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2022我国城市流动人口管理_城市流动人口管理 我国城市流淌人口管理由我整理，希望给你工作、学习、生活带来便利，猜你可能喜爱“城市流淌人口管理”。 从限制到服务：我国城市流淌人口管理政策分析与展望 摘要我国城市化进程不断加快，流入城市的农村人口规模渐趋浩大。一方面，流淌人口为经济发展做出了巨大贡献，另一方面引发各类城市管理问题起先凸显。迄今为止，国内学者对流淌人口的探讨主要停留于人口流淌的状况、过程、流向及结构特征等的一般理论与方法，对于流淌人口现象背后的政策性因素探讨不多。本文旨在通过回答流淌管理政策是什么；这些政策对流淌人口产生了什么影响，有何不足之处；改革建议与如何服务好流淌人口等问题，系统地对我国城市流淌人口管理进行归纳评析；分析了现行管理政策中存在的不合理之处及其症结所在；立足城市化，以服务视角提出政策改革的建议。 关键词 城市流淌人口 城市化 管理政策 一、绪论 1.1论文探讨背景 1.1.1快速城市化推动人口流淌 自改革开放以来，中国城市化水平快速发展，城市化的速度达到同期世界城市的化速度两倍多。12022年末中国城镇人口占总人口的比例达到43.9%，而到2022年，这一比例已经超过50%，2标记着我国城市化水平迈上了一个新台阶。城市化的一个必定结果就是人口流淌。3以我国2022年人口数据估算，城市化每提高1%就要有1314多万人口从农村转移到城市，我国流淌人口总量已接近2.3亿，占全国人口的17%。4目前我国流淌人口从农村向城市流淌，从经济欠发达地区向经济发达地区流淌为主要特征。这是由我国城乡二元结构、区域不均衡发展确定的。依据2022年全国人口普查数据，在全国23000万流淌人口中，从城镇流出人口约6210万人，占27%，从乡村流出人口占73%。流入城镇的17112万人，占74.4%，流入乡村的占25.6%。 图1-1 2022年我国主要人口流出地 数据来源：2022年全国人口普查数据 图2-2 2022年我国主要的人口流入地 数据来源：2022年全国人口普查数据 如今城市化、人口流淌将取代人口增长成为我国人口主要冲突，并成为我国经济发展的驱动力。5那么，在我国快速城市化的进程中，大量从农村转移到城市的流淌人口管理问题就显得非常重要。同时，特殊应当关注城市化过程中流淌人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策来促进流淌人口融入城市生活中。 1.1.2流淌人口为城市管理带来巨大挑战 流入城市的人口一方面促进了城市经济的发展，成为城市经济不行或缺的一部分，另一方面，也引发了负面效应，给城市管理带来巨大的挑战： （1）加剧了社会治安混乱：流淌人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了肯定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流淌人口占41.2%，参加抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占47.4%。6 （2）加剧城市资源惊慌：电力供应不足，水资源短缺；市政基础设施、医疗卫生设施落后于人口的快速增长；城市住房拥挤，房屋价格上涨；义务教化事业跟不上人口的需求，教化财政资源不足；交通拥堵。 （3）加大就业压力：在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流淌人口的进入加大了就业市场竞争。 （4）提高管理难度：流淌人口无序增长，传染性疾病限制难度增加。而城乡结合部地区、城市开发区流淌人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。 （5）农夫工问题突出：农夫工是流淌人口的主体。从肯定程度上来说，流淌人口问题就是农夫工问题。城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农夫工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力”；而农村人多地少，劳动生产率低下，收入微薄则是农夫工外出的内在“推力”。进城就业的农夫工已经成为产业工人的重要组成部分。