社会保障基金的危机与治理.pdf
1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/社会保障基金的危机与治理屠 瑾(上海师范大学 法政学院,上海200234)摘 要 我国已经进入了老龄化社会,为了应对由此产生的社会保障危机,我国社会保障基金从过去的“现收现支”转变为“统帐结合”的部分积累制,而在转制的过程中产生诸多问题,对此我国政府需要从社会保障基金的筹集、管理、运营的保值增值以及基金的支付入手,不断缩小直至化解“转制成本”,做实“个人帐户”,有效管理社会保障筹集管理基金,并对其进行合理的投资盘活,以抵御老龄化社会给社会保障体系带来的风险。关键词 老龄化社会 社会保障基金 存在问题中图分类号D57文献标识码A文章编号10083642(2007)01005105收稿日期:2006212222作者简介:屠瑾,上海师范大学法政学院研究生。人口老龄化,是指老年人口在总人口中的相对比例上升,按国际通行标准,60岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%,或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过7%,即可看作是达到了人口老龄化。1我国人口老龄化形势十分严峻,据国家统计局2004年的统计,我国65岁以上的老年人口占总人口比例由1982年的419%上升到了2003年的715%;2000年我国60岁以上的老年人就已达到113亿,占我国总人口的10%,老年人口比重的不断增大对我国社会保障事业提出了挑战。一、中国的社会保障体系正面临人口老龄化带来的危机(一)中国已经步入老龄化社会在全球范围内,人口老龄化的趋势已日益凸现。由于中国人口总量巨大,加上实行特殊的人口政策,在世界人口加速走向老龄化的过程中,中国的老龄化问题更引人注目,假设按目前的人口发展趋势,到2040年中国将有3197亿老龄人口。2同世界上已经进入人口老龄化的72个国家相比,我国人口老龄化有其他老龄化国家所没有的几个特点。1.老龄化速度快于全国总人口增长速度。近十年老龄化速度加快,每年递增314%,快于全国人口递增111%的2倍多。如按2003中国统计年鉴中的2002年1%人口抽样调查,65岁及以上老年人口已占调查人口总数的8116%。老龄人口的增长量和增长速度是很惊人的。32.我国老龄化发展速度比较快。发达国家老龄化进程长达几十年至100多年,如法国用了115年,瑞士用了85年,英国用了80年,美国用了60年,而我国只用了18年(19811999年)就进入了老龄化社会,而且老龄化的速度还在加快。3.我国老龄化速度快于经济发展速度,呈现了“未富先老”的特征。瑞典、日本、英国、德国、法国等发达国家在进入老龄化时,人均GNP己达13万美元,在全球72个人口老龄化国家中,人均GNP达15中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报JOURNAL OF THE PARTYSCHOOL OF C.P.C.QINGDAO MUNICIPAL COMMITTEE2007年第1期No.1,2007 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/一万美元的占36%,一万至三千美元的占28%,而我国在2002年只有980多美元,就提前进入了老龄化。(二)转型期我国社会保障基金运行存在的主要问题人口老龄化对我国正在健全和完善的社会保障制度提出了前所未有的巨大挑战,我国目前面临着诸多问题亟待解决。我国养老保险制度的现行模式是“统账结合”。这种模式的设计目的是把现收现付制的社会统筹与储备积累制的个人账户结合起来,既体现社会共济,又体现自我保障。截止到2005年7月,我国社保基金总额已达1818亿元,但仍面临不断加剧的社会保障压力,特别是资金缺口的压力。个人账户建立能否成功在很大程度上取决于个人账户能否做实。从养老问题来看,从20世纪90年代中后期至今,全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”的情况下也收不抵支,并且年度赤字规模持续扩大,只能靠政府财政补贴来勉强维持。但是新制度建立时,已退休的职工(老人)和在职职工(中人)在新制度实施前都没有个人帐户积累,形成个人帐户的历史缺口,这就是所谓的“转制成本”。