胡勇中外电子政务项目绩效评估体系研究.pdf
基金项目:受国家自然科学基金/企业人力资源管理质量模型及测评工具研究0(编号:70572053);广东外语外贸大学引进人才启动项目/软件开发风险的神经网络分析模型0和青年项目/软件项目风险智能决策模型0支持(2007-2008 年)。作者介绍:胡 勇,男,1973 年生,博士,讲师,研究方向为数据挖掘与复杂系统建模;黄立军,男,博士,教授,研究方向为风险管理、系统工程。中外电子政务项目绩效评估体系研究*A Research on the Appraisal Framework of E-Government Project inChina and the Overseas胡 勇 黄立军 徐耀铛 周建文(广东外语外贸大学管理学院 广州 510006)摘 要 从国内外选取六个有代表性的电子政务绩效评估模型进行比较分析,然后引入发展成熟的企业信息系统项目评估模型作为建立电子政务评估模型建立的参照,在吸取国内外已有研究成果和考虑电子政务特点的基础上,用专家访谈法建立本研究的电子政务绩效评估指标体系。关键词 电子政务项目 绩效评估 信息系统中图分类号 C931.6 为了适应信息时代政府治理的需要,各国政府都把发展电子政务作为施政纲领的重要内容。根据联合国2002 年对 62个国家的调查表明,89%的国家都在不同程度上推动电子政务的发展。为实现电子政务的目标,各国政府投入大量资金。然而,从/传统政务0过渡到/电子政务0是一个十分复杂和困难的过程。真正意义上的电子政务的发展只有约十年的历史,电子政务建设在理论和实践上都还不成熟,联合国在 2003 年5处于十字路口的电子政务6的报告中,把电子政务划分为三类:第一类,浪费的电子政务,即/有投入,无产出0;第二类,无目标的电子政务,即/有产出,无效益0;第三类,有意义的电子政务,即/有产出,有效益0。联合国对全球电子政务的调研表明,经济发展中国家的电子政务项目失败率高达 60%80%1。在如此巨大的投资中,用适当的标准来评估电子政务项目开发的绩效是电子政务健康发展的关键。因此,国务院信息化办公室于2006年 3月发布的5中国信息化发展报告 20066 2提出:/开展电子政务绩效评估体系研究。0然而,电子政务绩效评估的研究本身也只有几年的历史,处于起步阶段,还有待进一步研究。本文的研究是尝试在对国内外著名电子政务绩效评估模型进行比较和分析的基础上进一步的改进完善发展。1 电子政务评估模型的比较分析根据我们掌握的文献,目前比较有影响的电子政务绩效评估研究模型的出现,国外大概从 2000年开始,中国大概从 2002年开始。在国外比较有影响和代表性的机构包括:Accenture咨询公司、联 合国、美国 Brown 大学、Gartner 咨询公 司、Jer-sey2Newark 州立大学和 PSungkyunkwan 大学、IBM、INSEAD。在中国比较有代表性的机构包括:广州时代财富科技公司、北京大学、中国国家信息中心、中国的互联网实验室、北京计世资讯公司、国家信息产业部信息化推进司、上海经济互联网咨询中心和北京市发改委等。这些机构大体上可以分成三类:第一类是政府机构;第二类是大学或研究院;第三类是商业咨询公司。我们从这三类的每类机构中分别选出国内外两个样本的六种电子政务评估模型作比较和分析。1.1 Accenture 咨询公司的电子政务绩效评估模型 世界著名的 Accenture咨询公司从 2000 年开始,连续每年发布了20多个发达国家电子政务的年度测评报告 3。Accenture 公司的电子政务绩效评估体系包括服务绩效和客户关系管理:a.服务绩效包括服务成熟广度和服务成熟深度两个方面。服务成熟广度是指政府负责提供的服务中已经在网上实现的比例,服务成熟深度是指政府服务的完备水平。b.客户关系管理测量政府将服务提供给用户时达到的精致程度,包括:可识别性、客户建议性、组织结构、交互性和网络联通性。这反映了美国电子政务评估集中于电子化服务方面,聚焦于与公众的交互服务。这些指导思想与美国的/用户导向、结果导向和市场基础0三大电子政务发展战略原则相一致。1.2 联合国的电子政务绩效评估模型 联合国连续从 2002年 5月份开始每年公布全球电子政务发展状况研究报告。其基本评估指标包括政府网站状况、基础设施状况和人力资源状况三部分 4 5。a.政府网站状况包括:起步层次、提升层次、交互层次、政务处理层次和无缝隙或完全整合层次;b.基础设施状况包括:每百人拥有的计算机数量、每万人拥有的互联网主机数量、公民上网的百分比、每百人拥有的电话线数量、每百人拥有的移动电话数量和每千人拥有的电视机数量;c.人力资源状况包括:UNDP 的发展指数、信息通道指数和城市公民的百分比。以上三方面指标汇总后得出全球的电子政务得分和排名。按照这个评估模型,美国在综合排名上一直稳居第一。