电子政务与标准化_我国电子政务建设面临的机遇与挑战.pdf

2 0 0 3 年第1 2 期信息技术与标准化h t t p:/w w w.c e s i.a c.c n/i t s14我国电子政务建设面临的机遇与挑战原国务院办公厅秘书局政务专员 陈拂晓E-g o v e r n m e n t A f f a i r a n d S t a n d a r d i z a t i o nT h e C h a n c e a n d C h a l l e n g e i n O u r C o u n t r y s E-g o v e r n m e n t A f f a i r电子政务与标准化编者按 电子政务在新的一年备受各方关注。有专家在2 0 0 2 年6 月第三届亚太地区城市信息化论坛指出，未来5 年我国电子政务市场可以达到2 0 0 0 亿。而建设电子政务的实践证明，电子政务建设必须要有标准化的支持，尤其要发挥标准化的导向作用，以确保其技术上的协调一致和整体效能的实现。作为电子政务建设的基础性工作，标准化将各个业务环节有机连接起来，为彼此间的协同工作提供技术支持。所以，本刊今年特别推出电子政务专题报道，旨在从标准化的角度纵深报道电子政务走向，包括全方位追踪电子政务建设，从而使读者能够通过本刊系统把握电子政务建设。本期推出原国务院办公厅陈拂晓的文章电子政务与标准化我国电子政务建设面临的机遇与挑战。作者高屋建瓴，对电子政务建设的整体环境作了深入浅出的分析。我们将连续报道有关电子政务方面的进展情况，敬请读者关注。2 0 0 2 年8 月，党中央、国务院做出加速我国信息化建设的重大战略决策。国家信息化领导小组决定把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。在党中央、国务院联合下发的有关文件中，明确了“十五”期间电子政务建设的指导思想、主要目标、建设任务和保障措施。强调要在“十五”期间，初步形成电子政务体系框架，为下一个五年计划期的电子政务发展奠定坚实的基础。国家成立了由国家信息化领导小组、电子政务建设协调小组、国务院信息化工作办公室等三重领导体制，分别负责决策部署、研究协调、规划指导，力度之大是前所未有的。从建设部署中看：统一网络平台，重点业务系统，基础政务信息资源，推进公共服务，完整的信息安全保障，标准化体系，公务员培训、考核，电子政务法制建设等，充分展现这项建设规模宏大，任务艰巨，涉及全局，影响深远。这是我国在全国范围内第一次部署跨党委、人大、政府、政协等大系统，建设含司法、行政、立法为一体的广义政府概念下的电子政务体系，具有极为重大的历史意义。电子政务建设的成功，将在政府转变职能，业务整合，机构重组，流程再造和管理创新的机构改革中发挥不可估量的作用，必将大大提高行政效率和质量，增强政府监管和服务能力，带栏目编辑：胡 欣E-m a i l:h u x i n c e s i.a c.c nI n f o r m a t i o n T e c h n o l o g y&A p p l i c a t i o n信 息 技 术 与 应 用2 0 0 3 年第1 2 期信息技术与标准化h t t p:/w w w.c e s i.a c.c n/i t s15I n f o r m a t i o n T e c h n o l o g y&A p p l i c a t i o n 信 息 技 术 与 应 用动国民经济和社会信息化，提升我国的综合国力和国际竞争力。电子政务是我国以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，实现跨越式发展的重大历史机遇。目前，举国上下都在制定本地区、本部门的电子政务建设总体规划和实施方案。据有关部门统计，全国各级政府和部门的电子政务规划和方案的投资金额合计已达数千亿元。在这些规划和方案尚未付诸实施之前，我们有必要加深对电子政务的理解，抓住建设关键，规避风险并战胜挑战。