1995年到2000年间,国内外多个机构曾经对我国的转制成本做过估算(见表1)。机构名称预测结果(单位:亿元)测算时点劳动和社会保障部18000288002000年体改办671452000年世行报告197161996年劳动部社科所287531995年(资料来源:项怀诚.关于全国社会保障基金的几个问题J.中央财经大学学报.2006,(1)这些结果是在不同的假设条件下计算出来的,所以有较大的差异,但是,即便是比较保守的估算,数额也在2万亿元左右,收支缺口十分巨大,为了保证养老金按时足额发放,不得不把本应积累起来的个人帐户基金用于当前的养老金支出,截至2005年底,全国已形成大约8000亿元的个人帐户“空帐”。4现在看来,利用挪用个人帐户资金的方式来保证养老金发放,实际上又退回到原来的现收现付体制。不断占用本应做实的个人帐户的资金则是一种隐患,必然会影响未来养老体系的正常运行。5从前文对社会基金运行现状的分析,我们可以看出当面我国社保基金存在以下两个最大的问题:第一,劳动人口减少、财政负担沉重。社会保障资金主要来源于劳动者的工薪收入,政府的财政支付等等,劳动力的减少意味着保障资金注入的减少,而老年人口的不断增长使社会对社会保障投入增加。据有关统计从1985年至1997年12年间,我国用于社会保障的资金从327亿元增加到3043亿元增长近10倍,其中用于支付离退休职工的各种费用从149亿元增加到2068亿元,增长了12倍以上,高于同期经济增长速度。6第二,养老保险金的巨大缺口。目前我国退休人员每年增加300万人。养老保险金的缴费人员与领取养老金的退休人员的比例从20世纪90年代初的101上升到目前的31。7如果对这个问题没有恰当的解决对策,不仅社会保障制度无法平稳运行,而且将影响社会经济的可持续发展。第三,隐性债务沉重。从1995年改制为“统账结合”的新体制属于部分积累模式,它的问题表现在“老人与中人”没有足够的工作时间来为自己在个人账户中积累部分养老金,因此,现实情况促使政府在实际操作中采取了“老人”继续按照原来标准发放退休养老金,并将“中人”过去的连续工龄视为缴费年限且追加过渡性养老金的办法。然而这样下来旧体制遗留的养老金隐性债务问题便凸显出来。第四,资金挪用和欠费的挑战。2006年7月17日,原上海劳动和社会保障局局长祝均一因违规使用32亿元社保基金被“双规”,8审计署11月23日公布了对29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果,从审计情况看,社保基金还有一些历史遗留问题尚未解决,有些地方未能严格执行国务院有关规定。此次审计发现的违规问题金额,在1999年前发生的23147亿元,2000年以来发生的47188亿元。9由于我国养老金管理体制上存在的混乱导致近些年来贪污、挪用社会保险基金的案件时有发生,这些现象层出不穷却是我国社会保障制度的设计者们不得不面对的问题。在养老金25中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报JOURNAL OF THE PARTYSCHOOL OF C.P.C.QINGDAO MUNICIPAL COMMITTEE2007年第1期No.1,2007 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/被挪用的同时,养老金的欠缴情况也十分严重。1992年,全国养老金的收缴率是9517%,1993年为9214%,1994年为9015%,1995年为9010%,1996年为8710%,1997为80%。养老金的收缴率不仅偏低,而且还呈现出日益下降的趋势。10第五,立法不健全。从国外看,大多数国家都很重视社会保障法律制度的建设。这是因为,国家对社会成员的社会保障待遇均是通过立法加以确定并强制执行。我国虽然也先后出台了一些社会保障方面的法规,但总的来说,国家立法滞后,地方立法分散,统一的社会保障制度被分割。其中,社会保险是保障制度的核心内容,但至今仍没有建立起统一的社会保险法律制度,社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范。11二、健全社会保障基金运行的对策(一)制度层面1.将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理,以规范养老保险基金管理。由于养老金的收支缺口扩大,为了保证养老金按时足额发放,不得不把本应积累起来的个人帐户基金用于当前的养老金支出,这正是由于混账式管理,造成了资金管理混乱。