131Journal of Information No.7,2008 情报杂志 2008 年第 7 期 1.3 美国 Brown 大学的电子政务绩效评估模型 美国Brown大学从 2001 年开始发布全球电子政务年度评估报告。Brown大学电子政务评估模型包括 20 多项覆盖电子政务各领域的标志性特征,所有样本数据均通过互联网上获取,其电子政务评价指标体系如下:a.测评内容:在线信息、服务传递、保护隐私政策、安全政策、残疾人通道等;b.具体考察特征:在线信息或刊物发布、在线数据库、音频按钮、视频按钮、支持多种语言、商业广告、保险基金、限制性区域、用户支付、残疾人接口、隐私政策、安全措施、在线服务、服务种类总量、数字签名、信用卡支付、电子邮箱地址、在线论坛、自动邮件提示更新信息、个性化站点界面、PDA 接入、站点英文版等。1.4 时代财富科技公司的电子政务绩效评估模型 中国广州时代财富科技公司于 2002 年 5月 15 日发布5中国电子政务研究报告6。该评估指标体系包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能、以及电子政务的推广应用四个方面共计 30 项评价指标。该报告对196个政府网站的内容、功能及问题进行详尽的统计和分析。分析显示,目前我国的电子政务还处于比较低的水平,无论是信息的实用性和完整性还是实质性的电子政务功能都还离公众的期望有很大的差距,根据时代财富科技公司的评估,中国的电子政务成熟度为 22.6%。1.5 中国北京大学的电子政务绩效评估模型 中国北京大学于 2003 年 9月发布5中国地级市电子政务研究报告6 8。出于可测量性、客观性和方便性评估考虑,该模型只评估地级市的网站。该报告选取了中国 257 个地级市的政府网站作为评估样本。该评估模型包括 10 部分共计 29 项的评估指标:a.信息上网包括:政府公告、政策法规、政务新闻、机构设置与职责说明、本地概览;b.网上信息使用指南包括:办事指南、网上查询、便民服务、网上导航和返回首页、特殊界面服务;c.网上办公包括:网上咨询、网上申报、网上审批、政府网上采购;d.对外经济服务包括:招商信息、旅游信息;e.互动性包括:政府信箱、网上调查、交流论坛、网上监督;f.链接情况包括:与省内地级市、与上级部门、与所辖区县、与下属部门;g.时效性;h.国际化程度指外文版本;j.网络安全包括:网络安全条款、网络安全措施。k.隐私性指隐私信息保护条款。1.6 中国国家信息中心的电子政务绩效评估模型 国家信息中心的电子政务评估模型于 2003 年1 月28日通过专家委员会鉴定9。该模型采用国际上把电子政务发展过程分为五个发展阶段的做法,提出了/电子政务发展评估六维理论0和/无限用户管理法0。并以此为工具,开发电子政务发展评估系列模型,该模型包括中国电子政务发展环境评估模型、中国电子政务投资评估模型、中国电子政务发展状态评估模型、中国电子政务发展过程评估模型和中国电子政务综合集成评估模型。1.7 各种评估模型的比较分析 从国内外电子政务评估模型的评估对象、范围和评估模式等特点来看,可以作以下的比较,如表 1 所示。以上电子政务绩效评估模型有一些特点:第一,以结果为导向,注重电子政务的建成结果。第二,以公民为中心,注重提升公共服务的质量。其中,国外的评估更注重这一原则。第三,注重可以量化的结果,对不能量化的内容较少涉及。第四,从宏观层面对建成的电子政务进行评估。这些评估模型反映了电子政务建设以公民为中心和以结果为导向的基本原则,这是各国电子政务发展和评估必须坚持的基本方向。表 1 电子政务绩效评估模型比较机构名称评估模型的特点分析Accenture咨询公司面向发达国家,以结果为导向,评估电子服务的绩效联合国面向全球,从总体上综合评估网站、基础设施和人力资源。偏重于评估电子政务的地区平均发展水平Brown 大学面向全球,评估网站和公共服务的/标志性特点0时代财富科技公司面向中国,评估网站和公共服务北京大学面向中国地级市,评估地级市发电子政务,突出对地级市的网站的评估中国国家信息中心面向中国,建立复杂的理论与应用模型系列,评估整个电子政务发展的全过程,模型庞大复杂,不易使用 但是,将这些模型应用于中国电子政务建设的评估还需要作进一步的发展:第一,电子政务的成功至少由四部分组成,包括:电子系统,电子政务应用基础和环境,电子政务管理和服务的应用,由此产生的用户感受和对公民、企业政府的影响。目前的评估模型往往不能完整地包括以上信息。例如,北京大学的模型只评估地级市的网站。第二,这些评估模型往往没有针对中国电子政务发展存在的问题,因此对电子政务建设中存在问题的针对性不强。例如,中国的电子政务建设有/重视硬件,轻视软件0的不足,单纯的电子系统和基础设施的评估将误导中国电子政务的发展。第三,只评估可以量化的结果并不客观公正。例如,为便于量化往往只评估网站部分,这将难以准确衡量电子政务的应用水平。事实上,电子政务所带来的效益和影响有相当一部分不可以直接量化,但是,这并不意味着我们的评估模型就不要考虑这些重要的因素。