城市新贫困治理问题研究10913.pdf

城市新贫困治理问题研究 摘 要 城 市 新 贫 困 治 理 经 过 二 十 多 年 的 努 力，取 得 了 巨 大 成 就，体 系 日臻 完 善。但也 存 在 治 理 主 体 单 一 且 有 缺 位 现 象、治理 理 念 狭 隘 滞 后、治理 内 容 简单 且 形 式 单 一 等 问 题。城 市 贫 困 治 理 下 一 阶 段 的 主 要 任 务 是 推 进 治 理 主 体 的 多 元化，形成 家 庭 社 区 社 会 机 构 政 府 协 同 负 担 的 全 面 治 理 体 系，促进 中 西 方 慈善 伦 理 的 有 机 结 合 以 及 构 建 城 市 贫 困 测 量 的 指 标 体 系，全 面 落 实 分 类 救 助。关 键 词 城 市 新 贫 困，贫 困 治 理，社 会 救 助 20 世 纪80 年 代 以 来，城市 贫 困 现 象 呈 现 出 一 个 显 著 变 化，即由“三 无”(无经 济 收 入、无 劳 动 能 力、无 赡 养 人)人 群 构 成 的 传 统 贫 困 扩 展 到 新 贫 困。城 市 新贫 困 群 体 是 经 济 体 制 转 轨、制 度 转 型 的 产 物，主 要 包 括 三 类 人 群：(1)家 庭 人 均收 入 低 于 最 低 生 活 保 障 标 准，或家 庭 人 均 收 入 虽 然 高 于 最 低 生 活 保 障 标 准，但支出 过 高 造 成 负 担 沉 重 的 城 市 居 民(主 要 是 下 岗 职 工 和“4050”人员);(2)因 城 乡 二元 结 构 导 致 的 福 利 分 割 而 无 法 享 受 平 等 权 利，在 生 活 上 陷 入 贫 困 的 在 城 农 民工;(3)自 身 能 力 与 市 场 需 求 错 位，遭到 劳 动 力 市 场 排 斥，缺乏 自 信，难以 融 入 社会 的 新 失 业 群 体。该 群 体 的 规 模 伴 随 经 济 体 制 改 革 的 推 进 呈 现 日 益 扩 大 的 趋 势。城 市 新 贫 困 群 体 的 复 杂 构 成 及 多 元 化 需 求 给 新 时 期 城 市 贫 困 治 理 事 业 提 出 了 更高 要 求。如何 为 新 贫 困 人 群 提 供 人 性 化 救 助 与 服 务、提高 贫 困 治 理 的 效 率 是 城 市经 济 社 会 发 展 不 可 回 避 的 现 实 课 题。一、城 市 新 贫 困 治 理 的 进 程 城 市 新 贫 困 问 题 的 爆 发 源 自20 世 纪80 年 代 末 开 始 的 经 济 体 制 转 轨、企 业 改制、产业 结 构 调 整 升 级 和 城 市 化 进 程 的 推 进。城市 新 贫 困 治 理 事 业 正 是 始 于 这 一时 期，大致 经 历 了 三 个 阶 段：(1)1993 年3 月 至1999 年10 月 为 探 索 阶 段，1993年，上海 市 率 先 推 出 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 措 施，拉开 了 城 市 贫 困 救 助 政 策 改 革的 序 幕。1997 年，国 务 院 关 于 在 各 地 建 立 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 的 通 知 进 一 步 加 大 了 推 行 城 市 最 低 生 活 保 障 措 施 的 力 度。经过 逐 步 试 点、推广，到1999年，城市 最 低 生 活 保 障 政 策 在 全 国 基 本 铺 开。(2)1999 年10 月 至2014 年1 月 为提 高 完 善 阶 段。1999 年 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例 正 式 出 台，标 志 着 城 市居 民 最 低 生 活 保 障 政 策 正 式 成 为 国 家 的 一 项 法 规 制 度。