7然而，农夫公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。8 1.2文献回顾与创新性分析 9总体而言，国内学者对于人口流淌的探讨尚处于起步阶段。从探讨内容上来概括，主要包括三个部分：第一，对人口进行综合性探讨，全国或地区人扩流淌的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。（段成荣，杨舸，2022）其次，对人口流淌、暂住人口、“民工潮”等问题进行特地探讨，这类探讨较为普遍，对流淌人口管理提出了政策性的建议。（简新华，张健伟，2022）第三，专题探讨。包括环境移民、开发移民。水库移民、婚姻移民和流淌等（田雪原，王国强，2022）。由此可见，虽然目前对流淌人口的探讨内容渐渐成为热点，但对城市流淌人口管理政策本身的探讨相对较少。即使少量的对政策的探讨也多数针对流淌人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流淌人口的因素进行评析，并提出改革方案。从理念上来讲，现有探讨多是从管理与限制的目的来探讨流淌人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。 二、我国的城市流淌管理政策 2.1流淌人口管理政策结构体系 自1995年以来，我国流淌人口管理政策不断充溢完善，形成如下较为完整的结构体系： 2-1 我国城市流淌人口管理政策体系框架图 2.2户籍管理政策 建国初期，国务院制定中华人民共和国户口登记条例，确立了包括常住、暂住、诞生、死亡、迁出、迁入、更变等7项人口登记制度。严格划分出农业户口和非农业户口，限制农业人口迁往城市。从今，城乡分割的户籍制度就在我国建立。改革开放以后，农村人口向城市流淌也渐渐放开。从1986年起先，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流淌人口管理。1998年接着放松公民迁徙的限制，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法居处，合法稳定职业或者生活来源，已居住肯定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。”10但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定详细政策加以严格限制。”2022年国务院提出“要接着深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农夫工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农夫工落户条件；大城市要主动稳妥地解决符合条件的农夫工户籍问题改进农夫工居住登记管理方法。至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区分，统一实行居民户口。 总结起来，20多年来我国流淌人口户籍管理改革主要体现在以下几方面： 图2-2 我国流淌人口户籍管理制度变革示意图 2.3务工就业政策 2.3.1规范流淌人口就业市场 1994年，劳动部做出规定，用人单位必需是在本地劳动力无法满意需求的状况下 11才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。农村劳动者须持有流淌就业证。2000年劳动与社会保障部发出通知指导农夫工就业：对农夫工就业进行分类指导；加强流淌就业信息预料；推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。2004年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农夫跨地区就业和进城务工的各种卑视性规定。2022年，国务院发布通知明确指出：要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公允竞争的就业制度，为城乡劳动者供应同等的就业机会和服务。12 2.3.2职业培训政策 2003-2022年全国农夫工培训规划提出了详细推动农夫工培训的政策措施，包括建立农夫工培训工作部际联席会议制度；实行政府、用人单位和农夫工个人共同分担培训经费机制；制定农夫工培训激励政策；推行劳动预备制度，实行就业准入制度；整合教化资源，提高培训效率等内容。 