2 电子政务绩效评估模型的改进为了使电子政务绩效评估更加系统化和体系化,本研究尝试参考企业信息化评估模型来建立电子政务评估模型。企业信息化绩效评估的实践和研究在时间上比电子政务要早十几年,且一直是企业信息化讨论的热点之一,评估体系更具有完整性和系统性。国内外这方面的研究很多,在企业信息系统的评估研究中,最具有里程碑意义的是 Delone 和 Mclean 于 1992年提出的信息系统成功模型 10。该模型对 1992年以前所发表在全球权威学术杂志上的 180 篇有关企业信息系统评估体系的论文进行分析,总结出信息系统成功的六种主要因变量(De-pendent Variables):系统质量(System Quality)、信息质量(UserSatisfaction)、系统使用(Information System Use)、用户满意度(User Satisfaction)、个人影响(Individual Impact)和组织影响(Organization Impact)。应该说明的是,这六种因变量具有很强的因果关系。系统和信息质量共同影响系统使用和用户满意度,而前四个因变量又共同影响个人和组织。此后,很多学者对该模型进行改进和验证,其中 Seddon 和Kiew 的改进工作得到比较广泛认可 11 12。他们认为 D&M 的132情报杂志 2008 年第 7 期 Journal of Information No.7,2008 模型过于笼统,而且混淆了一些过程和结果的概念。例如,系统使用(IS Use)是系统成功的结果,而非系统成功的内在特性,因此用感知的有用性(Perceived Usefulness)来代替系统使用。Seddon和 Shang 通过对 233 个信息系统应用案例的分析研究,提出了一个更全面的信息系统利益模型13。这个模型包括运作利益(Operational Benefit)、管理利益(Managerial Benefit)、战略利益(Strategic Benefit)、IT 基础利益(IT Infrastructure Benefit)和组织利益(Organization Benefit)。企业信息系统评估在中国也有不少相关的研究,部分有一定的参考意义。在2001 年,徐维祥和张全寿提出从系统建设、系统性能、经济效益、社会效益、用户评价和系统环境六个方面评价信息系统 14。张玲玲和佟仁城于2004 年提出信息系统成功评价因素模型,这些因素包括系统建设因素、系统性能因素和系统效益因素15。政府和企业的信息化两者既各有特点,也有相同的地方。以上企业信息系统评估模型可以在一定程度上为电子政务的绩效评估提供有价值的参考。企业信息系统与电子政务系统的相同之处在于,两者都是人机系统,用户通过使用电子系统获取信息和服务,由此产生对既定目标的正面和负面影响。企业信息系统与电子政务系统的不同之处在于:电子政务系统的建设目标不同,更加复杂。电子政务的功能包括政府的机构内部和社会公共管理两大部分。用户包括公务员、企业和个体公民,因此也构成了电子政务的四个部分 G2G(Government to Government),IEE(InternalEfficiency and Effectiveness),G2C(Government to Citizens),G2B(Government to Business)16。在战略目标上,企业以追求经济效益为主,而电子政务则要综合考虑经济效益和社会效益。另外,电子政务的发展应用基础和环境也与企业的信息系统不同。电子政务的建设是一个复杂的社会科技系统,依赖于其相适应的基础环境,包括法律、管理、信息资源、标准、网络设施、人员素质、安全与技术等。没有与之相适应的基础环境,电子政务就不能健康发展。基于企业信息系统成功评估模型和电子政务的特点可以描绘出电子政务绩效评估的基本结构,如图1 所示。图 1 电子政务系统绩效评估结构图这个概念图比较完整地概括了电子政务建设的七种主要因素,有利于建构更加系统完整的绩效模型。考虑原则如下:与企业信息系统评估一样,电子政务系统、信息和服务质量和电子政务的应用基础环境共同构成政府、企业和个人三方用户的感知有用性,用户在使用系统中提高满意度,这五个因变量共同构成对个人和组织的影响,最终实现电子政务的目标。在设计具体指标中,电子政务的目标只是一种导向,它的具体指标在前面的四个变量中体现,相互间相互重叠部分较多,因此,模型将这四个变量作统一的考虑,以免过于繁复。笔者也很认同Delone和 Mclean的看法,认为这些因变量是相互影响的因素,很难简单地说明一个因变量比另一个因变量更重要 17。而且,不同种类的电子政务系统评估指标的权重是不同的。例如,不同行政级别、不同种类的电子政务系统的安全性要求和对公众服务的广度和深度可能是不同的。基于以上原因,本文没有进一步给各个因变量赋予具体的权重,只是设计出基本的参考模型。