此后，城市 最 低 生 活 保 障不 断 扩 大 覆 盖 范 围，提高 救 助 水 平，救助 规 模、强度 明 显 增 大，构筑 了 一 套 针 对城 市 低 保 人 群 的 社 会 救 助 体 系。此 外，对 临 时 救 助 的 探 索 和 实 践 也 同 时 展 开。(3)2014 年2 月 社 会 救 助 暂 行 办 法 和10 月 国 务 院 关 于 全 面 建 立 临 时 救 助制 度 的 通 知 的 发 布，标 志 着 我 国 的 城 市 新 贫 困 治 理 事 业 迈 上 了 一 个 新 台 阶。办法 首次 对 我 国 的 社 会 救 助 制 度 进 行 了 全 面 系 统 的 顶 层 设 计，确立 了 社 会 救 助 制度 的 新 格 局。经过 二 十 多 年 的 探 索 和 实 践，我国 基 本 形 成 了 以 城 市 居 民 最 低 生 活保 障 制 度 为 主、其 他 类 别 社 会 救 助(包 括 医 疗、住 房、教 育、就 业、司 法 等 方 面的 救 助)为 辅 的 城 市 新 贫 困 治 理 体 系，取 得 了 显 著 成 效。一 是 城 市 最 低 生 活 保 障 的 质 量 不 断 提 高。所谓 质 量 提 高，主要 指 最 低 生 活 保障 的 覆 盖 面 不 断 扩 大、救助 水 平 不 断 提 高 的 同 时，加大 了 对 贫 困 者 及 其 家 庭 的 动态 监 测，入保 和 退 保 机 制 更 加 透 明、畅通。这一 变 化 从 表1 中 数 据 的 走 向 即 可 观察 到。在1999 年 至2009 年 的10 年 间，城 市 低 保 救 助 范 围 逐 年 扩 展，与 此 伴 生的 是 救 助 水 平 低，很 多 城 市 连 贫 困 家 庭 最 基 本 的 生 存 需 求 都 难 以 保 障。从2010年 至 今，保障 人 数 逐 渐 下 降，救助 水 平 却 不 断 提 高。一方 面 是 因 为 企 业 改 制 所 导致 的 下 岗 失 业 高 峰 随 着 退 休、子女 入 职 等 因 素 逐 渐 消 退，另一 方 面 是 政 府 加 大 了对 福 利 欺 诈、福 利 依 赖 等 问 题 的 治 理，清 退 了 一 批“骗 保”“赖 保”“人 情 保”“权 力 保”“关 系 保”，净 化 了 低 保 制 度 的 运 作 环 境，提 高 了 运 作 成 效。二 是 加 大 了 对 贫 困 人 群 特 殊 需 求 的 满 足 力 度。政 府 在 尊 重 贫 困 群 体 需 求 多 元化 的 基 础 上，不 断 完 善 医 疗、住 房、教 育、就 业、临 时 等 方 面 的 专 项 救 助 体 系，相 继 出 台 大 病 医 疗 救 助 政 策，经 济 适 用 房、廉 租 房、公 租 房 等 保 障 房 援 助 政 策，贫 困 助 学 政 策、就业 培 训 与 安 置 政 策、临时 救 助 政 策 等，构筑 了 一 道 托 底 性 社 会保 障 安 全 网。三 是 逐 步 将 低 保 边 缘 户、农民 工、流动 人 口 等 困 难 群 体 纳 入 保 障 体 系。各城市 增 加 了 对 低 保 边 缘 户 的 救 助 项 目，尝试 探 索 城 乡 统 筹、城乡 一 体 的 社 会 保 障 机制。尤其 是社 会 救 助 暂 行 办 法 的出 台，首次 在 制 度 层 面 为 城 市 流 动 人 口、低保 家 庭 之 外 的 边 缘 人 群，因重 大 疾 病、突发 事 件、意外 伤 害 等 特 殊 原 因 陷 入 临 时性、紧迫 性 生 活 困 境 的 贫 困 家 庭 接 受 救 助 作 出 了 政 策 安 排。同时，该办 法 也 吹 响了 城 市 贫 困 治 理 体 系 新 一 轮 改 革 的 号 角。城 市 新 贫 困 治 理 体 系 改 革 的 对 象 是 城 市贫 困 治 理 在 主 体、内 容、理 念 等 方 面 存 在 的 问 题。