2.3.3证件管理政策 1995年起先，我国实行统一的流淌人口就业证和暂住证制度。流淌人口必需在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。同年，公安部制定的暂住证申领方法规定：暂住人在申报暂住户口登记时，应当申领暂住证。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。多项就业手续、证件给农夫工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。2022年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。 2.3.4收费与管理经费政策 2001年，国家发展安排委员会发布通知，全面清理主要面对外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。132004年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农夫跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农夫进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，改变手法收费。同时，2003年起先建立起农夫工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农夫工的治安管理、安排生育、劳动就业、子女教化等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。 2.3.5流淌人口务工就业管理政策改变 总结起来，我国流淌人口就业管理服务上政策主要有如下改变： 图2-3 流淌人口务工就业管理政策变革示意图 2.4社会保障政策 2.4.1工商保险 2004年劳动和社会保障部对农夫工参与工伤保险做出了如下规定：14 （1）用人单位必需刚好为农夫工办理参与工伤保险的手续。 （2）用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参与工伤保险。 未在注册地参与工商保险的，在生产经营地参与工伤保险。 （3）对于跨省流淌的农夫工，1只4级伤残长期盼遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农夫工选择。 2022年劳动与社会保障部制定农夫工“平安安排”，用三年时间，全面推动农夫工参与工伤保险。 2.4.2医疗保险 2022年劳动社会保障部提出2022年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农夫工基 15本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。2022年提出加强农夫工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。 2.4.3养老保险 2022年实施的国务院关于解决农夫工问题的若干看法指出：探究适合农夫工特点的养老保险方法。有条件地方，可干脆将稳定就业的农夫工纳入城镇职工基本养老保险。劳动保障部门要抓紧制定农夫工养老保险关系异地转移与接续的方法。 2.5治安管理政策 1995年中心社会治安综合委员会指出：加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。各级政府要根据社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。2003年国务院确定加强对农夫工的管理。运用农夫工的单位和农夫工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农夫工摊派。运用多种形式，特殊是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和敬重农夫工。 2003年8月城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法出台，废止了以往的城市流淌乞讨人员收容遣送方法。