论新版《城市用地分类与规划建设用地标准》对城市规划.pdf

E 规划师论坛l 口广Um论新版城市用地分类与规划建设用地标准对城市规划的支撑作用基于公共政策视角的分析口张润朋 摘要 城市用地分类表面上是针对土地属性和特征来进行用地划分，实则是基于反映人们目标与意图的土地分类方法。城市规划作为一项公共政策，发挥着调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平等作用。原城市用地分类与规划建设用地标准施行下所存在的规划编制与规划管理脱节、城市规模控制乏力、公共服务设施用地控制要求缺乏所带来的公众利益难以保障等问题，都影响到了城市规划公共政策作用的发挥。新版城市用地分类与规划建设用地标准适应当前市场经济条件的发展，针对城市发展转型及政府职能转变，在调控城市空间资源、维护社会公平、协调各方利益、促进城乡统筹发展等方面，对城市规划公共政策作用的发挥起着技术支撑作用。关键词 城市用地分类与规划建设用地标准；城市规划；公共政策；技术支撑 文章编号 1 0 0 6 0 0 2 2(2 0 1 2)0 2 一0 0 1 7 0 6 中图分类号 T U 9 8 1 2 文献标识码 As u p p o r tO fN 洲C o d e 附C l a 瞒币昭晒1o fU 忉nL a n dU A n dP I a n n 哟S t a n d a sO fD e v e l o p 帐瓣L a n dF o rU 加nP l a n n 哟：F 科nP u b l i cP o 畸诋M)0 i 胁a n gR u n p e n g呻S-叫L i t e r a yu r b a nI a n dc I a s s 币c a t i o ni sm a d eb yl a n dc h a 阳c 电e 俜w h i l ee s s e n 6 a yhi sb a s e do np p l e sm i n da n dw i l I U r b a np I a n n i n ga s ap u b I i cp o l i c ya d j u g t su r b a ns p 鲥a In e u r c e，g u i d e su r b a nr u r a Id e V e I o p m e n t，a n dd e f e n ds i a lq u a I 耐T h e1 拍V e r s i o nI a n dc l a s s 币c a 石o nc o d eh a sp r o b I e m so fd i s c o n n e c t i o nb e t w e e np I a n n i n g m p j l a a o na n dm a n a g e m e n t，w e a k n 订o lo nc 吟s c a I e，a b s e n o fp u b l i cs e r v i I a n dc o n t r o l 如N I 叭，C o d ef o rC I a s s 币c a 石o no fU r b a nL a n dU a n dP l a n n i n gS t a n d a r d sa fD e v e I o p m e n tL a n dh a sa d a p t E I dt on 洲s 鲥o nt o 副p p o r tp u b p o I i c yb ya d j u 州n gu n ns p 鲥a I 嘲u r c e d e l 暗n d i n gs i a le q u a 咐。c r d i n 绷n gb e n e f b a n dp r o m o t i n gu r b a nr u 陷li m e g r a t ed e V e I o p m e n t I 妇y 口r d S lC o d ef o rC I a s s j f i c a 6 0 na fU r b a nL a n dU s ea n dP I a n n I n gS t a n d a r d 6a fD e V e I o p m e mL a n d U r b a np l a n n i n g，P u b I i cp o l i c y T b c h n i c a Is u p p O r t1 引言制订城市规划用地分类体系最主要的目的是用于表达和反映黼用地布局安j j 阡口1 吏用政策 1 J。