二、城 市 新 贫 困 治 理 中 存 在 的 问 题 截 至2013 年 底，全 国 城 市 低 保 对 象 共 有1097.2 万 户、2064.2 万 人，城 市低 保 边 缘 群 体 人 数 至 少 也 在2064.2 万 人 ，农 民 工 总 量 近2.7 亿 人 。此 外，根 据 劳 动 与 社 会 保 障 部 的 调 查 报 告，目 前 我 国 每 年 实 际 新 增 劳 动 力 均 在1000 万人 左 右，只有40%50%能 够 实 现 就 业。其中，15 岁 至29 岁 的 青 年 总 体 失 业 率 为9%，高 于 目 前6.1%左 右 的 全 社 会 平 均 失 业 率，而 且 他 们 中 的 大 部 分 为 长 期 失 业。按照 各 类 人 群 的 现 有 规 模，可以 保 守 估 计 我 国 城 市 新 贫 困 群 体 总 人 数 约 为3亿 人。也有 学 者 指 出，如果 按 照 发 达 国 家 的 比 例 测 算 方 法，以当 地 平 均 消 费 支 出的60%来 估 算，我 国 城 市 相 对 贫 困 人 口(有 城 市 户 口)会 达 到1.5 亿 1.8 亿 1，再加 上 绝 对 贫 困 人 口 数 以 及 在 城 外 来 贫 困 人 口 数，城市 贫 困 的 总 体 规 模也 不 下 于3 亿 人。换言 之，我国 以 最 低 生 活 保 障 为 主 体 的 城 市 贫 困 救 助 实 际 容 纳量 仅 为 需 求 量 的6.7%，存 在 巨 大 的 救 助 缺 口，是 国 家 财 政 难 以 承 受 的。尽 管 城市 新 贫 困 治 理 也 取 得 了 一 些 成 效，但 如 上 这 种 状 况 也 说 明 治 理 中 存 在 一 些 不 可 忽视 的 问 题。(一)治 理 主 体 单 一 且 有 缺 位 现 象。贫 困 治 理 的 主 体 缺 位 问 题 实 质 是 治 理 责 任落 空 问 题，但又 不 是 全 部 落 空，而是 新 贫 困 群 体 内 部 各 细 分 群 体 的 社 会 救 助 责 任部 分 落 空 问 题。在二 十 多 年 的 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 过 程 中，治理 主 体 的 单 一 及缺 位 实 际 造 成 低 保 人 群 和 非 低 保 困 难 人 群 的 分 化。城 市 低 保 群 体 社 会 救 助 主 体 单 一，政 府 是 低 保 群 体 社 会 救 助 责 任 的 主 要 承 担者。从1999 年 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例 出 台 至 今，城 市 最 低 生 活 保 障 不断 扩 大 覆 盖 范 围，提 高 救 助 水 平，救 助 规 模 和 强 度 明 显 增 大。2014 年，北 京 市城 镇 低 保 标 准 提 高 到 每 人 每 月650 元，上海 市 调 整 为 每 人 每 月710 元，广州 市 也增 长 到 每 人 每 月600 元。虽 然 各 城 市 的 低 保 标 准 因 各 地 经 济 发 展 水 平 和 财 政 状 况多 有 差 异，但整 体 增 长 的 趋 势 非 常 明 显。此外，城市 各 公 共 服 务 部 门 也 依 据 低 保认 定，给城 市 贫 困 家 庭 提 供 生 活 能 源 供 应、子女 入 学、重大 疾 病、丧葬 等 方 面 的综 合 救 助，从而 形 成 了 一 整 套 针 对 城 市 低 保 群 体 的 救 助 体 系。相较 于 政 府 的 突 出地 位，社会 团 体、慈善 机 构、社会 工 作 等 民 间 力 量 的 参 与 程 度 不 足 无 疑 会 限 制 针对 低 保 群 体 的 福 利 供 给 的 类 型 与 质 量。在 政 府 救 助 范 围 以 外 的 低 保 边 缘 群 体、农 民 工 群 体 和 新 失 业 群 体 的 社 会 保 障 责任 则 基 本 被 转 移 给 家 庭 和 市 场。