县级以上城市人民政府应当依据须要设立流浪乞讨人员救助站，并将救助工作所需经费纳入财政预算。 2.6二代人口教化政策 随着流淌人口举家迁移比例的提高，居住时间的增长，二代人口即流淌人口子女的教化问题也起先凸显。由于管理的缺位，大量儿童无法接受良好的教化。1996年国家教委发布了城镇流淌人口中适龄儿童少年就学方法（试行），但是该方法受到传统教化资源配置体制进行限制，未明确流入地政府在解决流淌人口子女入学方面应当担当怎样的责任。162003年国务院提出多渠道支配农夫工子女就学。要加强对社会力气兴办的农夫工子女建议学校的扶持，将其纳入当地教化发展规划和体系，统一管理。2022年国务院发文强调要保障农夫工子女同等接受义务教化。时至2022年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在2022年12月31日前出台异地高考详细方法。然而难以在限制高考移民和促进教化公允两者之间兼顾各方利益，使得异地高考政策不能一步到位。 2.7权益保障政策 2.7.1劳动保障政策 完善的劳动合同内容应当包括这些条款：劳动合同期限；工作内容和工作时间；劳动爱护和劳动条件；劳动酬劳；劳动纪律及违反劳动合同的责任等。签订劳动合同应当遵循自愿同等、协商一样的原则。2003年关于做好农夫工进城务工就业管理和服务工作的通知为外来务工人员明确了工资支付保障，强调用人单位必需以法定货币形式支付农夫工工资，不得以任何名目拖欠和克扣。建立农夫工工资支付监限制度。对拖欠和克扣农夫工工资的用人单位，要责令其刚好补发，不能马上补发的，要制定清欠安排，限期补发。推动建立预防和解决拖欠农夫工工资问题的长效机制。 2.7.2工作生活条件保障 2003年关于做好农夫工进城务工就业管理和服务工作的通知指出要改善农夫工的生产生活条件：运用农夫工的单位，必需根据国家标准和行业要求，为农夫工供应必要的平安生产设施、劳动爱护条件及职业病防治措施。2022年国务院关于解决农夫工问题的若干看法中提出：（1）依法保障农夫工职业平安卫生权益。（2）切实爱护女工和未成年工权益，严格禁止运用童工。（3）把农夫工纳入城市公共服务体系。（4）加强农夫工疾病预防限制和适龄儿童免疫工作。 2.7.3住房保障政策 为了保障我国低收入家庭的住房需求，1999年5月1日起先实施城镇廉租住房管理方法，政府供应和建设廉租房，供应给低收入家庭居住，仅收取微薄的租金，但是，并未惠及流淌人口，明确规定“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭供应。”2022年10月实施的城镇最低收入家庭廉租房管理方法在保障对象上做出了突破，原则上未把流淌人口排斥在保障范围之外，规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障。 三、我国城市流淌人口管理政策的不足 3.1流淌人口管理政策取向的不合理之处 3.1.1阻碍城市化进程 城市化就是农村人口转化为城市人口的过程。然而我国外来人口与本地人口在户籍、就业、教化、医疗、住房、社会保障等方面的差别，以及对外来人口工作和生活的种种限制增加了流淌人口迁移和在城市就业的成本，阻碍了农村人口向城市人口迁移。造成了我国城市化滞后于工业化的局面。比照钱纳里“标准模式”（钱纳里，1976），可见我国城市化水平大大滞后于我国经济发展水平（见表3-1）。 表3-1 中国人口城市化水平与钱纳里标准模式比照表 标准结构（1964年美元）中国（换算成1964年美元） 人均GDP 城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%） 100 12.8 1978 70.6 17.9 -5.2 100 22.0 1983 96.3 21.6 0.4 200 36.2 1992 200.1 27.6 8.6 250 39.3 1998 249.1 28.6 10.7 300 50.9 2000 268.6 36.4 14.5 800 65.1 2022 884.7 41.223.9 数据资料来源：隋海燕.中国人口城市化对全面建设小康社会的意义.人口学刊，2022 中国滞后的程度 城市化的滞后造成我国大量的农村剩余劳动力不能转移，农业生产率难以提高，农夫的收入增长缓慢。我国城市化的任务非常艰难，2022年，我国农业劳动力剩余量达20298万人，如何将其转移出去，提高城市承载力是个难题。