这对我国电子政务建设快速发展，少走弯路，减少国家财产的不必要的浪费具有意义。1.电子政务的理解政府G o v e r n m e n t：按照现代行政学理论，政府的最基本职能是对社会、公众行使公共行政管理。政务G o v e r n m e n t a f f a i r：是指各级政府的业务、事务、会务等具体政府工作，通过这些具体政务，政府得以履行其对社会、公众所承担的各项公共行政管理和服务职能。电子政务e-G o v e r n m e n t a f f a i r：是用信息技术实现的符合各级政府的具体业务、事务、会务需求的应用信息系统。电子政府e-G o v e r n m e n t：顾名思义，是以电子政务方式，通过网络和电子政务应用信息系统，对社会、公众普遍行使公共行政管理职能的虚拟的政府形态。我国许多专家将 e-G o v e r n m e n t直译为电子政务，是从广义政府的概念出发，对电子政务赋予更简明的意义。从上述电子政府和电子政务的基础概念可知：电子政务与以往办公自动化的区别在于：一是从少量、分散的内部的，以辅助办公和为内部服务为主的应用系统，走向系统化、整体化、全面地履行政府职能的应用体系，体现在服务对象由为公务员自身转变为社会、公众。二是多种类的，“封闭、专有”的技术体系走向统一标准的，“开放、互联”的技术体系，使广泛互联、共享成为可能，体现在信息技术革命上。三是由于直接为社会、公众服务而引发出的能动地为政府行政改革，业务整合、机构重组、流程再造和管理创新服务，体现在推动公共行政管理不断变革、创新上。办公自动化发展成为电子政务是基于最基本的科技进步：一是互联网已经成为全球范围统一的，开放的，通用的，标准化的，可承载包括政府、企业、机构、公众团体、家庭乃至每个自然人的，为人类社会服务的共同的网络平台。使传统办公自动化的主要应用目标，从主要为内部辅助办公服务，转化为在互联网上，以“电子政府”方式，全方位，直接和普遍地为社会、公众服务，履行政府职能。互联网已经构成了人类处于“全球信息社会”时代的“虚拟社会基础”。二是发达国家宣布建设电子政府的同时都要求各自国会通过“电子签名法案”。这说明针对互联网应用的以公钥基础设施P K I/C A为代表的电子信任体系已经成熟，它使在互联网上能够建立具有功能等同于手迹和印鉴那样的基础信任与安全。互联网和电子信任体系是电子政务和电子商务的主要技术基石。然而，当我们仔细审视这些科技进步的时候可以发现，无论是互联网还是电子信任体系，都不是新近开发来出的，而是早已存在并不断发展而成的。它们的实质是众多成熟技术在应用中实现了技术上的集成和标准上的统一。从某种意义上讲，电子政务、电子商务是信息技术不断走向标准化的结果。是标准化和应用需求造就了电子政务和电子商务。因此，在电子政务建设的全过程中，标准化工作将处于极为重要的地位，是必须时刻引为准绳的工作原则，是必须2 0 0 3 年第1 2 期信息技术与标准化h t t p:/w w w.c e s i.a c.c n/i t s16抓住的建设关键，是规避风险并战胜挑战的重要武器。2.强化管理和实施标准化是规避风险和战胜挑战的关键在即将开展的电子政务建设中，我们确实面临着风险和挑战。一是重复建设的挑战。以建设和整合统一的电子政务网络平台为例，尽管国家明确提出“要充分利用现有资源和现有网络平台条件，严禁重复建设”，但许多地方仍将注意力放在重新组建一个在物理环境上统一的网络系统上。有的地方的规划和方案，从挖沟埋光缆，到采用最新型、最高性能的网络设备，使有的地级市的规划和方案，仅网络规划资金就高达数亿元。我们应当看到，国际互联网并没有统一网络平台，它依靠统一的网络协议和应用标准、统一的I P 地址划分和域名解析，在全球范围实现互联互通和信息共享。相反，如果建立技术标准不同的应用系统，即使是建立在同一个很小的局域网内，仍然不可能实现互联互通和信息共享。所以，深入结合本地实际，遵循国家有关管理规定和统一的技术标准，整合现有网络资源是更加重要的任务。