我国出口退税政策的实施效果及路径优化.pdf

地方财政研究/2010.9/第 9 期一、出口退税政策调整回顾在全球金融危机的冲击下，我国外贸出口形势急剧恶化，出口退税作为一种财政激励政策再次惯性地成为挽救出口颓势、拉动出口增长的强心剂。国家税务总局先后于 2008 年 8 月、11 月、12 月、2009 年 1 月、2 月、4 月、6 月，七次出台提高出口商品退税率的政策，具体内容见表 1。调整范围涉及服装纺织品、机电产品以及受外需减少影响较大的众多劳动密集型产品，占我国全部出口产品的 1/3 以上。如此频繁的大规模的出口退税率调整在我国经济发展历程中实属罕见。我国为稳定外需、促进国际贸易发展，在特定时期里动用出口退税政策来引导出口走势已成为经常之举。从理论上分析，出口退税政策调整能够起到缓解出口企业压力、促进外贸增长的作用。提高出口退税率便能缩减企业的出口成本，成本的减少会带动出口商品价格的下降，从而增强出口商品在国际市场的价格竞争力，最终导致出口规模扩张。对于我国传统劳动密集型产品来说，这种价格竞争优势就是其国际竞争力的核心。实践也证明，提高出口退税率对出口的增长也起到了有效的激励作用。据统计，在 2008 年12 月我国出口整体下降的趋势下，服装出口增速反而比上月加快 8.9 个百分点；家具和塑料制品比上月分别加快了 8.6%和 20.1%；鞋类、箱包、灯具和体育用品及设备的出口增速也比上月分别加快了 11.5%、16.5%和 10.2%；截至 2009 年 3 月，调高出口退税率的商品合计出口环比增长 49.4 个百分点，其中服装出口增长 72.5%，家具增长 78.1%，鞋类增长 42.6%，箱包增长 90.7%，这无疑有赖于调高出口退税率的拉动作用。出口贸易总额在持续低迷一段时期后，也在 2009 年 2 月开始一路回升，见图 1。二、出口退税政策实施效果的实证分析在国际贸易低迷的形势下动用出口退税政策，其原因来自于历年出口退税对我国外贸增长的促进作用，通过出口退税率的上调或下降来影响出口走势已成为经常之举。然而，出口退税到底能在多大程度上拉动出口，其作用效果又能持续多久，这些问题还须具体测算和分析。我国出口退税政策的实施效果及路径优化尹旭（中南财经政法大学，武汉 430073）内容提要：应对全球性金融危机，出口退税再次成为一种“相机抉择”的财政激励手段，在我国宏观调控的历史舞台上担负起稳定外需的重任。而在经济增速持续回暖的新形势下，短期权衡的退税政策效果淡化，出口退税应抓住契机积极向中性税收“归位”，以促进我国对外贸易和国民经济的持续健康发展。关键词：出口退税政策出口退税率外贸出口中图分类号：F752.50文献标志码：A文章编号：1672-9544（2010）09-0063-062008 年 12 月份我国劳动密集型产品出口增势良好多次出口退税调整政策效果显现，http：/ 年 3 月份我国对外贸易出现明显好转迹象，http：/ 9 期在此，本文选取 1985 年-2008 年出口退税额（TAX）与出口贸易额（EXPORT）的年度历史数据，运用计量经济学软件 Eviews5.0 对二者进行相关性和脉冲响应分析，以刻画出口退税政策变动对外贸出口的影响情况。所选数据均来源于商务部进出口统计信息，其中 TAX 是解释变量、EXPORT是因变量，为缩小时间序列中可能存在的异方差影响，并分别对 TAX 和 EXPORT 取自然对数 ln（TAX）和 ln（EXPORT）。首先利用 OLS 方法建模得到：LNEXPORT=2.76104+0.74297*LNTAX出口退税额与出口总额正相关，弹性系数为0.74，即出口退税额每增加 1%，将引起出口总额增长 0.74%。然后对原自然对数的差分序列建立向量自回2010 年 6 月 22 日财政部、国家税务总局 关于取消部分商品出口退税的通知（财税201057 号）经国务院批准，自 2010 年 7 月 15 日起取消下列商品的出口退税：部分钢材；部分有色金属加工材；银粉；酒精、玉米淀粉；部分农药、医药、化工产品；部分塑料及制品、橡胶及制品、玻璃及制品（编者注）。