国际反洗钱新标准及我国反洗钱策略研究.pdf

2 0 1 2 年6 月第6 期总第2 2 0 期理论学刊T h e o r yJ e a r m dJ e a 2 0 1 2N o 6S e t N o 2 2 0国际反洗钱新标准及我国反洗钱策略研究张成虎，王宝运(西安交通大学经济与全融学院，陕西西安7 1 0 0 6 1)【摘要1 2 0 1 2 年2 月，金融行动特别工作组发布了新的 打击洗饯和恐怖、扩散融资国际标准)(简称 新标准)。的颁布时我国反洗钱工作既是机遇又是挑战。我圈作为金融行动特别工作组的正式成员，通过完善国家反洗钱工作机制、反洗钱监管模式和工作方法的转变等手段，积极落实新标准)的各项要求，进一步提升我回反洗钱工作的水平和国际影响力。【关键词)反洗钱；反恐怖；反扩散；金融管制【中图分类号】F 8 3 0 9(文献标识码】A【文章编号】1 0 0 2 3 9 0 9 1 2 0 1 2 1 0 6 0 0 4 7 0 4金融行动特别工作组(F i n a n c i a lA c t i o nT a s kF o r c eo nM o n e yL a u n d e r i n g，简称F A。r F)是国际反洗钱q)的政府间组织，其发布的反洗钱国际标准体现了反洗钱的先进理念和最佳实践经验，是世界各国普遍接受的国际标准，也是对其成员国反洗钱评估的依据，对各国反洗钱立法以及国际反洗钱法律制度的发展起着重要的指导作用。2 0 0 7 年以来，金融行动特别工作组针对反洗钱第三轮国家间互评中全球普遍存在的反洗钱制度有效性不足的问题，开始倡导风险为本的反洗钱方法。F A T F 新反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准(以下简称新标准：)，对原有的标准框架进行了全面修改，将反洗钱扩大到大规模杀伤性武器扩散融资领域，全面引入风险为本的反洗钱方法。新标准的实施必将对世界反洗钱的发展产生重要的影响，我国必须采取有效措施认真应对新标准对我国反洗钱工作的挑战，努力提升我国反洗钱工作质量和水平。一、国际反洗钱标准演变及新标准的主要变化金融行动特别工作组白1 9 8 9 年成立以来，主要任务是制定国际反洗钱标准，促进有关法律、监管和行政措施的有效实施，以打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资等危害世界安全和国际金融体系的活动，其制定的反洗钱标准随着国际反洗钱形势的变化也在不断的修订。(一)国际反洗钱标准的演变1 9 8 9 年7 月西方七国集团首脑巴黎经济会议决定成立金融行动特别工作组，评估在防止利用金融系统洗钱方面的合作成果，改进反洗钱领域的法律和规则以及通过多边司法协助加强反洗钱预防措施。F A T F 在1 9 9 0 年2 月发布了最初的，(4 0+9 条标准作为反洗钱和反恐融资的国际标准被世界1 多个国家和地区普遍承认。2 0 1 2 年2 月1 6 日F A T F 对原来(4 0+9 条标准：进行了修订，通过了本文系国家自然科学基金项目“基于敷据挖掘的可疑金融交易识别研究”(项目壕号：7 0 7 7 1 0 6 7)、教育鄙人文社科研究基金项目“我国商业银行反洗钱机制及其有效性评价研究”(项目编号：1 2 Y J A 7 9 0 1 8 4)的阶段挂成果。目际上习惯将反洗钱和反恶融责并列表速即A n t i-m o r a yt a n a 嘶a n dC o m b a t i n gt h eF i n a n c i n go fT e r r o r i s m，简称A M L C F T。但中文表递“反洗钱和反恐融资”比较簧冗，为表速简便，将“反洗钱和反恐融青”简称为“反洗钱”。在奉文对反洗钱的单独表述中。反洗钱包括反恐融资和反扩散融青。4 7万方数据。新标准全面阐述了反洗钱、反恐怖和扩散融资面临的新威胁，在保持原标准延续性的基础上，提出了更高的要求。