战胜挑战的对策是：提高认识，改变观念，全面理解建立统一电子政务网络平台的内涵，在资源整合的有效管理和技术的标准化上狠下功夫。如应当充分利用电信运营商的现成网络资源，根据应用的实际需要租用网络带宽，就可以大大节约投资。国务院信息化工作办公室即将下发全国电子政务I P 地址划分方案，这是建立统一的电子政务网络平台必须遵循的标准和规范，只有据此开展建设，才能真正实现互联互通。还要改变设备越新型、越高档，系统就越先进的错误观念。如有些地方已经有了带宽达到一千兆的高速宽带广域网络系统，却还要规划带宽为数千兆以上的网络系统，这不能不说是极大的认识误区。拥有昂贵的最新型、最高档设备完全不能说明系统的先进性，若在实际使用中发挥不出这些设备应有的高性能，则只能说是莫大的浪费。只有花钱少、应用水平高的系统才是真正先进的系统。由应用产生的数据流才是真实的带宽，它不是买来的，而是一项项应用系统艰苦开发和得到实际运行，才能逐步“培育”出来的。二是盲目建设的挑战。以 P K I/C A（公钥基础设施/数字证书）系统建设为例，当前几乎所有的规划和方案，甚至是县、区级的都在规划建设这样的系统。虽然 P K I/C A是基于互联网应用的最新和最先进的安全系统，但它针对最基础的安全目的，是在互联网环境中为用户建立如同手迹、印鉴那样的可信任、不可抵赖功能，主要是身份认证和电子签章。它绝不是信息安全的全部内容，而是原有信息安全技术在互联网环境上应用的重要组成部分。就其最基本的要求而言，是拥有最广阔的信任范围，即用户的数字证书能够随处可用，如现实生活中的手迹、印章那样。做到这一点的关键是有效管理和标准化。盲目建设P K I/C A，标准不统一，各自所发证书互不认证，恰恰破坏了 P K I/C A 最基本的应用需求，不但会造成巨额资金浪费，还可能形成网络割据，造成数字鸿沟。战胜挑战的对策是：必须清醒地认识到，建立我国电子政务 P K I/C A体系事关全局，应严格按照国家有关主管部门的统一部署有序建设。国务院信息化工作办公室已就此做出明确规定：由国家密码主管部门牵头，会同有关部门成立国家 P K I 协调管理委员会，指导电子政务P K I 信任体系国家电子政务根 C A 和桥 C A 建设。首要的任务就是制定我国电子政务P K I/C A的标准。所以，各级地方和部门应在标准制定之后，在国家根 C A的标准体系下，按照国家的统一部署和管理规定有序开展这项建设。三是建设管理的挑战。以安全保密建设为例，超出安全保密管理要求的建设不但没有必要，而且会造成资金上的浪费。达不到安全保密管理要求的建设必会造成安全事故和泄密事件，给国家造成不同程度的损失。那么如何管理这项建设？唯一的尺度是按照国家有关主管部门的管理要求和建设标准、规范开展这项工作。电子政务的安全保密建设是系统工程，是国家行为，是标准化要求最高的建设项目，其成效完全基于系统化的标准和强有力的管理。安全保密建设的需求和成效既不能自我发挥也不能自我评价，只能由国家有关主管部门根据业务需求和科学研究加以规定和予以确认。这是显而易见的管理常识。在电子政务建设的所有方面无不对管理提出更高的要求。例如，建设范围受行政管理权限制约，规划和实施的效果受建设者的经验、策略和人员素质的制约，应用和发展则受更多方面条件的制约等，归根到底，管理和管理的主体人才将是我们面临的最重要I n f o r m a t i o n T e c h n o l o g y&A p p l i c a t i o n信 息 技 术 与 应 用2 0 0 3 年第1 2 期信息技术与标准化h t t p:/w w w.c e s i.a c.c n/i t s17I n f o r m a t i o n T e c h n o l o g y&A p p l i c a t i o n 信 息 技 术 与 应 用的挑战。战胜挑战的对策是：加强以人为本的电子政务建设管理体系。我们有国家信息化领导小组的坚强领导，才使我国电子政务建设具有了跨越各大系统、覆盖全国的规模，解决了战略决策和总体部署问题。