑数据的缺乏，还无法对投资阶段回归与引导基金之间的关联互动进行准确的量化分析，但是，创业投资的投资阶段偏好趋于创业早期，恰好与引导基金的制度安排在时间上同步。繁荣的背后，不规范运作的问题也涌现出来，突出表现在两个方面:一是偏离政府引导的制度目标，二是偏离市场化的运作要求。过于强调财政投入的规模以及投资方向的地域限制，使得引导基金在很大程度上成为地方政府招商引资的工具，表 1中所列基金除了苏州工业园创业投资引导基金外，其他引导基金均设立了投资地域的限制，地方财政特征明显，要求子基金注册在本地，或者约定本地投资的比例，成了各地引导基金的普遍准则。在管理上，主要依托当地国有创投机构、财政性投资公司等，或干脆挂靠在财政厅、财政局的名下，投资决策过程多采取政府多部门联席会议等 5，很少有引导基金通过公开招标的市场化方式来选择专业的第 9 期(2012 年 9 月)中国科技论坛131合作创投机构，民营创投机构受托的寥寥无几。偏离“政府引导、市场运作”原则，使得引导基金运作中的行政色彩浓厚，不仅难以培育优秀的创业投资基金管理团队，不能体现出财政出资对民间资金的引导作用，甚至阻碍了民间资金参与创业投资，形成新的不正当垄断。表 1部分创业投资引导基金(VCFOF)的设立情况成立时间名称出资主体投资范围规模(亿)2006.1上海浦东新区 VCFOF上海浦东新区政府上海浦东新区102006.9苏州工业园 VCFOF(苏州工业园区国创 VC 有限公司)中新苏州工业园区 VC 有限公司、国家开发银行全国102007.12天津滨海新区 VCFOF天津滨海新区管委会、国家开发银行天津滨海新区202008.7北京市中小企业 VCFOF北京市政府、启迪 VC 有限公司、深圳创新投资集团有限公司、北京晨光 VC 有限公司、中国银河投资管理有限公司、张江汉世纪 VC 有限公司北京82008.8山西省 VCFOF山西省政府、国家开发银行山西82009.8安徽省 VCFOF安徽省政府安徽10资料来源:清科研究中心.2010 年政府引导基金专题研究报告3导致我国创业投资引导基金运行偏差的原因制度变迁一旦进入某一路径，就可能对这一路径产生依赖6。剖析导致引导基金运行出现偏差的成因，对于保障引导基金制度安排和制度结构的有效性，显得至关重要。第一，政府主导的制度供给具有推动力度大、组织成本和实施成本低等优点，但由于制度是设计出来的而不是利益相关者重复博弈出来的，制度设计中所需信息的复杂性、制度执行中的认知限制是导致引导基金运行出现偏差的直接原因。现有规章条款提供了原则性指导，也赋予了地方政府极大的自由裁量权，但是，在很多地方，盲目跟风、简单照搬就出台了地方性的引导基金管理办法，缺乏因地制宜的制度设计，缺乏科学明晰的绩效评价标准，没有对扶持对象的所有权属性设置任何禁限，却急于摆姿态强调财政出资的规模，新设一家国有创投公司，或者直接交由一家事业单位或地方资深国有创投公司作为引导基金管理机构，因缺乏激励，管理机构没有任何作为，是很多地方引导基金普遍存在的共性问题，甚至国有创投机构成了引导基金的资助对象，挤出民间资本，与民争利。这无疑是在重蹈政府直接投资设立创业投资机构的覆辙，难以实现财政资金引导民间资金进入创投领域、进入创业早期的科技型企业的“引导”目标。第二，政策性的财政出资与商业性的社会资本尚未在治理架构上得到有效制衡，行政色彩浓厚是导致引导基金偏离市场运作原则的重要原因。财政出资的公共性、政策性与社会资本的商业性、营利性之间的冲突客观存在。不同于国际上的常见做法，地方政府，而不是中央政府，是我国统筹设立引导基金的主力，地方财政的出资来源，导致了子基金的本地投资比例和本地投资对象等理性约束，以及跟进投资只能是本地税源项目等限制，这无形中降低了商业性创投机构参与的可能性。同时，以 指导意见为主的制度安排，强调引导基金的风险防范，却忽略了对于民间资本的补偿或让利。缺乏对民间资本的激励，政府又在博弈中处于强势位置，使得引导基金的投资决策中普遍存在着政府干预过多、行政色彩浓厚的问题。