这种管理体制也容易发生官僚行为,加大制度外开支,进而加剧了养老保险账户的空账化。做实个人账户后,社会统筹与个人账户分账管理,社会统筹将不得挪用个人账户资金。122.建立具有相对独立性的社会保障基金经营机构。社会保障基金经营机构主要负责社会保障基金的投资,以有效地促进基金的保值增值,可以考虑设立专门的社会保障银行或社会保障基金管理公司。3.加强社会保障行政监督和社会监督,加大社保基金信息的公开透明。规范监督制约机制,建立由政府部门,用人单位、职工代表和专家组成的社会保障监督委员会,依法对社会保障资金管理情况进行监督。然而,我国现有的社保资金管理制度,缺乏让资金所有者和管理者沟通的桥梁,也缺少一个透明、公开的管理、运作模式,更没有面向全社会的信息披露制度。在提高基金的透明度方面,要定期向社会公布筹集、管理、使用和运作情况,接受监督。知情权只是第一步,更关键的是社保决策必须有老百姓的参与,让他们能够在事关自身权益的重大问题上发出自己的声音,可以建立各种有普通大众参与的理事会,让百姓有渠道来反映自己的利益诉求。13截止2005年年底,全国共有27个省成立了省级社会保障监督委员会,逐步加强基金监督工作,基金管理进一步规范。144.加强社会保障法制建设。首先,应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。一要尽快出台 社会保险法 以及相关配套法律,规范社会保险各类法律主体行为。二是社会保障立法内容应与其他法律部门的立法内容相衔接,以保证社会保障法律规范的有效实施;其次,要以法律手段解决社会保险基金的支付风险问题,确保社会保险费收缴,达到社会保险基金收支平衡,防范社会保险基金风险支付。最后,健全社会保障的司法机制,使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护,对违反法律规定的行为追究其刑事责任、行政责任和民事责任。15(二)操作层面1.基金筹集渠道(1)调整财政支出结构,提高社会保障支出在财政支出中的比重。各级财政应通过深化财政支出管理改革,加大调整财政支出结构的力度,逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到1520%,今后预算超收的财力,除保证法定支出外,应主要用于补充社会保障资金。(2)变现部分国有资产。2001年6月份,国务院发布了 减持国有股筹集社会保障基金暂行办法,国有股减持进人了实质性操作阶段,目前已经有100多亿元减持资金拨入2000年成立的全国社会保障基金帐户。16(3)开征新税种或附加税,增加社会保障基金来源。开征新税种是许多国家调整收入分配关系实施社会保障的重要手段。社会保险税是一种依纳税人工资、薪金所得为课税对象且“专税专用”于社会保障支付的税种。现在几乎所有的西方国家都开征了不同形式的社会保险税,在有些国家,如法国、德国、瑞士、瑞典,社会保险税已成为头号税种。由于税收的强制性和规范性,该税种可以克服社会保障基金筹集过程中的种种阻力,杜绝拖欠、不缴和少缴的现象,为真正意义上的社会保障基金的筹措提供强有35中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报JOURNAL OF THE PARTYSCHOOL OF C.P.C.QINGDAO MUNICIPAL COMMITTEE2007年第1期No.1,2007 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/力的手段。(4)发展民间筹资,补充社会保障基金截至2003年底,我国的居民银行存款已突破人民币11万亿元,占全国75%的人口已经达到小康水平,其中18%的人口已经进入富裕阶层,因此,从民间筹资补充社会保障基金的不足已经有了一定的经济基础。具体的措施有:发行社会保障专用债券、发行福利保障彩票、建立社会保障捐赠基金等。2.基金营运管理的保值增值机制个人账户做实后,必须最大限度的保值增值,否则就失去了意义。从国外的情况看,个人账户社会保障基金的管理运作,是在市场化的基础上政府管理和市场运作相结合。参考国际上社会保障基金投资管理模式,结合我国个人账户社会保障基金的强制性和基本保障的属性,我国个人账户养老基金的治理结构应是委托投资管理型:(图1)综合考虑,中国社会保障基金投资,应当遵循以下原则:第一,安全性原则。