17要消退城市化的障碍因素就必需改革目前限制性的流淌人口管理政策。 3.1.2有悖于市场经济的要求 市场经济要求劳动力随市场需求自由流淌，从未实现资源的最优配置。然而我国人为分割的城乡体制使得人力资源不能得到合理的利用。一方面，农村存在大量的剩余劳动力，造成严峻奢侈，农业生产集约化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之类的现象时常发生，劳动力层次不够完善，不利于我国统一的劳动力市场的形成，不利于人力资本的有效配置。另外，公允竞争是市场经济的基本原则。然而，现行就业政策对流淌人口工种、行业等诸多限制，用人单位运用外来人口也是重重阻碍。这不能不说是市场经济的一种卑视和倒退。 3.1.4激化了社会冲突 主要表现在流淌人口引发的治安问题上。流淌人口违法犯罪，有很多是出于生活所迫。“贫困不会产生犯罪，但是因贫困而不满却会而且惊奇地足以产生犯罪。”犯罪的农夫工并非自然就缺乏法律意识或道德素养低，而是与城市居民经济收入的巨大反差造成的心理失衡；另外还有城乡隔离制度、本地人口与外地人口的隔离制度、对农夫工的种种不公待遇引发农夫工的不满，是滋生流淌人口违法行为的重要缘由。 3.1.5对流淌人口的相识存在偏差 城市居民，包括政府管理部门，对流淌人口的看法是不信任，认为流淌人口加剧了城市环境恶化等城市病，并且往往将治安犯罪问题归咎于流淌人口。就是这种观念上的卑视和误会，使得了流淌人口管理和服务的不到位，产生了严峻的“重管理，轻服务”倾向。同时，也损害了流淌人口的尊严与人格，导致其对城市人的反感和疏远，也降低了参加城市建设的主动性和主动性。 并且新闻媒体对流淌人口的宣扬报道也是负面占多数，常常有各类流淌人口不良新闻见诸报端，却鲜有流淌人口为城市所作贡献的报道。这加深了城市居民对流淌人口的误会和卑视。 3.2流淌人口管理政策制定的不足 3.2.1相关政策法规体系混乱 目前，在我国缺乏全国统一的流淌人口管理的政策法规，而以地方性政策法规、部门规章居多。各地在流淌人口管理上存在较大的差异，没有统一的标准，各类改革也是自行其是。即使是全国统一规定，也只是公安部、劳动和社会保障部、民政部等部门以部门规章的形式来制定的。这样就难免造成政策法规繁杂，且不同效力等级的政策法规产生冲突，不便执行。 3.2.2就业限制过多 近年来，随着就业压力的增加，政府出于爱护本地人口就业的目的，给流淌人口诸多就业限制，恶化了流淌人口在城市的就业环境。农村流淌人口虽然进入城市社会，但是他们主要还是在不太成熟的市场层面与城市发生联系，即使在市场层面，他们还只能在城市的“次级劳动力市场”实现就业，而难以进入城市主流劳动力市场。18流淌人口就业的主要特点是以体力劳动为主，收入状况低于总体工资水平，同工不同酬，工作不稳定。而且，农夫工在城市工作的付出与回报与城市职工是不成比例的。事实上，这种行业、职业的严格限制会形成一种“悖论式循环”。19由于城市提高了外来人员就业的门槛，拒绝给他们应有的爱护，导致其生存环境的恶化和收入的削减。而这恰恰给国内外资本榨取更大利润的机会，吸引了更多的资本进入该地；进而这种收入低的就业岗位增多，本地人往往不情愿接受，这就导致更多的外来人口进入该地就业。可见，限制性措施并没有发挥应有的作用，反而南辕北辙。 3.2.3社会公共服务缺失 政府管理部门在制定城市发展战略，规划公用设施布局，确定财政支出和公共服务规模，制定土地利用和住房建设安排等方面都没有充分考虑流淌人口。社会公共服务体系并未惠及广阔的流淌人口，流淌人口难以共享城市经济增长带来的成果。突出表现在以下3个方面：（1）住房：流淌人口的居住问题是社会管理的一大难题。受户口和收入的限制，流淌人口无法购买公房和经济适用房，无法获得土地自建房屋，只能租用房屋。很多低收入的流淌人口在城郊租廉价房。这些廉价房规划混乱，居住条件差，不少房子还是违章建筑，存在平安隐患。并且渐渐隔离化，无法进入城市公共生活，且空气、水和噪音污染严峻。（2）教化服务：长期以来，我国供应教化服务倾向于城市，农夫受教化水平普遍较低。这就造成大量流淌人口劳动技能、素养较低，只能从事较为简洁的体力劳动工作。（3）公共卫生服务。第一，由于工作和居住性质的原因，农夫工是传染病的易发人群，往往防范意识薄弱，缺乏基本的卫生保健学问。其次，农夫工的心理健康问题比较严峻。20农夫工进入到城市化，多数缺乏家庭生活，缺少家庭的暖和，而生活和工作的巨大压力简单导致心理疾病的产生。