1 9 8 9 年，中华人民共和国城市规划法作为我国城市规划法律体系中的主干法被正式颁布，直接推动了劬袭市用地分类与规划建设用地标准(G 8 J 1 3 7 9 0)(以下简称9 0 国标”)于1 9 9 0 年发布并于次年实施。也正是由于9 0 国标”诞生于“十四大”确立社会主义市场经济体制的前两年，故其主体内容仍然延续了计划经济体制的思维体系，实施二十多年来已逐渐难以适应当前社会经济发展的新要求。尤其是新的中华人民共和国城乡规划法于2 0 0 8年正式实施后，城乡规划的适用范围进一步扩大，法律地位得到进一步提高，公共政策的定位也得到了进步明确，与之配套的用地分类标准的创新与改革已刻不容缓 2 。2 0 1 1 年，住房和城乡建设部发布了新版(城市用地分类与规划建设用地标准(G B 5 0 1 3 7 2 0 1 1)(以下简称“新国标”)，并于2 0 1 2 年1 月1 日起取代9 0 国标”正式实施，成为指导国内城市规划编制、实施和管理的新的用地分类标准。“新国标”立足于中华人民共和国城乡规划法和畿城市规划编制办法所确立的新精神，密切结合当前城市发展环境、规划编制与实施管理环境 作者简介】张润朋，高级规划师，注册规划师，中山大学地理科学与规划学院博士研究生。现任职于广东省城乡规划设计研究院。2 0 l2 年第2 期第2 8 卷1 7万方数据的新变化在加强城乡规划与其他规划的衔接、促进城乡统筹发展、推动城市规划与市场经济体制接轨，特别是体现城市规划的公共政策属性等方面都具有十分重要的意义。2 城市用地标准与城市规划的公共政策属性2 1 公共政策及其基本属性公共政策(P u b 1 cP o 1 c y)是人类社会活动组织性、计划性、目标性的集中体现，是国家或政党等社会公共权威在其社会政治活动中的重要内容和行为准则 3 1。美国学者托马斯戴易认为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”，其实质是政府对全社会利益所做的权威性的分配 4 I。通常认为一个完整的“政策过程”包括以下8 个环节：确定哟毫问题形威政策方案；政篡决策；资源配置；政策执行；政策评估；政策监控与政策调整；政策终结 5 1。学理上又可将公共政策分解为“政策内涵”和“政策载体”。“政策内涵”反映执政党和政府的执政理念，是对具体社会事务的处理原则和要求。“政策载体”在现实中有两类，一类是“指示、决定、通知、指引”等，表现为“政策文件”的形式；另一类是“法律、规章、条例、命令”等，表现为“法律文件”的形式 6|。2 2 城市规划的公共政策属性分析对于城市规划的公共政策l 生分析，国内学者做过大量的相关研究。如冯健等人认为城市规划作为种公共政策，在规划的整个过程中都要充分体现公共政策的理念或其公共政策性，应围绕“公共利益”这一核心构成要素，以解决“公共问题”为目标导向【3】。石楠提出城市规划是政府在城市发展建设和管理领域的公共政策，它为城市的发展提供目标，并为实现这一目标提供不同的途径，协调城市发展过程中的各种矛盾，对具体的建设行为进行管理和规范，其目的在于追1 8 规划师p L R m E R s求公共利益的最大化 7 _ 8 。公共政策是城市规划的本质詹性。从现代城市规划的起源看，城市规划的目标在于解决由于社会现状与社会期望之间的差距而引发的特定社会公共问题，因此，城市规划从一开始就被赋予了公共政策的属性。计划经济时期，作为对运作程序中“国民经济计划的延续和在空间上的落实”环节的城市规划，只注重其技术属性；实行市场经济体制以后，城市规划不再是单纯的空间形态问题，而是“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”4|。