因此,在评估具体的电子政务系统时,要根据不同种类的系统赋予不同的权重。由于每个国家发展电子政务都有其不同的基础、背景和动因,电子政务建设的战略目标也不同。中国发展电子政务的战略是为了提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。建设的指导思想是:/转变政府职能,提高工作效率和监管的有效性,更好地服务于人民群众,以需求为导向0和/增强政府工作的科学性、协调性和民主性,全面提高依法行政能力,加快建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。0因此,转变职能、廉洁、高效低成本和便民利民是中国电子政务建设的四大目标。另外,为了发挥电子政务绩效评估模型的引导作用,评估要针对中国电子政务建设现存的不足。目前,中国电子政务建设的问题主要有四个方面:一是重视新建轻视整合;二是重视硬件轻视软件;三是重视管理轻视服务;四是重视电子轻视政务。研究工作得到广东省信息产业厅的支持,本模型在参考国内外有关的权威文献和访谈多位专家的基础上建构出本研究的电子政务绩效评估参考模型,如表 2所示。表 2 电子政务绩效评估参考模型一级指标二级指标对二级指标的说明电子系统安全性安全制度、数据安全存储、防止非法入侵和泄密、关键性安全技术产品的国产化等标准统一性统一平台、统一标准、实现互联互通、资源共享和整合成度等可升级性便于系统升级,使用标准开放等系统易用性响应速度、界面友好、多语言、导向链接和美观实用等电子政务应用基础和环境用户素质用户素质包括公务员培训、公民和企业人员素质、系统保障人员等电子法规电子政务应用有相适应的法规与之匹配管理保障组织重视程度,人员配置,机构设置,培训等电子基础设施网络设施、计算机联网率等电子政务目标在内部管理和公共服务方面的实现程度公民使用及对其影响公民电子信息和服务的广度、深度、效率与满意度企业使用及对影响企业电子信息和服务的广度、深度、效率与满意度公务员使用及对其影响公务员人员的工作时间和强度的变化、岗位变化、公务员使用满意度对政府内部事务运作与管理的影响电子政务工作的自动化处理、流程规范化、提高效率的程度、对减少政府运转费用的促进程度、行政行为监管的促进程度、收集和提供高层所需的决策信息程度等对政府决策的影响电子政务在各级部门的决策中提供的信息沟通与工作协同程度、高质量的数据分析、对复杂问题的辅助决策等133Journal of Information No.7,2008 情报杂志 2008 年第 7 期 3 讨论和建议联合国等权威机构的研究表明,电子政务建设有很高风险。建立完整和体系化的电子政务绩效评估模型对正确引导电子政务建设和保证投资效益有重要价值。研究首先对官方机构、大学和商业咨询公司三类六家机构建构的电子政务评估模型比较分析,发现电子政务评估中以公民为中心和以结果为导向的基本原则,本研究引入比电子政务评估发展成熟得多的Delone 和Mclean等人在企业信息系统成功模型以指导电子政务评估模型的建立,以使模型更加完整和体系化,更能针对中国的电子政务发展中的/重硬轻软0等不足起纠正作用。我们分析认为一个完整和体系化的电子政务系统绩效评估应该包括电子政务系统质量、信息和服务的质量、电子政务的应用基础环境、三方用户的感知有用性、用户在使用系统中提高满意度和电子政务的目标组成。参考国内外有关的权威文献和访谈30多位专家的基础上建构出本研究的电子政务绩效评估参考模型。另外,本研究的目的在于做出评估的参考框架,因此不进一步做出详细的指标体系,因为在实际运作中,指标体系和对评估权重的具体赋值,必须根据具体情况来决定。比如,国家一级、地市级以及县级的电子政务系统在安全性的要求上的不同的,涉外服务与非涉外服务的系统的要求也是不同的等等。在具体运用中可以参考本研究的模型进行细化和量化。参 考 文 献1 U N.E-Government at the crossroads R.www.un.org,Aug.20032 国务院信息化办公室 R.中国信息化发展报告,20063 Accenture,e-government leadership:high performance and max-imum value R.http:/ U N.UN Global E-government Survey 2003 R.http:/www.un-pan.org/5 U N.Global E-Government Readiness Report 2004 R.http:/www.unpan.org/6 Brown University,Global E-Government,2004 R.http:/www.brown.edu/7 Fortuneage,中国电子政务研究报告 R.http:/ 张维迎,刘 鹤.中国地级市电子政务研究报告 R.北京:经济科学出版社,20039 王长胜.中国电子政务发展报告M .