第三，在安排生育方面，流淌人口的生殖健康学问比较欠缺、意识淡薄、产前检查率、医院分娩率和产后访视率都相对较低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强。21 3.2.4社会保障不到位 农夫工因流淌性较强而成为社会保障的一大难题，同时农夫工许多从事脏、累、差、险的工作，以体力劳动居多。尤其是建筑行业，事故多发。因此，农夫的社会保障问题不仅是个重点，也是难点。22 3.2.5合法权益缺乏保障 工作、生活无保障。从目前的状况来看，许多流淌人口在非正规部门就业，工作性质确定了他们很难享受到正规部门就业者享有的各种权益保障和社会福利。同时政治权利被剥夺，流淌人口没有当地的选举和被选举权，不能参加到规则的制订中去，必定成为城市的弱势群体。 3.2.6二代人口受教化权利无法保证 国教化的城乡二元体制明显，这就造成了农村基础教化投资严峻不足、教化水平低23下。流淌人口举家迁移的趋势越来越明显，进入城市的流淌儿童渐渐形成一个浩大的群体。然而，流淌儿童无法享受与当地儿童同等的受教化机会，我国并未建立完善的适应社会人口流淌的教化体制。表现在： （1）流淌儿童失学比例相对较高同时受教化状况存在性别差异。（见下表） 表3-2 6-14岁儿童受教化状况 类型 识字率 在校 比例 未上过学比例 辍学 比例 合计 97.2 96.6 2.7 0.6 全国儿童 男 97.4 97.4 2.6 0.5 女 97.0 96.3 2.9 0.8 合计 966 96.1 4.0 0.8 全国流淌儿童 男 96.2 97.1 3.8 0.7 女 95.8 95.7 4.2 1.0 数据来源：韩嘉玲.城市流淌儿童教化问题探讨流淌儿童教化对我国教化体制改革提出的新问题.2022 （2）教化经费惊慌。国家九年制义务教化阶段财政实行“地方负责，分级管理”的体制。城市的义务教化经费由区级政府负责，而农村的经费就由县、乡级政府负责。而国家拨款是按户籍所在地来安排的，因此，流淌儿童的教化经费本应由流出地政府担当，但事实上却很难做到。同时，流淌儿童因为没有流入地的户口，所以无法享受义务教化经费，就可能会造成失学。尽管后来国家出台政策规定流淌儿童的义务教化由流入地政府负责，公办学校接收为主，但是由于流出地与流入地之间无法实现教化拨款的转移，这对流入地政府而言有失公允，加重了流入地政府的财政负担，难免会因流入地政府教化经费惊慌而造成流淌儿童失学或者是借读费过高的问题。特殊是农夫工子女就读公办学校，高额的借读费很难担当。所以如何转移或筹集教化经费是迫切须要解决的问题。 （3）流入地与流出地政府工作连接难度高。一方面，流出地政府假如不能精确驾驭流出儿童的状况，并将信息供应给流入地政府，那么流淌适龄儿童的教化就会处于失控的状态，义务教化很难落实。流淌儿童普遍存在的超龄上学的现象就是失控的一种表现。另一方面，流入地政府缺乏应有的相识，职责不明确，管理不到位。 （4）农夫工子弟学校的管理也存在严峻的问题，包括违法租房、平安隐患多、办学条件简陋、场地拥挤、教学质量不能保证、老师队伍不稳定等问题。政府的审批检查力度不够，更多的是扶持力度不够，简洁地勒令停办只会造成大量流淌儿童失学。 3.2.7 流入地和流出地政府之间协调管理政策缺位 流入地与流出地政府之间缺乏有效沟通协调机制，相互之间信息不对称，政策不对应，工作不对接。劳务输出缺乏组织性，流淌具有盲目性，带给流入地管理逆境，而信息不通畅也使得劳动力市场的供求不平衡。并且对流淌人口管理上，重管理，轻服务，忽视流淌人口的合法权益保障、人文关怀、健康心理关怀。这种协调管理不善集中体现在“农夫荒”和“农夫潮”相“错位”上。24“民工荒”的同时，大量农村剩余劳动力源源不断地涌入大城市，从每年“春运”的拥挤场面可见一斑。造成这种“错位”的缘由就在于政府部门对农夫工的流向缺乏有效的引导。农夫工的流淌具有自发性和盲目性，须要政府部门向他们供应就业信息服务，流入地与流出地之间相互协作，加强沟通协调才能平衡劳动就业市场。 四、城市流淌人口管理改革展望 4.1强化权益保障 4.1.1立法确立流淌人口基本权利 从改革的价值取一直看，必需明确人口自由流淌的权利，并将自由的理念融入到整个改革的制度和政策设计中。第一，在条件成熟的时候修改宪法，以宪法修正案的形式确认“人口自由迁徙权”。这不仅是户口和市民待遇的问题，更多的是体现国家权力对公民权利的敬重，反映了政府的意识和看法。