(二)反洗钱新标准的主要变化新标准 将原来的9 条特别标准融合到4 0 条标准中，共有反洗钱、反恐怖和扩散融资的政策和部门协作，洗钱和没收措施，恐怖和扩散融资，洗钱和恐怖、扩散融资的预防措施，透明度、法人和法律安排的受益所有权，主管部门和其他制度安排的权力和责任，国际合作等7 部分柏条标准。相比原来的标准，主要的变化有：1 全面推行风险为本的反洗钱工作理念。新标准全面推行反洗钱为本的反洗钱理念，将风险为本的反洗钱方法作为反洗钱工作的核心贯穿于反洗钱、反恐怖和扩散融资的所有工作。要求世界各国建立权威机构或有效的机制分析、识别和评估国家面临的洗钱风险，在风险评估的基础上，按照风险为本的反洗钱方法合理分配反洗钱资源，保证对高风险领域采取更复杂的反洗钱措施，保证预防和减轻已存在的洗钱风险，对低风险的反洗钱领域采取更简便的预防方法；要求金融机构和非特定金融行业和组织采取有效的措施分析、识别和评估自身的洗钱风险，并采取有效的措施预防和减轻面临的洗钱风险。2，反恐怖和扩散融资成为反洗钱的核心任务。反恐怖和扩散融资是世界各国反洗钱工作面临的一项严峻挑战，“有效的反洗钱与反恐怖、扩散融资体系对于打击恐怖、扩散融资十分重要”H J。新标准标准5(恐怖融资刑罚化)、标准6(与恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁)、标准7(与扩散融资相关的定向金融制裁)、标准8(防止滥用非营利性组织的相关措施)对反恐怖和扩散融资做了专门的要求。要求世界各国根据联合国反恐怖融资公约，将恐怖融资行为和资助恐怖组织和单个恐怖分子的行为规定为洗钱犯罪的上游犯罪；建立定向金融制裁机制，以遵守联合国安理会关于防范、制止恐怖主义和恐怖融资和防范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散及扩散融资的决议，毫不迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产直接或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益；对于可能被恐怖融资滥用的实体，各国应当审查有关法律法规是否完备对于特别容易被滥用的非营利性组织，各国应当确保不会以各种方式被滥用。船3 更加强调反洗钱的国家战略和国际合作。面临的挑战 新标准是在总结世界各国反洗钱工作实践经验的基础上，根据对世界反洗钱形势的判断，对原来标准的完善。：新标准更符合世界反洗钱的现状，更加科学具体，体现了新的反洗钱工作理念。对我国反洗钱工作体系提出了新的挑战 新标准是全面引入风险为本的反洗钱方法，增加了防扩散融资，对信息透明度和政治公众人物的审查提出了更高的要求，反洗钱措施更加明确具F A T F 规定，特定非金融行业和组织是赌场、房=也产代理商、贵金属交易商和珠宝商、律师、公证人和其他独立法律人士及会计师、信托和企业服务提供商。万方数据体，要求更加严格。虽然F A T F 对各国的评估标准尚在讨论制定过程中，但从未来发展趋势看，反洗钱领域技术标准制定及推行将更强调国家战略，其工作范围已扩展到扩散融资、税务犯罪、腐败、普惠性金融等更广泛、更敏感的领域。我国国情、法律体系以及现行反洗钱工作组织架构与新标准还有很大的差距。确定一套既符合国际标准又适合我国国情的反洗钱工作体系，做到内外兼顾、趋利避害、均衡推动，对我国反洗钱工作是一个严峻的挑战。(二)新标准对我国反洗钱合作机制提出了更高的要求反洗钱是一项重要的国家职能，我国已在2 0 0 6年颁布了 反洗钱法，并授权中国人民银行作为国务院反洗钱主管部门，组织协调全国的反洗钱工作。但反洗钱工作是一项关系社会安全与稳定的国家责任，是国家各有关部门的共同职责，一个部门或几个部门难以独立承担。新标准强调了反洗钱政策的国家战略，要求各国在政策制定和实施层面上建立有效的协同合作机制。从我国反洗钱工作的实际情况看，虽然早在2 0 0 3 年，国务院批准建立了由中国人民银行牵头，最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、建设部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、广电总局、国务院法制办、银监会、证监会、保监会、外汇局、解放军总参谋部等部门组成的国务院反洗钱部际联席会议，并通过了国务院反洗钱部际联席会议制度，明确了各部门的反洗钱职责，但我国部门间的反洗钱协作机制还处于不断完善之中，反洗钱工作的合力没有完全形成。