参与式财政估算理论与实践11153.pdf

参与式财政估算理论与实践 提要：参与式预算是公民直接参与预算的决策过程，决定公共资源如何配置的一种预算管理模式。1989 年参与式预算最早在巴西产生，之后逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。参与式预算在优化资源配置、政府赢取公众的支持、基层民主发展及防治腐败等方面具有积极意义。国外参与式预算的实施为我国提供了可借鉴的经验。关键词：参与式预算;概念;意义 一、参与式预算的概念 国际行动援助组织对参与式预算的解释是：参与式预算就是在公共预算的各个阶段(制定、审批、执行和评估)，采用有效的创新方法，加强公众对预算的参与，创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设。参与式预算不仅能增强现有治理结构的公信力和透明度，更能提高政府提供公共产品和服务的绩效，有效调和不同社会群体间的利益差异，增强政权的合法性，促进和谐善治。参与式预算应坚持的基本原则：(1)基层民主原则。参与式预算允许广大的基层民众参与到预算的决策过程中，对公共预算及公共资源的分配提出意见;(2)公平正义原则。通过民众参加预算的决策过程，可以将资源分配到更加需要的、条件差的地区，防止公共资源被私占;(3)透明原则。通过将决策的地点从政治家和技术官僚的办公室中转移到公众的公开讨论会上，使政府成为“玻璃缸中的金鱼”。参与式预算使政府的支出更加公开、透明，便于民众对预算执行监督，在一定程度上防治腐败。参与式预算的发展经过了三个阶段：第一阶段是19891997 年，在这一时期，只是巴西的几个城市实施了参与式预算;第二阶段是1997 2000 年，参与式预算在巴西逐渐扩展，并且逐步得到了巩固;第三阶段是2000 年至今，巴西以外的其他国家和地区开始实施参与式预算，逐渐扩展到北美、欧洲、亚洲等的国家和地区。二、参与式预算实施的意义 (一)参与式预算有利于优化公共资源配置。以往的预算对公众来说带有局限性、封闭性和神秘性，而参与式预算可以打破传统预算的这些特点。公众直接参加预算的决策过程，可以将有限的资源用到公共利益最需要的地方，并且公众能直接监督预算的执行情况。(二)参与式预算有利于政府赢取公众的支持。伯曼等人的实证研究发现“：那些有着更多参与性的城市公民被发现对地方政府会少一些愤世嫉俗的态度”。参与式预算建起了政府与群众沟通的桥梁，政府通过对公众偏好的回应，可以实现政府和公众的互动，密切了政府和公众的联系，提高了政府的威信;同时，参与式预算让老百姓有了发言权，让税收真正做到“取之于民，用之于民”，公众也可以了解到政府在满足各种需求方面的艰难，一定程度上减少了公众对政府的不满，可以使政府赢得更广泛的群众支持。(三)参与式预算有利于基层民主的发展。传统的预算是“外行人看不懂，内行人看不清”，普通百姓对预算更是不了解，参与式预算要实施就要改变这种现象，就要采用通俗易懂的方法对基层人大代表及参与者进行相关知识的培训，激活基层人大的运转，从而对政府的预算不再是形式上的举举手、张张口，决策的发言权在公众手中，实现了真正意义上的民主，可有效地制约和监督政府。(四)参与式预算有利于防治腐败问题的发生。传统的预算，其支出资料被当作机密文件封存，无论是立法机构还是预算的专家学者，都不能搜集到预算实施的全部信息，一定程度上导致了地方政府在财政领域的腐败。参与式预算的决策和实施过程都是公开透明的，使各个环节规范有序，公众可以对预算进行全方位的监督，从而抑制和消除以权谋私、暗箱操作等形形色色腐败问题的发生。三、国外参与式预算的实践 (一)巴西。巴西是最早实施参与式预算的国家。