数据来源：海关总署网站，今年 111 月我国对外贸易明显好转 11月份进出口总值实现年内首次同比增长，http：/ 9 期归（VAR）模型。VAR 模型常用来分析相关时间序列系统的预测和随机扰动对变量系统的动态影响。建模后得出表达式如下：D（LNEXPORT）=0.1035*D（LNEXPORT（-1）+0.0111*D（LNEXPORT（-2）+0.1280*D（LNTAX（-1）-0.0242*D（LNTAX（-2）+0.1279D（LNTAX）=1.1945*D（LNEXPORT（-1）-0.4551*D（LNEXPORT（-2）-0.0688*D（LNTAX（-1）-0.2002*D（LNTAX（-2）+0.1419建立 VAR 模型后，便有必要使用 VAR 模型的特征根分布图来检验模型的平稳性。如果方程全部根的差分倒数值均落在分布图中的单位圆之内，所建模型便是稳定的，反之则不稳定。由图 2 可知，以上所建立 VAR 模型中方程的 4个根都在单位圆之内，所建模型具有平稳性，满足做脉冲响应函数的条件。脉冲响应函数（IRF）可用来衡量来自随机扰动项的一个标准冲击对内生变量当前和未来取值的影响，能够比较直观地刻画变量之间的动态交互作用及效应。由图 3 可看出，序列 TAX 的一个信息冲击会使序列 EXPORT在第二期做出强烈反应，达到最大值后有下降的趋势，最终随着时间的推移趋于平稳，在第八期以后收敛于零。以上分析说明，历年来我国出口退税额与出口贸易额之间存在明显的正相关关系，而且是促进出口贸易额持续增长的重要因素，因此在金融危机下外贸出口严重缩水的逆境里，政府首先想到运用出口退税来稳定外需。在短期内出口退税政策的变动，比如退税率上调带来出口退税增加，会对外贸出口产生巨大冲击。出口退税拉动出口增长的方法在特定时期效果明显，但是在长期条件下这种作用效果则逐渐淡化。三、当前出口退税制度面临的困境尽管出口退税政策的短期权衡确实收到了明显效果，但展望出口退税的发展环境，金融危机的余波仍未完全平息，国内外经济形势依然十分严峻。我国外贸出口虽有回暖势头，但运行中也更多暴露出种种不稳定迹象。新形势下，出口退税制度完善依然面临着众多外生困境与难题。（一）财政负担能力制约出口退税向“完全退税”演进理性的出口退税制度应实行零税率，将出口企业在国内负担的商品税在出口环节“应退尽退”。这种“完全退税”制度由于能从根本上消除税收歧视、防止国际重复征税，已被世界各国作为一种中性贸易政策广泛采用。但是在我国“不完全退税”却占据主导地位，增值税出口退税率与征税率之间的差距，造就了政府未完全退还出口企业国内税款的现状及特定时期下国家为调节外贸出口而变动出口退税率的空间。从 1995 年到 2003 年间国家十多次变动出口退税率，特别是 2004 年出口退税率的结构性调整将出口退税演变成调控出口产业结构的政策手段。这种演变不仅体现在 2005 年至 2007 年为减少贸易顺差而降低退税率，更体现在 2008 年应对金融危机而 7 次提高退税率。短期政策的频繁调整虽然能对外贸出口起到一定刺激作用，却也带来不同贸易方式下的税负差异，干扰微观主体的市场行为等一系列问题。形成这种“不完全退税”制度的原因主要在于税收天地65地方财政研究/2010.9/第 9 期我国税制设计的缺陷上。与众多发达国家不同，我国增值税在税制结构里占据绝对比重，所得税比重相对较小。2008 年增值税占我国税收收入 31.3%，OECD 国家中征收增值税的国家这一比重约为17%，而 OECD国家所得税比重却远远高于我国。因此，我国出口退税规模远大于以直接税为主体的发达国家，考虑到财政负担能力也难以实现“完全退税”的模式。此外，我国对流转货物和劳务征税采取增值税和营业税并存方式，两税界限难以划清，增值税链条因大部分劳务征营业税而断裂。