(三)我国反洗钱监管模式与新标准的要求差距较大我国反洗钱监管一直实行规则为主的监管模式，虽然在督促金融机构履行反洗钱义务方面起到了积极作用，但随着反洗钱工作的不断深入，出现了一系列新的问题，主要表现在金融机构适应合规即免责的监管政策要求，注重反洗钱形式上的合规，可疑交易报告防御性报送严重。“我国可疑交易数量大、增长快，稀释了反洗钱的情报价值，降低了反洗钱工作效率。一l 列 的政策措施2 0 0 7 年6 月2 8 日，我国成为F A T F 正式成员。虽然我国成为F A T F 成员以来，在反洗钱和反恐怖融资领域作出了努力并取得了进展，但面对新标准，反洗钱的任务非常艰巨。在全球化的国际背景下。反洗钱已经涉及金融、经济、法律、政治等诸多领域，甚至“成为某些国家谋取国家利益的政治工具”【J，反洗钱与反恐怖和扩散融资双边合作已经成为我国与许多国家双边会晤的重要内容。我国是F A T 的正式成员，认真执行新标准 是我国必须承担的国际义务，我们必须认真完善反洗钱工作机制，全面推行风险为本的反洗钱方法，转变反洗钱监管模式，用效应对反洗钱标准的变化。(一)完善国家反洗钱工作机制“洗钱具有很强的行业选择性，洗钱分子会考虑成本和风险，尽量利用监管薄弱、成本较低的行业实施洗钱，一旦某一行业防范和控制洗钱的力度加大，则转移至其他行业。”S J(P l t S-|1 6)这就要求各个行业特别是易于为洗钱利用的行业，在统一的预防和控制洗钱原则的要求下，按照行业自身的特点，有针对性地制定并实施反洗钱策略和措施，从总体上遏制洗钱势头，有效预防和打击洗钱。国务院反洗钱部际联席会议各成员单位应按照国务院反洗钱部际联席会议制度的要求，立足部门职责，充分发挥行业主管部门在管理信息、人才队伍、组织网络等方面的优势，促进反洗钱工作的有效开展。中国人民银行要积极履行国务院反洗钱主管部门与召集人的职责，坚持和完善联席会议制度，建立日常联系人制度加强沟通交流，进一步完善日常联络协调、情报会商、线索移送、案件协查机制，在洗钱犯罪的预防和监测中发挥骨干作用。司法部门应进一步加大对洗钱案件的侦破与打击力度，争取更多的案件成果，提升反洗钱工作的成效。金融监管部门要进一步强化反洗钱合规监管责任，在审批新设金融机构或金融机构新设分支机构时要审查新设机构反洗钱内部控制制度方案，加强反洗钱准入监管；日常监管中，要将金融机构反洗钱内控制度建设纳入监督管理范围，依法制定相关的规范要求，要求所监管的金融机构按规定建立健全反洗钱内部控制制度，并对其进4 9万方数据行监督检查，督促金融机构反洗钱内控制度的有效执行，提高金融机构防范洗钱风险能力。其他成员单位也要依法承担起各自的监管、配合、信息提供、报告等反洗钱职责。(二)金融机构应按照风险为本的方法全面履行反洗钱义务金融机构是反洗钱工作的第一道防线，新标准迸一步明确了金融机构的反洗钱任务。做好反洗钱工作是我国反洗钱法赋予金融机构的法定义务，金融机构应进一步提高认识，从履行法律职责的高度重新审视反洗钱工作，增强做好反洗钱工作的责任感。随着经济全球化不断加速，我国金融机构积极开拓国际市场，在国外设立分支机构。由于反洗钱工作的敏感性和重要性，世界各国都将反洗钱义务的有效履行作为设立机构和合规运营的必要条件，违规者将面临严重的法律制裁。特别是“已在美国设立分支机构的金融机构，更应认真研究美国司法实践中长臂管辖原则在爱国者法案中的应用，规避反洗钱的司法风险州“。对于直接接触客户的金融机构，风险为本的反洗钱方法的核心任务是识别出高风险客户、容易被用于洗钱的产品或服务、易于传递或放大洗钱风险的途径或领域，并针对这些风险建立相应的反洗钱工作架构。金融机构要结合自身业务特点，按照洗钱风险防控、预警和处理程序以及相应的反洗钱要求，努力完善反洗钱内控制度，以全系统为单位搭建反洗钱工作体系，认真履行反洗钱义务。