2009 年 6 月德厚资本因非法集资被曝光，使得其有限合伙人 天津滨海新区创业投资引导基金遭受一定质疑。可见，由于缺乏具备职业操守的引导基金管理人才，无论是发生政府寻租，还是发生了引导基金管理机构与子基金之间的合谋，或者发生了商业性创投机构与风险企业之间的合谋等道德风险，都会导致引导基金对市场运作的偏离，加大政府作为委托人的代理132中国科技论坛(2012 年 9 月)第 9 期成本支付，使得引导基金作为政策性基金的声誉和公信力受到不良影响。第三，缺乏信息公开的监督和约束，缺乏优秀的引导基金管理人才，是导致引导基金运行发生偏差的根本原因。信息公开是公共管理领域的一种有效工具。我国信息公开的基础性制度安排薄弱，加上引导基金受财政局、国资委、发改委、科技局等多头领导，进行信息公开的责任模糊，至今，除了北京市中小企业创业投资引导基金，没有其他机构或渠道主动披露引导基金历年的政府出资额、社会资本出资额、子基金的规模和数量、投资的项目、投资金额、投资阶段、退出的绩效，特别是引导效率和业绩等方面的完备信息。引导基金作为公共财政，不能进行规范的信息披露，运作过程缺少有效监督和约束，制度运行的交易成本增加，曲解、变 通 等 偏 离 制 度 目 标 的 现 象 在 所难免。优秀的专业人才，是保证引导基金绩效实现的关键。引导基金的从业人才既要通晓相关的政策法规，了解政府的政策意图，也要熟悉创业投资的运行规则，把握合作创投机构的竞争优势，实现政府的产业扶持战略与合作创投机构的项目甄选之间的有效对接。然而，尽管我国创业投资行业已存在二十多年，人才短缺依旧是制约行业发展的一个瓶颈，这一点可由创投发达的苏州管中窥豹。在 2009 年，苏州市平均每家创投机构拥有专职创业投资人员 4.1 人，其中高级创投专业人员 2.8 人，从事创投 5 年以上的人员仅有 2.2人1。创投行业自身的专业人才就很缺乏，不可能从中选拔一部分具备优秀职业操守和复合型专业能力的人去从事引导基金的管理。现有的官员兼任机制，显然也难以胜任引导基金的决策科学、管理规范、防范风险的要求。4规范创业投资引导基金运行的制度改进建议为解决引导基金对“政府引导、市场运作”的偏离，提供制度改进建议如下:第一，围绕制度目标，构建引导基金的绩效评价体系，督责各地落实引导基金的“政府引导”功效。绩效评价体系的构建，必须服务于引导基金的制度目标，即 指导意见所提到的宗旨:“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给”，“鼓励创投企业向处于种子期、起步期等创业早期的企业投资”。引导基金的绩效评价应主要涉及:有多少民间资金参与进来，与财政资金之间的配比是多大;子基金投资早期项目的比例有多高;以有偿方式保持引导基金的良性循环，满足保本的要求7。要进行绩效指标设计，构建一套全面、准确、科学的引导基金绩效评价体系。针对当前各地盲目设立引导基金的局面，为了避免羊群效应带来的政策失灵，纠正个别地区只有财政出资甚至只是名义上的财政出资，却以引导基金作为招商引资宣传手段的浮躁做法，急需由国家发改委、财政部等牵头部门定期对各地引导基金的政策目标、政策效果及资产情况进行监督和指导，督责地方政府重视设立引导基金的“引导”效果，强调各地政府必须遵照绩效评价体系切实发挥财政资金的引导功效，包括:是否增加了流向创投领域的民间资金供给量，是否带动了流向创业早期企业的民间股权资本等，并接受社会监督。第二，通过优化区域投资环境，公开招标，让利于民，保障引导基金的“市场运作”。各地政府应通过优化服务环境，搭建统一的企业信息数据库，并免费向创投公司等科技金融机构开放，以增强本地项目的投资吸引力，逐渐取消对本地注册的引导基金的投资地域限制，实现要素资源的市场自由配置。并且，本着引导民间资金的制度目标，通过公开招标的方式，按竞争优势和声誉选择非国有的合作创投机构，不拘于本地的还是外地的，也不拘于民营还是外资，都可以成为当地引导基金的合作对象。