在出口上，这种缺陷会导致出口劳务因前面环节重复课税而无法采用零税率，不能实行出口退税在很大程度上限制了服务贸易参与国际竞争。（二）财政分担体制影响出口退税机制运行我国出口退税的财政分担体制在 2004 年以前由中央财政全额负担退税，自 2004 年 1 月开始以2003 年实际出口退税指标为基数，将超过基数的退税部分由中央和地方财政按 7525 的比例分担，到 2005 年按 92.57.5 的比例分担。在旧体制下，由于中央负担全部出口退税款项，但出口却集中在东部沿海出口口岸，便产生了中央对东部地区“隐性转移支付”的争论。在退税款项分担体制下，出口产品的生产环节与出口退税所在地不一致的异地采购出口模式，又导致了征税所在地政府既得的税收收益不承担退税支出，而出口所在地政府却要用自己的财政收入来承担出口退税，势必会造成征税地政府和退税地政府之间权利与义务不对等的矛盾。即便是地方负担超基部分由 25%降至 7.5%，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但是仍未解决根本问题。各地方政府始终对是否由中央财政完全负担出口退税争论不休，出口大省和沿海口岸由于存在财政倒贴来自异地税源的退税款而要求中央完全负担，出口规模小的省市则多为商品采购地能享受“隐性转移支付”而对地方分担意见较小，这种分歧无形中加剧了地方保护主义和国内市场分割。尤其在应对全球金融危机而增支减收的“财政两难”困境里，地方政府一方面必须维持充足的财力来为实体或虚拟经济的危机“买单”，并承担更多的诸如医疗、教育、失业等社会保障职能；另一方面，还必须不断响应出口退税政策而放弃部分税收利益来刺激居民消费，扩大内部需求。这种既要求增收又不得不减税的矛盾，导致地方政府对出口退税分担的争执更加激烈，中央与地方的博弈再次升温。（三）出口退税政策频调不利于外贸增长方式的转变在“不完全退税”模式下，对不同出口产品采用不同退税率而“差别退税”应运而生，国家运用政策差异来扶持部分出口产业也因此成为可能。2008 年8 月开始的出口退税调整将我国传统劳动密集型产品和机电产品列为政策倾斜的主要目标。从实施效果来看，在以价格优势为主要竞争手段的传统劳动密集型产业初显起色时，出口退税率上调对机电产品的作用依然不容乐观。据统计，自 2008 年 8 月开始 2 次上调出口退税率涉及的机电产品，继 11 月出口年内首次下降后 12 月持续下滑，出口 221.9 亿美元，同比下降 4.8%，环比下降 5.9%。出口值前 15位商品中，除游戏机保持较好增势外，其余商品在12 月均出现下降。可见金融危机带来全球生产企业对机电产品和高新技术产品需求量的降低，即使提高出口退税率也扭转不了其海外订单持续下降趋势。然而，促进我国外贸增长方式转变的一个重要途径就是提升外贸出口中附加价值高的产品比重。为实现此目标国家可以通过“差别退税”来优化出口结构，增强科技含量高、附加价值高的出口产品国际竞争力。但由此次退税政策调整已经看出，出口退税率的提高在一定程度上还是只强化了劳动密集型为主的出口产业结构，增强了以低廉成本为基础的价格比较优势，却没有促进企业提升自主创新能力。另一方面，对劳动密集型产业的外需扶持多伴随着一些低附加值、资源型产品，甚至高污染和高能耗产品的出口，同时还很容易产生贸易摩擦问题，这显然从根本上偏离了转变外贸增长方式的长远目标。因此，单纯追求出口数额的高增长，忽视出口结构优化升级的行为，决定了出口退税政策的短期权衡在新时期里是不可持续的。四、新形势下出口退税政策的优化路径“后危机时代”我国现行的出口退税运行模式数据来源：国家税务总局，http：/。2008 年 12 月份我国劳动密集型产品出口增势良好多次出口退税调整政策效果显现，http：/ 9 期将面临新的机遇和挑战，思考出口退税政策如何调整是必要的也是迫切的。