我们有国务院信息化工作办公室的协调指导，才能使党和国家的电子政务战略变为具体的行动。我们有主管部门强有力的管理规定和具体指导，才能使带全局性的重大建设项目明确标准，健康发展。各地方、各部门一把手的亲自领导，使这项建设受到空前重视和支持。但是，电子政务是政府业务与信息技术密切结合的产物，如何确保行政领导，一把手的信息化战略得到可靠的规划、建设、使用、维护、升级和长远发展？如何更进一步，与其他地方和部门的电子政务系统有机整合、协同服务、相互支持、共同提高？这是电子政务管理的另一个重要方面信息技术管理问题。这个问题不解决好，电子政务系统即使建立起来也难于稳定运行，更谈不上长远发展和互联整合。全国政府办公厅系统自八十年代末就建立了“政府系统办公自动化协作网技术咨询组”。回想它所起的作用令人深思。参加咨询组的成员都是各单位的信息系统负责人，有业务干部也有技术干部，他们都带领着一支技术队伍，每天从事着本单位的信息化建设。从规划、建设、运行、维护到升级换代，他们始终和办公厅的业务部门紧密合作，接受有关主管部门的建设指导，在社会上选择最适合的企业与之结成战略伙伴，联合开发了符合应用要求的实用系统。每当进行涉及全国的建设项目时，他们是带着本系统的实际问题，通过深入研讨、论证，选择出对各个地方系统都最有利、改动最小、最切合实际的技术标准并形成建设方案。其间，专家论证会是必不可少的，主要是把握技术方向。更多的是咨询组成员长期的工作交流和共同的分析研究，共同选择出了最佳、最可行的技术标准和实施方案。以全国政府系统办公业务资源网的建设为例，在咨询组多年充分论证、准备的情况下，在1 9 9 9 年，仅半年时间就成功完成了包括全国4 7 个副省以上地方政府办公厅和国务院近8 0 个部门办公厅（室）的全国范围的网间互联建设任务，开通了试验性的办公业务资源网网站和为地方政府之间、国务院各部门之间、地方和部门之间的全国统一的电子邮件系统。这充分说明，信息技术主管和技术队伍是电子政务建设管理中不可缺少的重要因素，他们的基本职责是贯彻落实行政领导和一把手的信息化战略，将其转化为技术性的应用规划等信息化战术任务，研究和实行标准化，确保信息安全、保密等。实践证明，他们的素质直接影响电子政务的建设成效。联想到美国国会早已通过了有关C I O（首席信息主管）的法令，各州政府和各联邦机构都设有专职C I O 高级行政职务，且设有联邦 C I O 委员会这一管理和议事机构，其作用值得引起我们思考。我国大型企业已经开始建立C I O 制度。我国电子政务建设的规模宏大，任务艰巨复杂，加强电子政务建设中的信息技术管理是电子政务建设不断成功，取得长远发展的必要条件。2 0 0 3 年是中国电子政务建设进入实质性阶段的一年。有专家预测，今年的电子政务建设将呈现十大特点。1 市场基本形成 政府强力推动、各级政府形成对电子政务软件和设备的现实需求、众多厂商推出电子政务解决方案，三方全力推动，电子政务市场初步形成。2 应用成为驱动力 “十二金”工程全面铺开，工程涉及的1 0 多个政府部门将成为今年电子政务市场的主角。3 强化信息资源开发利用的核心地位 加强和规范信息资源开发利用的政策法规前期研究工作正在进行，众多厂商已在信息采集、加工、集成和整合等方面进行尝试和探索。4 信息安全得到加强 信息安全市场将进一步发展，信息安全法律法规将更加完善。5 信息中心加快转型 多数政府信息中心将转向政府信息化规划、招投标和工程管理验收等方面。6 试点示范工程将启动 政府有关部门将在电子政务应用、政府信息资源整合等方面进行试点示范。7 网络设施建设速度趋缓 网络建设增长速度进一步趋缓，信息网络基础设施利用程度将有明显提高。8 标准规范将不断完善 从事系统集成、网络建设、信息资源开发、信息安全等方面的厂商在开发建设过程中将有法可依。9 国内厂商更有发展空间 电子政务建设使国内I T 厂商具备跨越式发展和跻身世界I T 厂商的条件。1 0 咨询市场快速形成 越来越多的政府机构委托顾问公司进行信息化咨询，政府信息化咨询市场将快速形成并完善。背景资料2 0 0 3 电子政务建设十大趋势