目前关于城市规划公共政策的研究，多将城市规划作为一项公共政策来进行整体研究，或者将城市规划等同于公共政策。实际上，城市规划作为一项公共政策，还可以进行解构，如分解为政策决策，资源配置、政策执行等环节，而这项政策各个环节的执行依据是什么、这些依据的价值取向是否与城市规划公共政策目标一致，是深入城市规划公共政策研究的一个视角。2 3 城市用地标准与城市规划公共政策的关系2 3 1 技术标准与公共政策城市用地标准是一项技术标准。根据斜示准化工作指南第1 部分：标准化和相关活动的通用词汇(G B T 2 0 0 0 1 2 0 0 2)的定义，标准是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件。对比标准和公共政策可以发现，标准与公共政策的目标都是为经济社会的发展创造良好的环境和秩序，但二者又有所不同，标准更侧重于“科学性”，公共政策更强调对“公共利益”的保护。因此有时单靠标准而无公共政策的支持，标准的作用就难以发挥；单靠公共政策而无标准作为技术保证，公共政策的目标也难以实现。在一定意义上说，公共政策是方向和目标，标准是遵循方向和实现目标的重要工具。2 3 2 城市用地标准与城市规划公共政策根据政策的基本概念，政策包括确定政策问题、形成政策方案、政策决策、资源配置、政策执行、政策评估、政策监控与调整、政策终结等环节。具体到城市规划本身，可将城市规划的现状调研和现状问题的分析作为确定政策问题环节，城市规划的编制过程实际上即为形成政策方案、政策决策和资源配置的过程，而城市规划的行政管理则为政策执行环节，城市规划实施评估对应于政策的评估、监控和调整等环节。城市用地标准作为城市规划技术规范，它是为了获得城市用地分类管理的最佳秩序而形成的，其目标是为土地利用的空间资源调配提供依据，而土地利用的空间资源调配是城市规划的核心，因此，城市用地标准贯穿于城市规划公共政策决策过程的始终，几乎涵盖了城市规划公共政策的所有环节。如分析判断土地利用是否合理，绿化用地、公共管理用地是否满足良好人居环境的要求，规划提出的用地布局方案是否合理等，这些都需要技术标准来进行判断。城市规划作为政府调控城市发展建设的重要手段之一，肩负创造理想的城市空间格局、提供更有效率的公共物品等使命，而用地分类标准作为用地控制的基础，是城市规划发挥调控功能的重要手段。特别是在市场经济条件下，用地分类标准应在区别政府行为与市场开发，强化生态保护与非建设用地控制，以及减少城市规划对城市发展的不确定性当中发挥积极作用，突出城市规划调控空间资源、促进利益平衡，引导社会公平等公共政策属性。3 9 0 国标”对城市规划公共政策属性实现的现状与问题3 1 现状“9 0 国标”形成于社会主义市场经济万方数据体制之前，由于受到特定背景下的局限性较为明显，而被许多专家、学者所诟病，集中体现在：计划经济的产物与市场经济环境的矛盾、用途转变管理的缺位 9 、土地性质划分与规划控制脱节、缺乏对混合类用地的灵活控制c 1 0 ，上下级规划衔接的脱节、与其他规划各自为阵、单一功能分类与复合型综合型用地的矛盾、划分标准属性的单一与规划目标多重的矛盾等 1 1 。特别是“9 0 国标”从性质和用途的角度对用地进行分类，缺乏对国家政策(如住房保障政策等)的考虑和落实，方面削弱了政策的执行效果，另一方面也难以体现城市规划作为公共政策的本质属性。3 2 存在问题3 2 1 规划编制与规划管理脱节规划编制与规划管理分别是城市规划公共政策的决策和执行环节，9 0 国标”的用地分类基本上是针对城市建设用地的，缺乏对城市外围建设用地及非建设用地的分类。这种分类标准会导致两方面的规划与管理脱节。首先是规划的编制范围难以与规划管理的边界致，规划编制范围往往局限于城市建设用地，但规划管理却必须针对包括城市辖区的所有开发用地造成许多城市核心区范围外的合理开发，如一些需要远离城市核心区安排的项目用地(垃圾填埋场等环境卫生用地、危险品仓库用地等)因缺乏规划依据而难以获得合法的行政许可。其次，城市规划是统筹城乡发展的政策工具，9 0 国标”主要针对城市建设用地进行分类，其关注重点仅仅是城市开发，无法明确城市外围生态保护及生态敏感地区的用地类型，难以真正保护与控制该类用地。