但是，一方 面，小型 化、低收 入、各种 重 大 突 发事 件、家庭 成 员 的 流 动 分 离 等 因 素 造 成 这 部 分 人 群 的 家 庭 抗 风 险 能 力 较 弱，家庭诸 方 面 的 福 利 缺 失 现 象 十 分 严 重。另一 方 面，该群 体 在 次 级 劳 动 力 市 场 中 的 临 时就 业、短时 就 业，难以 获 得 用 工 单 位 的 福 利 保 障。市场 保 障 缺 乏 规 范 引 导 和 严 格监 督，企 业 的 社 会 保 障 责 任 履 行 不 到 位 也 是 造 成 该 群 体 保 障 薄 弱 的 重 要 原 因。(二)治 理 理 念 狭 隘 滞 后。近 年 来，社 会 转 型 与 结 构 调 整 的 持 续 推 进 使 得 个体 主 义 贫 困 观 被 不 断 突 破，政府 认 识 到 当 前 形 势 下，绝大 多 数 贫 困 是 人 群 在 结 构性 因 素 作 用 下“被 贫 困”的结 果，主动 干 预、积极 救 助 是 缓 解 不 平 等、促进 社 会稳 定 和 谐 的 必 要 做 法。但是，政府 在 大 力 推 进 社 会 救 助 体 系 建 设 的 过 程 中 暴 露 出“施 恩”与“防 止 福 利 依 赖”的思 想。城市 部 分 基 层 社 区 怀 着“慈 者，爱出 于 心，恩 被 于 物”的观 念 来 看 待 政 府 与 贫 困 者 之 间 的 救 助 关 系，把最 低 生 活 保 障 作 为 政府 的 恩 赐，强调 受 助 者 应 该 知 恩 图 报，用公 益 劳 动 来 报 答 政 府 的 恩 情，并借 此 防止 穷 人 产 生 依 赖 心 理，成为 政 府 和 社 会 的 负 担，避免“懒 汉 和 无 赖”的产 生。这种 观 念 与 现 代 福 利 思 想 中 把 接 受 救 助 作 为 穷 人 的 平 等 权 利 的 理 念 存 在 一 定 差 距。同 时，社会 主 体 参 与 贫 困 救 助 在 思 想 基 础 上 也 面 临 着 不 利 局 面。中国 传 统 的民 间 救 助 行 为 有 着 深 厚 的 伦 理 基 础，儒家 的“性 善 仁 爱”、道家 的“无 为 贵 生”、佛 教 的“慈 悲 为 怀”激 励 着 古 代 先 民 积 极 投 身 慈 善 事 业 2 。但 是，新 中 国成 立 后 因 各 种 原 因 民 间 救 助 一 度 中 断 长 达30 年 之 久，在 思 想 基 础 的 继 承 方 面 存在 断 裂。况且，以宗 法 血 缘 关 系 为 基 础 的“熟 人 社 会”所奉 行 的 互 助 伦 理 与 现 代语 境 中 的“慈 善”存在 明 显 差 别，难以 满 足 全 民 参 与 型 慈 善 事 业 发 展 的 需 要。与此 同 时，市场 经 济 发 展 下 工 具 理 性 的 泛 滥 使 得 利 益 与 道 德、利己 与 利 他 的 天 平 发生 倾 斜，将一 部 分 人 的 价 值 观 导 向 私 利 化，利己 主 义 成 为 民 间 互 援 互 助 行 为 发 展的 阻 碍。总 之，中 国 现 代 慈 善 事 业 面 临 着 严 峻 的 伦 理 困 境。(三)治 理 内 容 简 单 且 形 式 单 一。在现 代 福 利 体 制 下，维护 人 的 基 本 权 益，保障 个 体 最 基 本 的 自 由 与 生 存 是 社 会 保 障 的 基 本 思 想。城 市 社 会 保 障 的 内 容 涉 及 生存、安全、保健、教育 等 各 个 方 面。我国 城 市 的 贫 困 救 助 内 容 也 覆 盖 广 泛，以武汉 市 为 例，低 保 户 可 以 获 得 房 屋 交 易 过 户、廉 租 房、房 屋 安 全 鉴 定、白 蚁 服 务、殡 葬、创业、有限 电 视、水电、天然 气、垃圾 清 运 等 方 面 的 救 助 服 务。这些 救 助内 容 虽 然 涉 及 面 甚 广，但多 是 围 绕 基 本 生 活 需 求 而 展 开 的 政 府 服 务，贫困 群 体 在能 力 提 升、心理 健 康、社会 参 与 等 方 面 的 需 求 难 以 获 得 充 分 保 障。