中国土地市场制度变迁与演化方向资料.ppt

中国土地市场制度 变迁与演化 一、绪论 n研究我国土地市场制度的演化规律，对于政府如何通过政策手段促进土地市场的健康发展，促进土地资源的合理开发和集约利用，保障我国社会经济的可持续发展具有重要的意义。n本研究所指的土地市场制度是指关于土地市场交易的一系列规则，土地市场制度变迁是指土地市场交易规则的替代和转化过程。二、土地市场制度变迁分析框架 2.1关于制度和制度变迁的基本概念 2.1.1制度的内涵 2.1.2制度变迁 2.1.3制度变迁成本与收益比较 2.2制度变迁的路径选择方式 2.3制度变迁的经典理论假说 2.3.1诺思的行动集团理论 2.3.2诱导性制度变迁假说 n2.1.1制度的内涵一是指“在一定历史条件下形成的政治、经济和文化等各方面的体系”另一种含义是指“要求成员遵守的、按一定程序办事的规则”二、土地市场制度变迁分析框架 n2.1.2制度变迁指制度的替代、转化与交易过程 新制度经济学实证模型包括诱致性变迁和强制性变迁 二、土地市场制度变迁分析框架 n2.1.3制度变迁成本与收益比较一般而言，只有制度变迁的预期总收益大于制度变迁的预期总成本，即存在一个净收益(表现为社会福利增加)时，制度变迁才有可能发生。二、土地市场制度变迁分析框架 n2.2制度变迁的路径选择方式 关于制度变迁的路径选择方式，新制度经济学从不同的角度给出了不同的划分。如从动力来看，可以分为需求诱导性制度变迁和强制性制度变迁；从制度变迁的时间来看，可以分为激进式制度变迁和渐进式制度变迁。二、土地市场制度变迁分析框架 n2.3.1诺思的行动集团理论 诺斯(1994)根据不同的组织在制度变迁中的作用将其划分为初级行动集团和次级行动集团。初级行动集团和次级行动集团都是制度变迁的主体。初级行动集团是制度变迁的创新者、策划者、推动者，而次级行动集团则是制度变迁的实施者；初级行动集团能通过制度变迁创造收入，而次级行动集团不创造收入，它只参加收入的再分配。二、土地市场制度变迁分析框架 n2.3.2诱导性制度变迁假说 拉坦和涑水佑次郎在关于诱导性制度创新的一个理论一文中正式提出。其中心思想是：制度，特别是所有权的变迁受相对要素价格的诱导，相对价格提高的要素的所有权将更趋向于向私人占有的方向发展。二、土地市场制度变迁分析框架 三、中国土地市场制度建设回顾 3.1城市土地使用制度的改革历程 3.2.1市场探索阶段(19781987年)改革开放初，土地市场制度没有变化，沿用旧的市场制度。1979年通过中华人民共和国中外合资经营企业法，拉开了中国城镇土地使用制度改革的序幕。实践证明，由于计划经济体制的制度缺陷而产生相应的弊端，原有土地制度的资源配置效率是低下的。3.2.2市场形成阶段(19882001年)这一时期土地供应制度特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度。而且，由于土地出让在全国范围内处于刚刚起步的阶段，绝大多数地方的土地使用权市场混乱，因此，地方政府出让土地时多采用协议的方式，由此导致了大量国有资产的流失以及政府官员的腐败问题。3.2.3市场发展阶段(2001年至今)国家在逐步完善土地市场，把规范国有土地使用权招标拍卖出让行为，建立“公平、公开、公正”的与市场经济体制相适应的土地市场运行秩序为目标，规范土地市场，促进土地市场健康发展，优化城市国有土地资源配置显化国有土地资产效益，运用市场机制调控土地市场，不断深化土地使用制度改革。四、中国土地市场制度变迁机理与绩效 4.1土地市场制度演进过程 4.1.1土地市场制度总体演进过程 本研究整理了改革开放以来关于土地市场建设的法规和文件，涉及全国人大、国务院、国土资源部、建设部、财政部、最高人民法院、财政部、国家税务等部门，效力层次各不一样，这些法规、文件共同作用，架构了我国的正式土地市场制度。n表格中的时间是指制度的颁布或实施时间，部门是指制定法律、法规的部门，性质是指其法律效力。每一项法规或者说一个新制度的出台，都是从一个或者几个侧面解决问题或者引导市场的发展，每一个侧面就是一个维度。