此外，“9 0 国标”规定“城市用地应按土地使用的主要性质进行划分和归类”，而现实中在编制城市规划时对地块的使用性质进行单一控制，往往导致规划难以实施，给规划管理带来很大难度。3 2 2 对城市规模无序扩张控制不力对城市发展的控制，主要是通过设定建设用地规模及用地边界来控制的。城市用地规模是划定城市发展边界的基本依据，在各个城市特有的生态格局下，不同的用地规模会形成不同的城市空间结构。“9 0 国标”通过人均建设用地指标来控制人口规模。各个城市由于对土地财政的追求以及相互间攀比等原因，在编制城市总体规划时对城市发展提出了许多不切实际的发展规模，如在二十年甚至十年的时间内，城市规模扩大了几倍等。为了获得更大的城市用地规模，一些城市在编制城市总体规划时夸大人口数量，或是不将某些建设用地规模计入总体规模，以期获得更多的土地指标。“9 0国标”对用地标准的约束作用已极为有限，甚至可说是沦为了“数字游戏”12 。而由于城市规划用地面积大，可开发空间分散，城市规划的引导作用难以发挥，导致不少城市无序扩张。3 2 3 城市开发引导中缺乏有效路径市场导向下的土地开发，政府对城市发展的引导主要以公共设施和市政基础设施的开发建设的形式来体现。勺0 国标”提出了人均建设用地和用地结构两项指标，将其作为引导城市用地发展的主要依据，但由于缺乏对公共设施用地的要求，导致公共设施用地的布局和规模过于随意，甚至出现了将一些难以利用的用地作为公共设施用地的现象，公共服务设施的用地需求难以得到保障。同时，因地方政府对土地财政效益最大化的追求，许多规划中的公益性公共服务设施用地被居住、商业等土地开发经济效益高的用地开发类型所侵占，一些新区往往形成了大片的居住区，但应有的公共服务配套设施却很缺乏，政府在城市发展中完全处于被动局面，无法通过公共服务设施的开发建设等来引导城市建设。在近年开展的城市总体规划评估工作中，尤其是一些中小城市，可以发现，其城市道路交通、市政基础设施建设往往较好，但公共服务设施的建设却往往不够理想，这与建设用地指标的控制要求有着直接的联系。更为突出的是，单一的用地性质难以适应不确定的市场需求，因市场的需求变化，经营性用地经常面临要求调整用地性质的情况，城市规划的法定性和严肃性受到了挑战。3 2 4 公众利益难以保障中华人民共和国城乡规划法的出台，使城市规划编制和实施管理的重点由确定开发建设项目转变为保障基础设施和公共服务设施等公共利益，并将涉及公共利益的规划内容作为强制性内容，不得随意修改和调整。然而，“9 0 国标”缺乏对公共服务设施用地的控制要求，在用地分类中也未对福利设施用地、保障性住房用地等关系民生幸福的用地类型进行控制。同时，市场导向下的土地开发带来的另个问题是，优质的土地资源往往被经济效益高的用地开发所占据，城市公益性公共设施用地无法引导城市的发展，且因公益性公共设施占用较多的土地资源(如博物馆、图书馆等)，减少了政府的卖地收入，而这些设施投资大且无直接经济效益，这也导致许多公益性公共设施的建设滞后，许多原来规划的公益性设施用地逐渐被侵占，公益性公共设施用地被安排至一些城市边角难以利用的土地上，公众利益难以获得保障。4“新国标”对城市规划公共政策的支撑功能根据毽贼市规划编制办法中对城市规划的定义，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。城市用地分类表面上是针对土地属性和特征，而其实质却反映了土地分类的目的，主要包括两种：基于科学研究的描述性分类和基于体现人们目标与意图的土地分类方法 3 。“新国标”虽然是作为技术规范，但其显然受当前城市发展趋势和时代背景的影响，具有较为明显的公共政策目标。在“9 0 国标”实施及“新国标”修2 0 12 年第2 期第2 8 卷1 9万方数据订过程中，许多专家、学者围绕“9 0 国标”存在的问题及城市规划实施管理的新要求提出了很多建议。例如，以市场经济为导向，区别对待商业性用地和公益性用地 5 简化分类层次，减少分类数量；拓宽分类对象，从城市建设区用地到城市规划控制区用地 1，1 0 _ 1 1 等。