与此 同 时，各项 服 务 都 是 以 免 费、减免、补贴 等 货 币 形 式 提 供，基本 属 于 现 金 型 救 助 方 式。虽然 方 便 快 捷，但 作 为 纯 粹 客 观 形 式，不 能 弥 补 主 观 维 度 救 助 内 容 的 缺 失。造 成 这 种 状 况 的 根 本 原 因 是 我 国 的 贫 困 认 定 标 准 过 于 简 单，无 法 反 映 贫 困 的程 度、维 度 以 及 持 久 性 等 问 题。各 城 市 对 贫 困 的 认 定，基 本 都 以 贫 困 线 为 标 准，人 均 收 入 低 于 贫 困 线 的 家 庭 即 为 贫 困 户，依据 政 策 可 以 申 请 低 保 补 助。在运 用 家计 调 查“觅 标”的 过 程 中，家 庭 收 入 和 财 产 在 现 阶 段 根 本 无 法 通 过 金 融、证 券、税 收、公 积 金 管 理、社 会 保 险 等 机 构 进 行 查 询 核 实，只 能 通 过 观 察 家 庭 生 活 形 态、考 察 日 常 消 费 支 出 来 确 定 家 庭 经 济 状 况。城市 基 层 社 区 在 执 行 相 关 规 定 时，往往采 用 最 直 观 的 办 法，规定 诸 多 消 费 禁 区，包括 住 房、车辆、收藏、家用 电 器、服装 购 买、休闲 娱 乐、子女 教 育、水电 费 开 支、宠物 饲 养 等 方 面，把它 们 作 为 并 列条 件，满足 任 何 一 项 均 丧 失 低 保 资 格。这些“土 政 策”的出 台，实际 扩 大 了 贫 困内 涵，极大 缩 小 了 贫 困 的 外 延，造成 对 城 市 贫 困 群 体 的 制 度 排 斥3，形成 大批 低 保 边 缘 户 和 其 他 阶 段 性 贫 困 户，也 无 法 更 好 地 为 低 保 家 庭 提 供 服 务。(四)治 理 体 系 僵 硬 缺 乏 弹 性。城市 贫 困 治 理 体 系 的 僵 硬 可 以 概 括 为“进 去 不易，进去 以 后 难 得 出 来，出来 以 后 难 得 进 去”。它具 体 表 现 为：其一，入口 过 紧，很 多 困 难 群 体 没 有 纳 入 救 助 体 系;其 二，贫 困 救 助 的 范 围 在 逐 年 扩 大，低 保 的“雪球”越 滚 越 大，缺 乏 救 助 机 制 运 行 中 的 贫 困 动 态 监 测 和 退 出 机 制 4 ;其 三，一 旦 没 有 进 入 或 被 中 途“抛 出”贫困 救 助 体 系，就难 以 重 新 进 入，即“制 度 缺 少新 的 入 口 或 某 种 类 似 于 召 回 的 制 度 化 机 制”5 。如 此 僵 硬、封 闭 的 体系，导 致 诸 多 恶 劣 后 果：低 保 金 在 低 水 平 上 运 行，形 成 贫 困 陷 阱;骗 保 等 福 利 欺诈 现 象 时 有 发 生;应 保 的 未 获 保，获 保 的 退 保 难 等。造 成 上 述 现 象 的 深 层 原 因，既 有 贫 困 救 助 制 度 本 身 设 计 的 缺 陷(例 如“设 标”过 程 中 的 身 份 限 定 和 收 入 限 定)，也 有 制 度 在 执 行 过 程 中 发 生 的 过 分 细 化、重新 阐 释、变通、信息 闭 锁 等 因 素 的 共同 作 用。归 根 结 底，还 是 我 们 对 贫 困 的 认 识 和 治 理 理 念 问 题。三、进 一 步 推 进 城 市 新 贫 困 治 理 的 举 措 随 着社 会 救 助 暂 行 办 法 的出 台，城市 新 贫 困 治 理 体 系 在 制 度 层 面 的 构 建渐 趋 完 善，关键 在 于 实 践 层 面 如 何 操 作 以 实 现 政 策 目 标。笔者 结 合 我 国 城 市 新 贫困 的 治 理 实 践，认 为 未 来 治 理 的 路 径 应 从 以 下 几 个 方 面 考 虑：(一)推 进 新 贫 困 治 理 主 体 的 多 元 化。