要认真做好客户洗钱风险分类工作，建立科学的风险评估体系，科学确定客户风险等级，按照风险程度开展客户尽职调查、进行可疑交易监测分析。加强对新业务领域的反洗钱工作，每项新业务、新产品的出台都要有相应的反洗钱措施，要加强对网上银行、电话银行、银行卡等高风险领域的持续监控，提高洗钱风险防控能力。(三)转变反洗钱监管模式反洗钱监管要适应新标准的变化，以金融机构法人为监管单位，对法人金融机构全系统的反洗钱工作进行指导、检查和评估，以金融机构反洗钱档案为依据，以交易报告数据分析为基础，根据不同金融机构的行业特点，按银行、证券、保险分别构建动态风险评估指标体系，综合评估金融机构洗钱风险。科学合理地确定被监管机构的风险等级。根据金融机构的风险程度选择相应的监管措施和强度，实行差别化的监管模式，综合运用谈话、质询、走访、现场检查等手段，对高风险金融机构严格监管，对低风险金融机构采取宽松的管理政策，调动和发挥金融机构法人开展反洗钱工作的积极性和主观能动性，减少监管部门的管理成本，优化监管资源配置，提高管理有效性。参考文献：【l】JR i c h a r dK C,m d o n O nt h eU s ea n dA b u s e0 fS t a n d a r d sf o rL a w：G l o b a lG o v e r n a n c ea n dO f f s h o r eC e n t e r s【J】N o r t hC m l i n aL a wR e v i e w，2 0 1 0，(9)2】R i c h a r dK G o r d o n L 0 6 i n gt h eW i l l*枷d i r t ym o i n e y：n e-t h i n k i n gg l o b a ls t a n d a r d s 蛳p c e v e n t i n gm o n e yl a u n d e r i n ga n dt e r r o r i s mf i n a n c i n g J】D u k ej o u r n a lo fc o m p a r a t i v e i n t e r n a t i o n a ll a w 2 0 1 l。(3)【3】师永彦对中国可疑交易报告数量增长过快的分析 J】中目金融，2 0 0 7，(1 9)4】P e t e rL e w i s c h M o n e yl a u n d e r i n gl a w sa l Snp o K 浏i n s t r u-m e n t：t h es o c i a lc o s t0 fa r b i t r a r ym o n e yl a u n d e r i n ge r L f o r c e-m e n t J】E u m i t a nJ o u r n a l0 fL a wa n dE(N M I o l n i c s 2 0 0 8，(3)【5】唐旭反冼钱理论与奕务 M 北京：中国金融出版社，2 0 0 r 7 6】M a r kS G a y l o r d T h eB a n c oD e l t aA s i aa f f a i r：T h eU S Ap a-t r i o ta c ta n da l l e g a t i o n s0 fn a m e yl a u n d e r i n gi nM a c a u J】C r i m e，L a wa n dS o c i a lC h a n g e，2 0 0 8，(4)作者简介：张成虎(1 9 5 8 一)，男，西安交通大学经济与金融学院教授、博士生导师。研究方向为金融电子化、可疑交易监测分析；王宝运(1 9 醴一)，男，西安交通大学经济与金融学院博士生，研究方向为反洗钱。责任编辑：张蕴萍万方数据国际反洗钱新标准及我国反洗钱策略研究国际反洗钱新标准及我国反洗钱策略研究作者：张成虎，王宝运作者单位：西安交通大学经济与金融学院,陕西西安,710061刊名：理论学刊英文刊名：Theory Journal年，卷(期)：2012(6)本文链接：http:/