最重要的是，除了按 指导意见进行风险控制，还需要在利益分配上借鉴国外先进经验，对于与财政资金合力投资于初创科技型中小企业的商业性创投机构，提供其作为代理人或者普通合伙人的激励相容。在治理架构上，合作创投机构的风险共担和激励相容，是市场化运作引导基金保证制度目标实现的关键。第三，完善引导基金的信息披露，保证公共财政的公开性和效率性。第 9 期(2012 年 9 月)中国科技论坛133引导基金由财政出资设立，不以营利为目的，属于公共财政的范畴。指导意见要求引导基金建立项目公示制度，暂行办法要求评审后的支持项目在有关媒体上公示。规范的信息披露，除了行政规章中提到的引导基金用途的信息公开，还应该保证引导基金运行各环节所涉及的所有存量和流量信息的公开透明，包括引导基金管理机构选择合作创投机构的标准、收益分配方式、与合作创投机构所成立的每支子基金的资金来源、资金规模、投资的项目在不同投资阶段的投资金额、政府资金的退出方式和退出收益等。在不泄露合作创投机构和子基金的商业机密的前提下，将引导基金相关信息通过报刊、网络等媒体向社会公开，应成为引导基金管理机构具有强制性的法定义务。北京市中小企业创业投资引导基金的信息披露就是一个很好的例证8。引导基金信息建立健全披露制度，不仅有利于在社会监督下提高引导基金自身的管理效率，也有利于扩大合作创投机构的知名度。第四，整合专业人才资源，提升引导基金管理机构的决策能力。按照 指导意见，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，专设或委托的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务。管理团队既要掌握宏观政策，又要拥有资本运营的金融专业知识和产业运作的管理技能，这不是由政府人员简单地新组建或委托一个管理机构就能胜任的，必须要保证管理队伍的专职化，重视专职人员的专业技能培训，又要发挥来自金融、产业以及高校等领域的专家组的智囊作用。通过人才资源的内外整合，筛选出对当地拟支持产业最有经验的创投机构作为合作对象，并通过股权合约设计与合作创投机构在子基金的管理上达成权责制衡，提升引导基金管理机构的专业决策能力。5结论与启示引导基金的制度安排，标志着我国创业投资由政府直接干预向政府间接干预的转型。回应这种政府主导的制度移植和制度供给，越来越多的地方财政投入引导基金的设立，尽管受时间短所限，尚难以对其政策效果给出全面评价，但是，当前出现的偏离“政府引导、市场运作”的不规范运作的现象，已经影响到了制度目标的实现。为了规避路径依赖导致的无效锁定，系统地从制度设计、制度执行以及制度环境等方面对偏离现象进行了原因剖析，提出了应该尽快构建引导基金的绩效评价体系、理顺引导民间资金进入的激励机制、完善信息披露、提升管理机构专业决策能力等一系列制度改进建议。引导基金在我国运行初始，除了加强监管、规范治理等方面的调整和完善，还需要税收、金融等配套政策工具的资源匹配，从而实现我国引导基金的纵深可持续发展。参考文献:1 江苏省创业投资引导基金研究EB/OL http:/www jscz gov cn/pub/jscz/cjyj/201106/t20110623_20805 html，2012 2 6 2 刘健钧 借鉴国际经验，发展我国创业投资引导基金 J 中国金融，2007，(21):32 34 3 唐国兴，等 政府引导基金全景:我国政府引导基金发展现状 J 中国风险投资，2O10，(3):70 75 4 王元，等 中国创业风险投资发展报告 2010 M 北京:经济管理出版社，2010 5 赵勇 政府创投引导基金需要向海外“取经”N 上海证券报，2011 03 01 6(美)道格拉斯C诺斯 经济史中的结构与变迁 M 上海:上海三联书店，1991 7 刘健钧 解读创业投资引导基金指导意见 J 中国科技投资，2009，(3):21 26 8 左永刚 创投引导基金效应显现，业界期待政策完善 N 中国高新技术产业导报，2011 08 23(责任编辑迟凤玲)