进入 新 世 纪 以 来，国家 的 社 会 保 障 责 任意 识 逐 渐 增 强，积极 加 强 社 会 救 助 体 系 建 设，提高 城 市 最 低 生 活 保 障 水 平，出台多 项 措 施 解 决 城 市 贫 困 家 庭 住 房、医疗、教育 等 方 面 的 困 难，但也 遭 遇 了 西 方 福利 国 家 所 面 临 的 财 政 困 境。对 城 市 新 贫 困 群 体 的 帮 扶 救 助 单 靠 政 府 之 力 是 不 够的。Evers 在“福 利 三 角”中，确 定 了 国 家、市 场、家 庭 三 方 主 体 的 责 任 义 务。国 家 对 应 公 共 组 织，体现 平 等 和 保 障 的 价 值，通过 正 规 渠 道 对 社 会 资 源 进 行 再 分配;市 场 对 应 正 式 组 织，体现 选 择 和 自 主 的 价 值，提供 就 业 福 利;家 庭 对 应 非 正 式组 织，体现 团 结 和 共 有 的 价 值，在与 个 人、社区 的 互 动 中 提 供 非 正 规 福 利。在一定 经 济、文化、社会 和 政 治 背 景 中，福利 主 体 的 三 方 互 动 能 有 效 分 担 社 会 成 员 遭遇 的 风 险 6 (P3-31)。Johnson 后 来 又 在 福 利 多 元 部 门 组 合 中 加 进 了 志 愿 机构，并 指 出 分 权 和 参 与 是 实 现 福 利 多 元 化 的 有 效 途 径 7 (P5)。吉 登 斯 则提 出“第 三 条 道 路”，主张 在 社 会 福 利 国 家 中，实现 国 家 责 任、社会 责 任 和 个 人责 任 的 有 效 平 衡。变“福 利 国 家”为“社 会 投 资 型 国 家”是“第 三 条 道 路”成功的 关 键。在社 会 投 资 型 国 家 中，政府 不 应 对 社 会 福 利 大 包 大 揽，而应 当 通 过 合 作与 责 任 分 工 的 方 式，与 其 他 社 会 机 构 一 起 承 担 起 福 利 责 任 8 (P132)。总而 言 之，多 部 门 合 作 互 动 是 现 代 福 利 供 给 的 主 要 出 路。结 合 我 国 新 贫 困 群 体 的 实 际 情 况，家庭、社区、社会 机 构 和 国 家 必 须 协 同 担 负起 扶 弱 济 贫 的 责 任，形成 由 内 而 外、由亲 到 疏，层层 推 进、层层 扩 展 的 全 面 治 理体 系(见 图1)。在这 个 体 系 中，家庭 主 要 提 供 情 感 依 托，但小 型 化、核心 化 的 家庭，抵御 风 险 的 能 力 十 分 有 限，对邻 里 互 助、社区 帮 扶 的 依 赖 强 烈。通过 推 进 和睦 家 庭、友 好 邻 里、和 谐 社 区 建 设，社 区 成 员 间 形 成 有 浓 厚 感 情 基 础 的 关 系 网 络，分 享 一 套 共 同 的 价 值 观、规范 和 身 份 认 同。这样 的 社 区 往 往 具 有 高 水 平 的 回 应 能力，能 够 对 社 区 贫 困 居 民、困 难 家 庭 的 需 求 产 生 积 极 回 应，充 分 调 动 社 区 资 源、动 员 志 愿 服 务，为贫 困 者 提 供 便 捷 的、人性 化 救 助 和 服 务。与此 同 时，要大 力 推进 中 间 领 域 民 间 救 助 机 构 的 建 立 和 发 展，借助 其 专 业 化、规范 化 服 务 满 足 弱 势 群体 日 益 多 元 化 的 需 求。社 区 和 社 会 机 构 共 同 构 成 新 贫 困 治 理 的 民 间 主 体。贫 困 人 群 所 需 要 的 不 仅 是金 钱、物质 等 方 面 的 支 援，更需 要 技 能 培 训、生活 照 料、子女 教 育 辅 导、情感 与心 理 压 力 排 解 等 多 维 多 元 的 服 务 和 救 助。只有 广 泛 借 助 民 间 力 量，才能 满 足 新 贫困 群 体 的 需 求。它们 与 政 府 保 障 相 辅 相 成，为困 难 群 体 构 筑 了 全 方 位 危 机 抵 御 机制。