其次，要维护流淌人口基本权利，制定一部全国统一的流淌人口管理法也是必不行少的。变更过去部门立法、地方立法杂乱无章、自行其是、相互冲突的状况，提高立法层次。这样可以避开政府部门从本部门、本地区的利益动身制定限制性、卑视性的流淌人口政策。实现以法律维护社会公正。 4.1.2取消户籍制度的识别功能 （1）建立城乡统一的户口登记制度。以现居住地为依据登记户口，变更户口的二元结构，使户口真实地反映人口的居住和生活状况。通过立法来剥离与户籍捆绑在一起的种种特权，包括就业、社会保障、教化、医疗、住房等方面。 （2）建立身份证管理制度。可将原先由户籍携带的信息转移到身份证上。鉴于我国户籍档案多种证明功能重复，信息繁杂。可以给予身份证更多的功能来取代其他证件档案。 （3）建设全国流淌人口信息交换平台。集流淌人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、安排生育管理等多功能一体的综合信息平台，实现跨部门、跨地区、跨系统的资源共享，提高整个政府部门管理系统的服务效率。 4.1.3 保障流淌人口的政治权利 保障流淌人口政治权利的目的就是要让流淌人口利益表达合法化、制度化，主要有如下途径： （1）加强工会建设。流淌人口较多的企业要建立、健全工会组织，发挥工会的维权作用，保障流淌人口的权益。 （2）享有选举与被选举权。各地应制定规定，在城市居住肯定期限、有合法稳定收入的流淌人口可以参加当地的选举。 （3）在外来人口聚集区，应激励创建群众性自发组织，犹如乡联谊会、同业协会等组织，通过群体的力气来实现流淌人口维权，增加流淌人口自我教化、自我管理、自我服务、自我爱护的实力。这不仅有利于流淌人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流淌人口的公共精神和自律意识。 （4）扩大对流淌人口法律救济，加大法制宣扬，增加流淌人口的权利意识。 （5）培育全社会形成敬重、理解、爱护流淌人口的良好氛围，变更过去对流淌人口的卑视看法。媒体应多宣扬流淌人口为城市所作贡献，加强对保障流淌人口权利状况的舆论监督。 4.2 优化就业环境 4.2.1 淡化政府管理限制功能 将流淌人口的管理纳入城市常住人口的管理体系。管理部门由公安部门转向基层政府，可建立特地的流淌人口管理机构。以往流淌人口管理工作很大部分是由公安部门负责的，缺少人性化。因此，对外来人口的管理要由“防范型”向“服务型”转变，将流淌人口纳入城市常住人口的管理体系中，以基层政府作为管理的主体。在详细工作中，要消退管理人员对外来人口的卑视心理，将流淌人口与市民同等对待，以服务者的姿态切实解决流淌人口问题。同时，政府部门要树立正确的政绩观，以爱护流淌人口的合法权益为己任，建立责任政府的理念。对政府部门和官员的政绩考核，要加入其管理流淌人口的责任心、实力和水平的标准。 4.2.2建立城乡一体化的劳动力市场 （1）加快城市劳动就业制度改革。很多单位在聘请时就明确要求当地户口，或者须要有当地户口的人为应聘者担保，这就增加了外来人口的就业成本。同时，这对某些用人单位而言也是障碍，因为运用外来人员成本低，用人单位倾向于招收外来人员，却也因为政府政策不得不优先招收本地人口。这就不利于人力资源的优化组合，更不利于增加劳动力市场的竞争程度。因此，改革的重点在于破除本地与外来人口劳动力市场分割，实现用人单位与劳动者双向选择。25 （2）规范企业用工制度和行为政府部门要定期对企业进行用工监察，刚好发觉并订正企业侵扰流淌人口权益的行为。重点是检察劳动合同管理和工资支付制度，杜绝合同外用工和拖欠工资等现象。 （3）加强农夫工的职业培训 首先要建立健全农村劳动力转移培训的各级管理机构、教学和探讨机构。切实建立以政府投入为主导，用人单位和个人共同参加的多元化投入机制。26将农夫工培训基金纳入政府财政预算中。其次是要多层次地开展农夫工职业培训，可以促进农村剩余劳动力的有序转移。包括各类职业培训学校，就业前短期的岗位培训，例如夜校、电视教学等，建立起完备的就业培训网络，增加培训技术的好用性。最终要多渠道地开展农夫工职业培训。可以充分利用广播电视、录音录像、计算机网络等媒体来推广多形式的远程教化。构建农夫工远程教学的专业平台，扩大培训的覆盖网络。 （4）推动劳务输出产业化 政府应致力于推动劳务输出的产业化，加强流出地与流入地之间的合作，完善农夫工劳务派遣制度，建立劳务协作区。 （5）规范、支持劳动力市场中介组织 突出中介组织供应信息服务的功能，增加市场透亮度，降低供需双方的交易成本。推行招工、培训、就业一条龙的服务模式，并实施对流出劳动力的跟踪服务和管理。 （6）建立农夫工就业信息网络 构建完善的全国用工信息网络体系，就业指导服务网络、职业技能培训网络等。 4.2.3 实施都市圈式城市化战略 我国大城市的中心城区人口密度是比较高的，但郊区人口密度较低。如下表所示： 表4-4 大都市区内部人口分布的比较 地名 北京 广州 天津 上海 杭州 南京 东京 汉城 雅加达 马尼拉 地区 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 中心城区 市区 所辖县 中心城区 市区 所辖县 东京都 郊区 汉城 郊区 雅加达市 郊区 大马尼拉 郊区 面积（平方公里） 人口密度（人/平方公里） 87 1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241 30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 数据来源：范红忠.地区经济差距与人口流淌：基于七国大都市区人口分布的比较探讨.经济经纬，2022， 可见，假如说大城市存在人口压力，那也是中心城区人口的压力，郊区人口仍旧有很大的容纳空间。这从一个侧面反映了我国城市城郊发展极不平衡，郊区开发不够。大城市的中心、主导、辐射等功能是中小城镇所不具备的，集聚效应更是中小城镇无法比拟的。27因此，大城市严格限制人口流入的政策是欠科学的，关键是要将中心城区人口向郊区疏导。方法就是实施以超大城市为主导的都市圈城市化战略，发挥中心城市的作用，制定政策，激励产业、技术、人才输出，加强卫星城、郊区的基础设施建设，实施产业转移，通过政策倾斜来引导人流、资金流、技术向外扩散。 4.3 完善社会生活 4.3.1建立全国统一的社会保障体制 建立流淌人口社会保障体系可以增加其抵挡风险的实力，才能在城市更好地工作与生活。从长远来看，随着现代化和城市化的推动，流淌人口中有相当大比例要成为城市人，尽早建立他们的社会保障的个人帐户对城市长远发展是有利的，越早建立对社会的负担越小。所以，全面建立流淌人口社会保障体系是城市流淌人口管理政策改革的重要组成部分。建立流淌人口的社会保障体系最大的障碍就是流淌人口的高度流淌性。要解决这个问题，关键在于实行社会保障的全国统筹。流入地与流出地建立点对点的协作机制。同时拓宽社会保障金的融资渠道，不再依靠政府补贴，这样才可能让社会保障福利惠及最广阔的民众，减轻政府负担。 4.3.2 将流淌人口纳入城市公共服务体系 （1）住房。目前我国的住宅保障体系由经济适用房和廉租房组成。以农夫工为主体的流淌人口收入低下，主要靠廉租房来解决。政府应致力于将处于最低收入阶层的流淌人口纳入到廉租房为主的公共住宅保障范围内。 （2）公共卫生服务。政府应加大对农夫工的公共卫生服务的经费投入，并列入财政专项；在流淌人口的密集地进行免费健康检查、询问，宣扬卫生学问；加强对流淌人口的安排免疫管理，在流淌人口密集地进行疾病尤其是传染病的监测和限制。 （3）落实二代人口教化问题。首先要加强流入地与流出地之间沟通协调工作，流出地政府应对本地区流出人口的子女建立登记备案制度，对其流向、数量要有精确的统计，并刚好将统计资料交与流入地教化部门，做好连接工作。流入地与流出地政府可探讨建立合理的义务教化经费分担机制，将国家对流出地政府流淌儿童的义务教化拨款转移到转入地。其次要加大经费投入，流入地政府应将流淌人口子女的九年制义务教化工作纳入本地规划中，在财政预算中支配这部分教化经费。可设立专项资金，特地用于支配农夫工子女的义务教化。对公立学校收取流淌人口子女的借读费要加强监督管理，禁止盈利性收费。最终要主动扶持农夫工子弟学校，将其纳入城市教化体系整体规划。实行政府、企业、社会力气三方联合办学的方式；整顿农夫工子弟学校的师资，提高老师待遇，对老师赐予特殊补助。 参考文献 1 高超.我国城市化水平与城市化速度关系探讨:19782022一个数理分析框架及实证检验J.资源开发与市场, 2022(10): 884-886. 2 张立.1980年头以来我国区域城市化差异的演化及其影响因素J.城市规划, 2022(05): 9-17. 3 杨舸.我国流淌人口空间格局及流场分析J.中国青年探讨, 2022(04)