1989 年，当时执政的工党在阿雷格里市实施了参与式预算，阿雷格里市的参与式预算分为两个阶段：第一阶段是每年的3 6 月;第二阶段是7 11 月。第一阶段主要是由地区代表参加召开的地区会议。与会代表将针对各个地区提交的项目预选提案进行审议，并对项目进行先后排序;第二阶段包括地区会议和全市会议。这次的与会者将会对本地区的项目做出规划，并会让由选举代表组成的监督委员会进行监督。与会代表将会对第一阶段提出的项目及实施的先后顺序进行辩论，进行实地考察后，由参与者进行投票来决定最后的项目及排序，并将结果递交到市预算办公室，市预算办公室根据递交的材料起草预算提案并递交给市长，市长再递交给市议会，市议会再进行最后的表决来确定下一财政年度的实施项目的预算安排，政府将会根据议会的最后预算提案安排下一财政年度的公共工程及相关财政政策。(二)德国。在政党合法性逐渐丧失、党员数量不断减少、投票人数量减少的情况下，德国开始实施参与式预算，公民通过自愿行动为本社区争取更多的利益。德国的参与式主要分为三个阶段：第一阶段是向公民公开市的财政收支、税收的详细信息和固定开支信息，以便于公民获得税收和管理的信息，对预算提出建议;第二阶段是召开公共会议，公民可以在公共会议上就相关问题进行咨询，同时还会在网上进行问卷调查;第三阶段是根据第二阶段形成的方案向市议会进行报告，由市议会对预算进行表决，最后确定下一年度的预算安排。(三)阿根廷。在吸收了巴西参与式预算实施经验的基础上，2002 年阿根廷的罗萨里奥市启动了参与式预算。罗萨里奥市的6 个区召开区会议，由居民决定地方的需求以及解决这些需求的计划，选举一些代表向区的参与理事会反映，然后参与理事会在市政府的帮助下，对这些计划进行讨论并做出回应。在会议之外，代表还会参观考察社区计划，并会把发现的问题反馈给会议。最后，参与理事会在地区的大会上提出计划，然后由居民投票决定实施哪些计划及计划的优先顺序，预算代表还负责监督计划的实施情况。四、国外实施参与式预算的经验 我国的浙江省温岭市在1999 年6 月首创了民主恳谈制，2006 年3 4 月，江苏省无锡市也开始实施参与式预算，河南省焦作市也实施了参与式预算。我国的参与式预算还处于起步阶段，国外的参与式预算为我国参与式预算的发展提供了一些可借鉴的经验。(一)培养公众普遍参与的意识。美国著名的公共行政学家Cupps 说：“避免公民参与或没有经过良好设计与规划的公民参与过程，不仅对公共管理无所裨益，而且对管理本身形成一定的挑战、对民主目标形成严重的冲击”。在参与式预算中，每个公民都有参与的权力，每个公民也应该参与到其中，而不是间接地由其他团体或组织代表公民参加。这种普遍参与的形式可以鼓励公民去参加会议并在会议上表达自己的需求，进而可以保证社会的意愿能够以多元和普遍的方式得到表达。而在我国，公众的参与意识还需要进一步提高。(二)鼓励具有专业知识的社会团体参加。在巴西，除了公众参加参与式预算的决策和执行监督外，巴西的社会性力量也参加到了其中，这增强了政府预算的力量和能力。在我国，参与力量较为单一，应鼓励相关的社会团体或组织也参加到参与式预算的决策和监督中来。(三)延长公众参加的时间。在实施参与式预算的其他国家，公众参加讨论的时间是比较长的，这有利于他们充分表达自己的意愿。在我国，公众参加讨论的时间很短，最长也不过10 天，短的则只有3 天时间。在这么仓促的时间内，参与者是很难充分表达自己的意愿的，讨论也不会很深入，相关部门很难了解公众的最终意愿，对预算草案做出相应的调整也是比较困难的，这就削弱了政府预算对公民的回应性。(四)加强对预算执行阶段的有效监督。在我国，对预算执行情况虽然也有很多部门对其进行监督，但结果并不是很理想，我国监督的工作方式和程序需要进一步改进和完善。乌干达通过对预算投资的阶段性成果进行抽查，进而看政府的预算执行情况，这种模式值得我国借鉴。