(二)促 进 中 西 方 慈 善 伦 理 的 有 机 结 合。城市 新 贫 困 救 助 体 系 的 运 作，尤其 是民 间 主 体 力 量 的 调 动，需要 特 定 道 德 规 范 和 价 值 体 系 的 引 导 与 激 发。在夯 实 贫 困救 助 道 德 支 柱 的 过 程 中，我们 既 不 能 一 味 消 极 批 评 中 国 传 统 慈 善 伦 理，也不 能 过分 乐 观 看 待 西 方 慈 善 伦 理 在 中 国 推 广 的 前 景。虽 然 古 代 民 间 救 助 行 动 具 有 浓 厚 的家 族 情 结 和 乡 邻 情 结，但也 不 乏 对 与 己 无 关 的 陌 生 人 的 关 爱。而西 方 慈 善 文 化 是建 立 在 宗 教 伦 理 的 基 础 之 上，附着 于 公 民 社 会 高 度 的 社 会 责 任 感，但中 国 缺 乏 培育 公 民 意 识、公 益 道 德 的 传 统 文 化 土 壤。因 此，我 们 应 当 古 为 今 用，洋 为 中 用，兼 收 并 蓄，促 进 中 西 方 慈 善 伦 理 的 有 机 结 合。当 代 社 区 主 义 提 倡 在 个 人 利 益 和 公 共 利 益、个 人 权 利 与 社 会 责 任 之 间 寻 求 动态 平 衡，尤其 强 调 社 区 在 重 建 道 德、解决 疏 离 方 面 的 重 要 作 用。在家 族 衰 弱、宗族 解 体 的 现 代 社 会，社 区 在 一 定 程 度 上 填 补 了 传 统 家 族/宗 族 的 空 缺。在 家 庭 社 区 领 域，血缘、亲缘、地缘 关 系 仍 然 是 联 系 大 众 的 纽 带，为中 国 传 统 救 助 伦 理在 社 区 范 围 的 适 用 提 供 了 良 好 的 社 会 基 础。推 进 家 庭 建 设、邻 里 建 设 和 社 区 建 设，倡 导 人 们 对 家 庭、亲人、邻里、社区 的 信 任 和 责 任 是 和 谐 社 会 慈 之 根 本、善之 原点。在 此 意 义 上，“仁 爱 贵 生、慈 悲 为 怀”的 传 统 救 助 理 念 可 以 以 社 区 为 依 托获 得 新 生。超 出 社 区 范 围，人们 对 陌 生 人 的 同 情 关 爱、对社 会 责 任 的 勇 于 担 当 是 慈 之 扩展、善之 延 伸。强调“施 由 亲 始”的传 统 伦 理 在 这 个 领 域 影 响 力 明 显 不 足，需要更 多 的 向 西 方 慈 善 思 想 借 力 借 智。因此，应深 入 发 掘 并 重 新 阐 释 儒 家 民 本 思 想 的现 代 意 义，将 之 转 变 为 培 育 博 爱 思 想 和 公 民 意 识 的 土 壤;倡 导 居 民 自 愿 参 与 针 对陌 生 人、不 求 回 报 的 志 愿 活 动、慈 善 捐 助;强 调 公 民 的 慈 善 责 任，每 个 人 都 具 有慈 善 能 力，全 民 慈 善 就 是 全 面 参 与;尊 重 慈 善 的 民 间 化 特 质，民 办 官 助，外 部 监管 与 行 业 自 律 相 结 合，提高 慈 善 机 构 公 信 力。总之，成熟 完 善 的 民 间 慈 善 体 系 是对 政 府 主 导 的 社 会 保 障 制 度 的 有 益 补 充。政府 需 要 积 极 转 变 观 念、调整 思 路，多方 借 力，统 筹 兼 顾，为 城 市 新 贫 困 群 体 构 筑 全 方 位、人 性 化 的 救 助 体 系。(三)完 善 目 标 认 定 标 准，实施 分 类 救 助 和 弹 性 救 助。改进 目 标 认 定，对贫 困群 体 进 行 分 类 和 动 态 监 测 旨 在 丰 富 救 助 内 容 和 形 式、扩大 救 助 范 围 和 质 量，缓解政 府 财 政 压 力。该体 系 建 立 的 前 提 条 件 是 更 新 贫 困 观 念，由绝 对 贫 困 转 向 相 对 贫困，兼顾 收 入 型 贫 困 和 支 出 型 贫 困，突破 户 籍 制 度 对 贫 困 认 定 的 限 制，拓展 贫 困关 照 的 范 围。