这是首要原则。高收益与高风险相对应,低收益与低风险相对应。而安全性是养老基金投资的首要原则,这是没有争议的,所以养老基金投资于股票应当慎之又慎第二,长期收益原则。即注重长期投资,不进行短期的、风险较大的投资。第三,多样化原则。即应当在多个领域投资,而不孤注一掷。主要领域有股票、债券、基金、房地产、货市场。17全国社会保障基金理事会2006年10月9日与美国北美信托银行和花旗银行签署了全国社会保障基金境外投资全球托管协议,此举标志着全国社保基金向开展境外投资业务迈出重要一步,18也意味着社会保障基金的有效增值。3.基金支付机制(1)科学合理地确定社会保障基金的缴费率。美国、瑞士、德国三国的退休金工资替代率分别为44%、37%、49%,而我国的养老金工资替代率平均水平在80%左右,有些地区甚至高达100%以上。我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国,而社会保障负担水平却远远高于这几个国家,这无疑是不合理的。我们也很难改变工资替代率水平偏高的这种初始状况,因为福利分配有惯性,人们一旦从政府那里享受到利益,如果政府试图削减这一利益分配,就会遭到受益者的反对。如此,在未来一定的时间里,政府不得不以较高的福利分配成本来维持社会的稳定。因此,如何科学合理地确定社会保障基金的缴费率是制度设计的关键环节。因为过高的缴费率会加重企业和职工的负担,过低则会使国家财政入不敷出,降低社会保障基金的承受能力。(2)严格规定退休年龄。李珍指出:低龄退休是造成我国养老金负担过重的主要原因之一。她从两个方面来论述了这个观点:一是赡养率,中国老年赡养率在退休年龄为60岁与65岁时是不一样的。以65岁及以上人口作为被赡养人口,1664岁人口作为经济活动人口,则老年赡养率大约只有60岁退休时的2/3;另一方面是自我负担率。目前将个人帐户退休年龄规定为10年,但是随着人口预期寿命的延长,医疗技术的提高,人们退休后的生命余年超过10年,这就必然导致个人帐户将来有巨大的给付缺口需要社会统筹基金来补充,提高退休年龄可以减轻统筹基金的压力。19据 中国养老保险基金测算与管理 课题组测算,我国退休年龄每延长一年,养老统筹基金可增收40亿元,减支160亿元,减缓基金缺口200亿元。20邓大松、刘昌平对退休年龄的敏感性分析得出,退休年龄每提高1%,基金缺口缩小11949%,如果退休年龄提高5年,那么基金缺口将缩小22169%,这些都证实了推迟退休有助于改善目前养老金透支状况。21参考文献:1郑功成.社会保障学M.北京:商务印书馆,2003.46.2 Richard Jackson,Neil Howe.The graying of theMiddle Kingdom:The Demographics and Econom2ics of Retirement Policy in China M.CSIS,2004.79.3中华人民共和国国家统计局.2003中国统计年鉴Z.北京:中国统计出版社,2003.93.4林毓铭.社会保障的另一视角 社会保障的若干产权问题J.社会保障制度(人大复印资料),2006,(10):23-27.5项怀诚.关于全国社会保障基金的几个问题J.中45中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报JOURNAL OF THE PARTYSCHOOL OF C.P.C.QINGDAO MUNICIPAL COMMITTEE2007年第1期No.1,2007 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/央财经大学学报,2006,(1):1-7.6叶紫.中国社保制度面临严峻挑战N.人民日报,2004-09-17.7中国的社会保障状况和政策(白皮书)Z,2004.75.8刘巍、胡敬艳、李振华.中国社会福利要义:底层流动的机会N.21世纪经济报道,2006-11-13.9曲哲涵.三项保险基金整体情况较好N.人民日报,2006-11-24.10万春,李光勇.我国社会保障制度面临的挑战及制度构想.成都大学学报(社科版)J ,2005,(3):6-11.11侯富强.论我国社会保障基金制度的改革.改革与战略J ,2000,(4):15-19.12成华丽.我国基本养老保险制度面临的危机及对策 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