北京:社会科学文献出版社,200310 Delone W H.Mclean E R.Information System Success:T he Questfor the Dependent Variables J.Information Systems Research,1992(3):60-9511 Seddon P B.A Respecification and Extension of the Delone andMclean Model of IS Success J.Information System Research,1997(3):240-25312 Seddon P B.Kiew M Y.A Partial Test and Development of Deloneand Mclean.s Model of Is Success J.Australian Journal of Informa-tion System,1996(1):90-10513 Shang,S.Sedden,P.B.A comprehensive Framework for Classify-ing the Benefits of ERP System C.The Proceedings InternationalConference on Information System,1998:165-17414 徐维祥,张全寿.从定性到定量信息系统项目评价方法研究 J.系统工程理论与实践,2001,21(3):124-12815 张玲玲,佟仁城.企业信息系统项目综合评价指标体系探究 J.中国管理科学,2004,12(1):95-10116 OM B,E-Government Strategy R.http:/www.whitehouse.gov/omb/inforeg/egovstrategy.pdf17 Delone W H.Mclean E R.Information System Success:T he Questfor the Dependent Variables J.Information Systems Research,1992(3):60-9518 吴敬琏.电子政务:用信息化手段推进社会主义民主政治建设 EB.http:/ 页)大量的研究基金项目 12,产生和掌握了大量的科学数据资源。因此,高等院校要参与到科学数据共享工程的建设和研究中来,明确其拥有的权利和应承担的义务,为科学数据共享提供意见和建议,要和各研究机构一起共同推动科学数据共享的全面协调开展。参 考 文 献1 Oecd Principles and Guidelines for Access to Research Data FromPublic Funding EB.http:/www.oecd.org/dataoecd/9/61/38500813.pdf,2007-12-062 科学数据共享工程简介 EB.http:/ 科学数据共享调研组.科学数据共享工程的总体框架 J.中国基础科学,2003(1):63-684 孙鸿烈,刘 闯.国际科学技术数据前沿领域发展研究 J.中国基础科学,2003(1):18-235 科学数据共享工程标准规范研究 EB.http:/ Oecd Follow Up Group on Issues of Access to Publicly Funded Re-search Data.Promoting Access to Public Research Data for Scientif-ic,Economic,and Social Development EB.http:/dataaccess.ucsd.edu/Final-Report-2003.pdf,2007-12-067 路 鹏.我国科学数据共享现状 J.国际地震动态,2007(6):26-328 数据共享重在机制建设 EB.http:/shgy.jhgl.org/shownews.asp?newsid=923,2007-12-069 李长玲,化柏林.我国网络计量学研究的文献计量分析 J.图书情报工作,2006(9):46-5010 Jeremy Birnholtz,Matthew Bietz.Data at Work:Supporting Sharingin Science and Engineering EB.http:/www.crew.umich.edu/publications/03-01.pdf,2007-12-0611 王正兴,刘 闯.科学数据可持续共享:关键是利益的均衡 J.中国科技论坛,2005(6):92-9612 陈传夫.中国科学数据公共获取机制:特点、障碍与优化的建议 J.中国软科学,2004(2):8-11(责编:白燕琼)134情报杂志 2008 年第 7 期 Journal of Information No.7,2008