城 市 贫 困 形 势 的 发 展 要 求 城 市 贫 困 治 理 必 须 对 各 种 贫 困 群 体 进 行 统筹 考 虑 和 安 排，尊重 并 平 等 对 待 所 有 贫 困 者 的 权 利，突破 户 籍 和 身 份 壁 垒，整合各 种 救 助 资 源，进行 通 盘 考 虑 和 整 体 部 署。实现 此 目 标 的 基 本 路 径 是 创 新 贫 困 认定 的 方 式 方 法，综合 贫 困 程 度、贫困 维 度 和 贫 困 持 久 性 指 标，设立“救 助 套 餐”。在 贫 困 分 类 定 级 方 面，要克 服 收 入 与 消 费 指 标 的 单 一 性，将客 观 指 标 与 主 观指 标 有 机 结 合，进行 重 要 性 排 序 和 轻 重 组 合，以反 映 贫 困 者 在 物 质 占 有 与 主 观 感受、被动 无 助 与 主 动 自 救 等 方 面 的 程 度 差 异。依据 目 前 城 市 新 贫 困 群 体 的 整 体 状况，可以 从 能 力、支持(非 正 式 救 助 服 务)、保障(制 度 性 救 助)、负担、贫困 感 受等 五 个 指 标 体 系 展 开 度 量，获得 物 质 匮 乏 等 级 和 痛 苦 感 受 等 级，经由 数 据 分 析 参考 专 家 判 定，形成 贫 困 等 级 组 合，最终 将 贫 困 划 分 为 极 贫、次贫、稍贫 级 别。同时，要 对 贫 困 维 度 进 行 判 定，克 服 仅 以 货 币 作 为 救 助 资 源 的 单 一 性，收 入 消 费、子 女 入 学、家庭 成 员 重 大 疾 病 伤 残、自然 灾 害、住房 困 难、心理 疾 病、精神 健 康等 项 目 都 应 纳 入 贫 困 度 量 中。贫困 监 测 要 能 够 反 映 贫 困 家 庭 资 源 匮 乏 的 维 度，反映 其 对 不 同 救 助 资 源 需 求 的 紧 迫 性、时效 性，这样 有 助 于 对 不 同 性 状 的 贫 困 人 群予 以 区 别 对 待，提 供 多 元 化 救 助(文 化 教 育、技 能 培 训、生 活 照 料、心 理 健 康 咨询 等 都 是 有 益 的 选 择)，着 重 解 决 重 大 事 件、迫 切 需 求 对 贫 困 家 庭 的 冲 击，积 极调 动 贫 困 家 庭 的 生 产 能 力。通 过 对 我 国 新 贫 困 治 理 体 系 的 发 展 及 问 题 的 梳 理 不 难 发 现，中 国 的 新 贫 困 治理 仍 面 临 诸 多 问 题，但是 目 标 日 渐 清 晰，那就 是 向 更 广 泛 的 贫 困 群 体 提 供 满 足 其需 要 的 资 源，增 强 其 生 产 生 活 的 能 力，减 少 社 会 发 展 障 碍 9 。这 需 要 在 理念、制度 安 排、责任 划 分、技术 操 作 等 方 面 进 行 全 面 协 同 转 变，朝向 拓 展 型 选 择性 贫 困 治 理 体 系 不 断 迈 进。注 释：此 数 据 来 自 民 政 部 2013 年 社 会 服 务 发 展 统 计 公 报 ，详 见http：/，2014-06-17;由 于 判 定 标 准 差 异，城市 低 保 边 缘 群 体 的 实际 数 量 很 难 统 计，但 各 地 基 本 一 致 认 同 该 群 体 的 人 数 规 模 比 低 保 对 象 多，换 言 之，低 保 边 缘 群 体 规 模 至 少 等 同 于 低 保 群 体 规 模。此 数 据 来 自 国 家 统 计 局 发 布 的 2013 年 农 民 工 检 测 调 查 报 告，详 见http：/，2014-05-12.此 数 据 来 自 中 国 城 市“新 失 业 群 体”调 查 ，详 见http：/，2008-03-27.参 考 文 献：1 林 闽 钢.城 市 贫 困 救 助 的 目 标 定 位 问 题 J.东 岳 论 丛，2011(5).2 王 卫 平.论 中 国 古 代 慈 善 事 业 的 思 想 基 础 J.江 苏 社 会 科 学，1999(2).