为现有的出口退税政策寻求优化路径，不仅是缓解我国外部经济失衡的有效手段，也是转变外贸增长方式、促进国民经济发展的必然选择。（一）加快政策中性回归的步伐在市场经济中，施行中性的税收政策，尽可能减少税收对市场经济正常运行的干预应该是各国政府进行宏观调控的方向。合理运用税收调控政策，保证市场机制对资源配置的基础性作用，是税收经济效率最大化的前提。这种原则运用到我国外贸出口上，便是要求增值税在出口环节实现“应退尽退”。这不仅符合商品税国际税收协调的要求，有效避免重复征税体现税收公平，而且也符合世界贸易组织的自由贸易规则。鉴于我国国情，虽然还无法一步到位实现出口退税的“零税率”，但坚持消费地征税原则，恢复出口退税“完全退税”本质的调整方向是毋庸置疑的。在当前时期实行宏观零税率、微观差别退税政策，即对于一定时期内出口的产品全额退还其国内征收的增值税，使出口产品总体增值税税负为零；对具体的出口产品根据产业结构调整的需要，在差别退税的基础上逐渐缩小其出口退税率与征税率的差距。而等到关税、汇率等配套制度相对成熟时，果断推进出口退税向中性归位，以实现从短期生效到长远发展的全新转换。（二）增强政策稳定性和竞争性在经济全球化视角下，出口退税作为消除双重征税的基本贸易制度应该是相对稳定的，而不是作为经常调节出口的政策工具使用。尽管我国对外贸易增长方式的转变需要一定程度的“差别退税”来引导产业结构调整，但出口退税率迫于出口形势而频繁变动定会干扰微观主体的生产经营决策，使其市场行为趋于短期化，同时也会在很大程度上阻碍出口退税整体向中性演进的过程。在全球需求萧条的大背景下以提高出口退税来换取部分出口产品的价格比较优势，对我国外贸竞争优势的结构性强化而言也是效果甚微。新形势下出口退税应一改在财政负担能力与出口增长之间“相机抉择”的姿态，致力于增强政策的稳定性与连续性。并把握以调整产业结构为主、促进出口为辅的目标定位，提升政策的竞争力。建议对现行出口退税政策目标进行调整，在国民经济回暖的时机中建立优化产业结构、加快外贸增长方式转型的长效退税机制，支持有利于产业结构升级的高技术含量和高附加值产品出口，对限制性产品的出口继续坚持资源节约和环境保护的原则。实践证明，只有保持稳定和有竞争力的出口退税政策，才能为对外贸易和国民经济的持续发展提供充足动力。（三）完善财政负担体制出口退税财政分担体制所反映的深层次问题实质上是中央与地方政府的职责和权力划分。在中央与地方的出口退税管理博弈中，中央政府财权大于事权，地方政府事权大于财权的纵向差异一直存在，并没有因财政共同负担体制而减小。出口退税超基数共同负担给地方政府带来了财政压力并分布不均，各地方政府基于税收任务的压力和税收分成的利益驱使，便容易在不同程度上产生放任企业出口骗税行为的倾向。要从根本上解决此制度上的缺陷、完善出口退税共同负担体制，还需进一步明确各级政府间财政支出职权。积极推进省级以下的地方税制改革，赋予地方政府更多与事权相匹配的财权与财力。在短期内增值税仍作为中央与地方共享税的框架下，可借鉴国外经验，将现存出口退税的“先分成、后退税”转变为“先退税、后分成”，以解决地方政府欠退税及异地采购造成的分配不均等问题。而长期应考虑将增值税划归为中央税作为我国出口退税及财税体制改革的目标，由中央财政负担全部出口退税，并将以此增加的中央财力用于对弱势地区的转移支付。此外，还应加快沿海口岸信息化系统的建设，通过现代信息技术来缓解中央与地方政府之间的信息不对称。（四）多种配套政策搭配使用出口退税制度发展至今，其意义已经远远超越国家增加税收收入，而是作为政府支持贸易科学发展的一项长期政策和鼓励企业参与国际竞争的重要举措，甚至还要在危机时期参与宏观经济调控。尽管出口退税政策能直接作用于出口企业，但是同时面对多元的职能角色也显得力不从心。为保持出口贸易的稳定增长，国家采用的调控措施不应仅仅局限于出口退税，而应将超额的目标适当分配给其他更有效的政策工具来实现，比如税收天地67地方财政研究/2010.9/第 9 期（上接第 52 页）加强事前监督，建立严格的领购制度，落实票据使用登记备案制度，建立档案，为执收单位编写目录，实行微机、台帐双重管理，确保票据去向有据可查，为征收工作提供有力保障。