这些建议在“新国标”修编过程中有相当部分都得到了较好的回应。“新国标”开篇便提出了制定土地分类体系的基本目标是“统筹城乡发展，集约节约、科学合理地利用土地资源”，针对的一个核心问题是科学合理地利用土地资源，即对用地资源进行合理调控，这个问题实际上也是城乡规划最为核心的问题。因此，“新国标”提出的关于用地分类标准的问题，与城乡规划关注的核心是一致的。“新国标”将分类对象扩展到了城乡建设用地，并就公共服务设施中的公益性设施和非公益性设施进行了区分，这对于城乡统筹、民生建设等公共政策有着重要的目标指引作用。尤其在统筹城乡体化发展、协调多方利益、维护社会公平等方面，都与城市规划公共政策的目标一致，对城市规划作为公共政策的功能起着重要的技术支撑作用。4 1 统筹城乡一体化发展：覆盖城乡全域4 1 1 同时关注建设与非建设用地增加城乡用地分类体系是此次“新国标”修订的主要内容。“新国标”将市域内的城乡用地共分为2 大类、8 中类、1 7 小类。这种分类将城乡建设用地和非建设用地统筹到一个规划体系内，实现了城市规划由单纯关注城市建设用地到关注城乡整体发展的转变。当前城乡规划，尤其是城镇密集地区，对非建设用地的关注甚至与建设用地同等重要。以珠江三角洲为例，珠江三角洲城镇群协调发展规划中关于区域绿地的规划，深圳、东莞等地的生态控制线规划等，都体现了对区域非建设用地的关注。4 1 2 覆盖城乡全域建设用地根据中华人民共和国城乡规划法第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外做出规划许可。由于“9 0 国标”中城市用地分类标准的涵盖范围主要是面向城区规划，一些外围的城市建设用地无法纳入城市规划体系内，因此这些用地无法通过城市规划的正常程序取得合法的行政许可，如一些区域交通设施、区域性公共设施用地等。同时，反映到规划成果中，城市建设区外围的用地往往采用“留白”的处理方式，因缺乏必要的实施措施说明，在实际操作中往往依据规划管理人员的经验或领导的指示处理土地的使用方式，增加了土地使用的主观性和随意性，无法体现城市规划的公共政策属性。“新国标”中的城乡建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地等。虽然区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地等建设用地独立于城乡居民点建设用地之外，但这些与城市生活密切相关的建设用地，在城市规划中必须给予充分关注，在市域范围内进行统筹考虑布置，将其纳入城乡建设用地体系，这样能够使得规划关注的对象更为全面，有利于城乡体的城乡规划管理。4 1 3 对应城乡规划体系的用地分类层次中华人民共和国城乡规划法中城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。“新国标”中的城乡居民点建设用地包括城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地、村庄建设用地和独立建设用地。“新国标”与(中华人民共和国城乡规划法所确定的规划编制体系的规划层级相对应，突出将城乡建设用地体化统筹考虑的原则。此外，“新国标”是“分层次控制的综合用地分类体系”，包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分，主要体现城乡统筹的原则，同时满足市域和中心城区两个不同空间层面土地使用的现状调查、规划编制、建设管理和用地统计等工作的共同需求，也与当前市域城镇体系规划、城市总体规划(重点研究中心城区)两个层面的规划相一致。4 2 调控城市空间资源，适应城市发展转型4 2 1 从强调生产职能向强调服务职能转变“新国标”除了提出清晰、明确的城乡用地分类标准外，还通过强制性内容提出了人均建设用地、人均单项建设用地等有关指标。同“9 0 国标”不同的是，在四项单项人均建设用地指标中，人均公共管理与公共服务用地指标代替人均工业用地指标作为强制性内容被提出。我国在经历了改革开放以来的快速工业化进程之后，公众对城市服务职能的关注高于对城市生产职能的关注。