二是严把使用关。做到票款分离，并且加强动态监督，实行“分次限量，验旧购新”制度，坚持季度报表制度，集中收缴到期存根，登记造册，统一销毁。三是严格检查关。定期对票据使用单位检查，重点检查用票范围是否合理，票据金额与入库金额是否相符，是否做到及时收缴等。5.加大稽查力度，实现以查促收。稽查工作是非税收入管理重要的一环，通过稽查对非税收入应收尽收，完整入库起到保驾护航的作用。一是坚持年度稽查制度，认真贯彻落实非税收入管理的各项政策法规，及时查处非税收入管理中的违规行为，以查促收，重点收入项目日常检查面达到 100%。二是不断改进稽查方法，努力做到三个结合，即：日常稽查和专项稽查相结合，稽查工作和征管工作相结合，稽查与调研相结合，逐步实现以稽查结果的处理向如何避免出现问题的管理机制方面的转变，“预防为主，防消结合”。三是认真对待举报事件的查处。建立举报奖励制度，对各类举报案件及时认真核查，通过多种渠道将处理结果回复举报人，举报案件查处率达到 100%。三、进一步规范非税收入管理的若干建议随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的一些问题不容忽视。主要是：非税收入管理缺乏强有力的法律规范，非税收入占财政收入比重较大，收支难以彻底脱钩，执收执罚行为不规范等。其原因既有认识上的偏差，也有体制上的缺欠；既有管理上的弊端，又有人为因素的影响。在目前财政收支矛盾突出的情况下，挖掘非税收入的潜力，增加财政收入，无疑是必要的。从长远看，应在有法可依的基础上，建立以税收收入为主，适度合理的非税收入为辅的财政收入体系，进一步规范非税收入管理。1.建立健全非税收入的法律法规。国家的税收活动是以法定的形式表现出来，同样，做为财政收入的非税收入，也应参照税收收入，制定征管法律法规，征管行为置于法律法规的约束之下，形成法制征管局面，使非税收入与税收一样体现依法征收，应收尽收。2.控制非税收入规模，降低政府对非税收入的依存度。科学界定非税收入征收范围，按照科学、合法、适度的原则，把非税收入控制在合理征管范围和适当的额度之内。把全国性的具有税收性质的收费和基金改为税收，实行依法征税；对不能体现政府职能的行政事业收费转为市场运行的经营服务型收费，并通过税收杠杆调节；将阻碍发展的不合理收费予以取消，切实减轻企业和个人的负担。3.着力规范非税收入征收管理。制定切实可行的具体措施，逐步解决目前征管方面不规范行为。一是将在专户管理的各项非税收入全部纳入预算内管理；二是执收单位支出按标准核定，收支彻底脱钩，不能让非税收入的征缴和入库，当作与财政部门讨价还价的筹码；三是合理制定分成项目，科学划分分成标准，按照补偿原则考虑成本负担，解决苦乐不均问题。4.强化非税收缴网络管理，改善征管手段。非税收入收缴改革是一项系统工程，要按照“金财”工程要求，运用信息技术，形成以非税收入管理为核心，同时包括票据管理、会计核算、银行代收、财政监督等内容的收缴管理系统，实现非税收入管理的规范化。【责任编辑连家明】进出口关税、汇率制度等。2007 年国家对部分“两高一资”等限制性产品加征出口关税来代替出口退税率的变动，便收到很好的效果。总之，通过打政策组合拳的方式来促进外贸出口，才能发挥政策的最大功效。参考文献：1 裴长洪等.出口退税与中国对外贸易.社会科学文献出版社，2008.2 刘剑文.出口退税制度研究.北京大学出版社，2004.3 裴长洪.论转换出口退税政策目标.财贸经济，2008（2）.4 闻媛.金融危机背景下我国出口退税政策研究.税务研究，2009（9）.5 岳树民.论出口退税政策的有效性及调整空间.涉外税务，2008（12）.6 蒋志强.我国出口退税与出口贸易关系实证研究.北方经济，2009（10）.【责任编辑王东伟】税收天地68