公共管理与公共服务用地同工业用地相比，前者与城市居民的生活更为紧密，因此，相对于工业用地而言，人均公共管理与公共服务用地控制指标对于城市发展的控制要求更显重要。这种控制指标的变化，实际上也正反应了当前城市(镇)发展从强调生产职能向强调服务职能转变。4 2 2 关注城市人居环境的控制指标体系“新国标”关于人均单项城市建设用地的强制性控制指标，主要包括人均居住用地、人均公共管理与公共服务用地、人均交通设施用地及人均绿地面积。近年来，国内许多地方均提出了“宜居城乡”“宜居城市”“宜居社区(村庄)”等的建设，人居环境的建设虽然路径各不一样，但居住条件、公共服务水平、城市交通和城市绿化始终是我国城市宜居的几个关键要素。同9 0 国标”相比，一方面“新国标”在人均居住用地、人均绿地等方面控制指标的下限值都有所提高。如人均居住用地面积的下限值从1 8m 2 提高到了2 3m 2，人均绿地面积的下限值从9m 2 提万方数据高到了1 0m 2，人均公园绿地面积的下限值从7m 2 提高到了8m 2；另一方面，“新国标”还新提出了人均公共管理与公共服务用地这也与当前提高城镇化质量、提高城市宜居度、实现公共服务均等化等发展目标一致。从长远来说，“新国标”关于人均单项建设用地的强制性控制指标，对于改善城市人居环境有着重要的促进作用。4 2 3 利于城市特色形成的用地结构控制指标对比新旧两版国标，“新国标”建设用地结构控制指标中除增加了公共管理与公共服务用地指标外，还对居住用地、工业用地、交通设施用地(“9 0 国标”为道路广场用地)的比例控制保留了较大的弹性，将居住用地的比例上限从3 2 提高到了4 0，工业用地的比例上限从2 5 提高到了3 0，交通设施用地的比例上限从1 5 提高到了3 0。而且“9 0 国标”对于建设用地结构提出的是强制性要求(编制和修订城市规划时，居住、工业、道路广场和绿地四大类主要建设用地应符合表4 3 1 的规定)，在“新国标”中则属于建议性质(用地规划占城市建设用地的比例宜符合表4 4 1 的规定)。“新国标”对于建设用地结构控制的要求具有更大的包容性，更为适应当前城市发展的趋势，也更为有利于城市特色的形成。如工业型城市，由于其生产性功能突出，工业用地的比重可能偏高，而在“9 0 国标”中，这与城市建设用地结构是冲突的。此外，一些具有环境独特性的城市，由于其独特的城市环境吸引了较多的外来居住需求，如广东肇庆，海南三亚这类旅游度假城市，因其工业主要布局在城市外围，其城市居住用地比例明显会偏高，这显然也容易与9 0 国标”冲突。但实际上，这种专业化发展方向，也是当前许多城市发展的新趋势，“新国标”对建设用地结构控制体系的修订，有利于这种专业化的发展，促进城市特色的形成。4 3 协调多方利益：厘清政府与市场各自的职能城市规划作为公共政策，其重要功能是协调利益矛盾，维护社会公共利益，因此，利益分析成为开展城市规划政策性研究不可或缺的部分。“新国标”为适应市场经济条件下的城市发展，在厘清政府与市场各自职能和利益方面，做了许多新的探索。4 3 1 适应政府职能的转变，发挥政府对城市的调控作用“新国标”修订的一个重点是对“9 0国标”中公共设施用地的调整。对于该类用地的调整，“新国标”重点是将公益性公共设施与非公益性公共设施进行分类管理，将“9 0 国标”的“公共设施用地”分为“公共管理与公共服务用地”与“商业服务业设施用地”。“公共管理与公共服务用地”主要是公益性公共服务设施，即政府主导型公共设施用地；将市场主导型设施的用地独立为“商业服务业设施用地”。商业服务业设施用地的开发具有较大的不确定性，在市场导向下，将伴随政府主导型设施的建设而形成自身的发展重点和方向。政府主导型公共设施，多是为了满足城市居民的基本生活所需，保障这类设施的建设，在一定程度上基本可以满足城市居民对教育、医疗等民生设施的需求，且这类设施的建设对城市的发展具有重要的引导和指示作用，如中小学优质资源会吸引居住朝该地区集中，行政中心的建设则会吸引会展、商务办公等设施朝该地区集中。政府主导型设施建设，政府可依据政府财政及城市发展目标、重点等确定开发时序，具有较为明确的计划性。因此，政府可通过这类公共设施的建设，发挥政府对城市空间结构的调控作用，其用地安排往往应优先于其他用地安排。“新国标”将这两类公共设施用地分开，并提出人均公共管理和公共服务用地的强制性要求，可增强政府对该类用地的控制，发挥该类设施对城市的引导和指示作用，调控城市发展。4 3 2 厘清政府职能与市场职能“9 0 国标”将营业性的影剧院，疗养院分别作为文化设施用地与医疗卫生设施用地，将加油加气站以及电信、邮政、供水、燃气、供电、供热营业网点等纳入市政公用设施用地。在市场经济确立以后，这些设施有部分已市场化如影剧院、疗养院、加油加气站等。以文化设施为例，影剧院与同属文化设施的博物馆、文化馆，显然在建设开发、运营使用模式和投资主体上都有很大区别，在用地使用上也有明显差别。公益性公共设施所需要的土地主要是通过政府划拨的方式获得，而市场化的影剧院、疗养院等所需要的土地则通过有偿使用的方式获得。“新国标”提出了娱乐康体用地和公用设施营业网点用地，将其与商务设施用地、商业设施用地一起作为商业服务业设施用地将公益性公共服务设施与市场化公共服务设施区分，显然有利于土地的使用和管理，也能够较好地区分政府职能和市场职能。此外，“9 0 国标”将中小学用地纳入居住用地，作为居住区公共服务设施用地。这导致在具体的开发建设过程中，中小学用地缺乏保障，学校空间狭小、活动场地紧张、没有足够的体育运动场所、校内绿化面积匮乏等问题较为突出 1 3-1 4】。此外，当前，J 崞的建设，较为普遍的一种模式是由开发商在住宅区建设过程中配建，之后交回政府管理，这也带来了许多与小区配套的教育设施不能同期实施的问题。教育设施建设是城市政府的重要职能，当政府将城市职能转嫁给开发商以后，受开发商追求最大利润的影响，教育设施用地可能出现很多偏差。新国标”将中，J、学用地独立为教育科研用地后，既能够更好地保障中小学的用地，又有利于厘清政府与市场的职能，寻求更为有效的中小学建设开发模式。4 4 维护社会公平：关注弱势群体与公益设施4 4 1 体现对弱势群体的关注“新国标”在多处体现了对弱势群体2 0 12 年第2 期第2 8 卷2 1万方数据的关注，如在二类居住用地分类中，设置了保障性住宅用地，体现国家关注中低收入群众住房问题的公共政策。当前对保障性住房建设，较为普遍的做法是要求开发商进行配建，这种模式虽然在操作上具有一定的优势，但实际上与中小学由开发商配建一样，是政府职能的一种转嫁，保障性住房的建设成本将直接被转嫁到所在楼盘的其他房价中去。这种模式既难以保证保障性住房的数量，也难以保障建设的如期完成，同时保障性住房的管理等方面也存在较多的问题。新国标”将保障性住宅用地独立于住宅用地，有利于在规划管理中明确用地的用途，使保障性住房的建设在用地上能够得到保障，较好地体现了对弱势群体的关注。4 4 2 强化社会福利设施建设社会福利设施建设在城市规划中一直以来都未受到较好的重视，这与城市规划有关技术规范和技术标准有着密切的关系。“9 0 国标”中也包括了社会福利院用地，但未作为独立的分类用地，而是将其归为其他公共设施用地(C 8)，社会福利设施显然在城市用地分类中未受到重视。“新国标”将为社会提供福利和慈善服务的设施及其附属设施用地作为社会福利设施用地，包括福利院、养老院、孤儿院等用地，这既有利于社会福利设施用地得到保障，也便于这类设施的开发建设。4 4 3 保障公益性设施的土地储备在城市规划管理过程中，常由于用地分类混淆，一些市场化的开发与公益性的建设项目在用地上混淆，导致公益性建设项目的土地遭到侵占。如城市公园被一些商业设施侵占，房地产项目以文化设施配套建设的名义申请高容积率，这些问题多因公益性设施与市场化的一些公共服务设施用地分类不清所致。“新国标”将公益性的公共管理与服务用地和市场化的商业服务业设施用地区分出来，并且通过强制性内容确定人均公共管理与公共服务用地面积不应小于5 5平方米人，在规划中保障了公益性公共服务设施的用地安排。在土地开发和土地储备过程中，避免了市场化的开发侵占这类公益性设施用地。5 结语城市用地分类表面上是针对土地属性和特征，实质却反映了土地分类的目的，城市规划的用地分类实际是基于体现人们目标与意图的土地分类方法【2 因此“新国标”显然带有城市规划公共政策的属性。城市规划作为公共政策，其目标主要在于政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益等。“9 0 国标”实施下的规划编制与规划管理的脱节、对城市规模的控制不力、缺乏公共服务设施用地控制要求带来的公众利益难以保障等问题，都是难以适应城市规划发挥公共政策职能的表现。“新国标”适应当前市场经济条件的发展，针对当前城市发展转型及政府职能转变，在调控城市空间资源、维护社会公平、协调各方利益、促进城乡统筹发展等方面，对城市规划公共政策起着明显的技术支撑作用。作为城市规划这项公共政策的依据，“新国标”将贯穿于城市规划的始终。n 参考文献 1 高捷浅析我国城市用地分类体系的空间效力 A 规划5 0 年一2 0 0 6 年中国城市规划年会论文集：城市土地开发 C 2 0 0 6 2 徐明尧，汤晋关于改进我国城市用地分类标准的思考 规划师，2 0 0 8，(1 2)：1 0 9 _ 1 1 3 3 冯健，刘玉中国城市规划公共政策展望 J 城市规划，2 0 0 8，(4)：3 3 4 0 4 薛晖，潘振城市规划的公共政策属性思考 J 规划师2 0 0 6，(1 1)：2 5 2 6 5 刘丽霞公共政策分析 H 大连：东北财经大学出版社，2 0 0 6 6 赵民，雷诚论城市规划的公共政策导向与依法行政 J 城市规划，2 0 0 7，(6)：2 卜2 7 7 石楠城市规划政策与政策性规划 D 北京大学博士学位论文，2 0 0 5 8 石楠试论城市规划社会功能的影响因素兼析城市规划的社会地位 J 城市规划，2 0 0 5。(8)：9 1 8 9 周剑云，戚冬瑾我国城市用地分类的困境及改革建议 加城市规划。2 0 0 8，(3)：4 5 4 9 1 0 蒲蔚然，刘限骏关于建立城市用地分类新标准的思考口 规划师，2 0 0 8，(6)：9 1 2【1 1 高捷我国城市用地分类体系重构初探 D 同济大学硕士学位论文，2 0 0 6 1 2 赵民，程遥汪军为市场经济下的成乡用地规划和管理提供有效工具新版c 城市用地分类与规划建设用地标准导引 J 城市规划学刊，2 0 1 1，(6)：4 1 1 1 3 许晓云晋城市中小学布局规划 J 山西建筑，2 0 0 7，(1 0)：6 1-6 2 1 4 王雪涓中小学布局规划的探讨以浙江省金华市为例 J 小城镇建设，2 0 0 7，(6)：4 3 4 6 收稿日期 2 0 1 2 0 卜0 9；修回日期 2 0 1 2 0 卜1 7万方数据论新版城市用地分类与规划建设用地标准对城市规划的支撑作用基论新版城市用地分类与规划建设用地标准对城市规划的支撑作用基于公共政策视角的分析于公共政策视角的分析作者：张润朋，Zhang Runpeng作者单位：中山大学地理科学与规划学院;广东省城乡规划设计研究院刊名：规划师英文刊名：Planners年，卷(期)：2012,28(2)被引用次数：1次 参考文献(14条)参考文献(14条)1.高捷 浅析我国城市用地分类体系的空间效力 20062.徐明尧.汤晋 关于改进我国城市用地分类标准的思考期刊论文-规划师 2008(12)3.冯健.刘玉 中国城市规划公共政策展望期刊论文-城市规划 2008(04)4.薛晖.潘振 城市规划的公共政策属性思考期刊论文-规划师 2006(11)5.刘丽霞 公共政策分析 20066.赵民.雷诚 论城市规划的公共政策导向与依法行政期刊论文-城市规划 2007(06)7.石楠 城市规划政策与政策性规划学位论文 20058.石楠 试论城市规划社会功能的影响因素-兼析城市规划的社会地位期刊论文-城市规划 2005(08)9.周剑云.戚冬瑾 我国城市用地分类的困境及改革建议期刊论文-城市规划 2008(03)10.蒲蔚然.刘限骏 关于建立城市用地分类新标准的思考期刊论文-规划师 2008(06)11.高捷 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