整个土地市场制度维度如下：产权、交易、收益、公共平台、价格、秩序。n产权产权主要包括权利取得的合法性和权属登记制度；n交易交易涉及交易方式、主体和行为；n收益收益包括土地收益的分配和税收；n公共平台公共平台主要是土地市场信息、有形市场、中介组织等;n价格价格是广义的概念，涉及到土地价格的直接管制，也包括对土地和住房的保障制度，通过价格体现；n秩序秩序是指的市场行为规范和配套的监管。土地制度历史变化图 将所有制度的变化按年份用下图表示：从图中可以看出，总体上的变化趋势，土地市场制度的供给趋势随着经济的发展是逐渐上涨的，收益、产权制度的变化趋势经历了先快后慢的过程，交易制度的变化是比较平稳，后期增长较快，价格、公共平台和秩序制度的变动是前期比较慢，后期迅速加快。4.1.2土地市场制度阶段演进过程（一）制度演进阶段差异分析按前述我国土地市场制度变迁的三个阶段划分来对土地市场的制度演进分析，将每一阶段的土地制度影响力度进行累加，对政策法规作用维度影响力赋值为1，将数据汇总在表中列出。阶阶段段产权产权交易交易收益收益价格价格公共平公共平台台秩序秩序19781987212111198820001314186414200120086131218527总计212832251042土地制度演进分析 用直方图可以看出，在第一阶段，制度供给非常缺乏，第二和第三阶段土地市场制度迅速配套和得到完善。土地制度演进蛛网模型 运用蛛网模型，分别以产权、交易、收益、价格、信息、秩序维度为坐标轴可以很好的反映出制度变迁的趋势，可以将土地制度演进的历程清晰表现出来。从图中可以得知，改革开放以来土地制度变迁的特点是：1土地产权制度经历了先快后慢的发展阶段。土地市场的形成发育阶段，产权制度需求旺盛，而同时产权制度供应充足。这是因为土地产权制度的确立是市场交易的前提，没有产权就没有土地市场。随着土地市场的逐步完善，对产权制度的制度需求已经满足，产权制度的供给逐渐减少，与其它制度维相比发展速度就大大减缓了。2土地市场交易的稳定是建立市场体系所需的，而为了实现政府公共管理的职能，对土地的利用也必然要作出限制，所以土地交易和土地利用的制度保持着平稳的变化，制度供给稳定。3土地收益制度变化发展较快，而且制度的变化较大，这体现了多方主体的利益博弈问题，而且主体间的利益博弈又导致了市场的不问题和发展失序。土地增值收益的分配，征地、拆迁的收益，土地出让收入的中央和地方政府的分成都需要进一步优化的制度安排。n4价格的管理日益成为重点，价格管理最初体现在预防国有土地资产的流失，对最低出让价格的限制，随着土地参与到宏观调控中，价格控制作为保障百姓民生的制度会益发成为制度的核心。n5市场的秩序制度供给急剧上升，最初制度的重点在于土地市场的建立，当市场逐渐成立和配套完善以后，对市场的有序引导、监管要求提升，秩序成为制度的主要供给方面。n6公共平台的重要作用有所体现，土地信息的公开披露有助于市场更好的运行，也是土地制度的发展重点，可以看出这方面仍有较大的发展空间。（二）制度演进层级差异分析 n法律、行政法规和部门规章在法律体系中处于不同的层级，有着不同的法律效力，法律最高、行政法规次之，部门规章最低。为了清晰揭示制度演进的层级差异，将法律和行政法规单独列出分析其制度演进，比较其和整体土地制度变迁的差别，描述制度变迁在不同层级上的异同并绘出其蛛网图。法律、法规制度演进 n从蛛网图中看出，土地法律、行政法规演进与土地制度演进趋势基本一致，但是从图形中不能够比较是法律、法规的作用在前影响了部门规章的发展，带来了强制性的制度变迁，还是部门规章的制度变化带来了法律、法规的变革，引发的自下而上制度变迁。n故笔者数据进行处理，计算每一阶段土地法规占总土地制度的比重，数据见下表。土地制度、法律累计、比例分析表阶阶段段产权产权交易交易收益收益价格价格公共平台公共平台秩序秩序制制度度法法规规比重比重%制制度度法法规规比比重重%制制度度法法规规比比重重%制制度度法法规规比重比重%制制度度法法规规比比重重%制制度度法法规规比比重重%12210011100221001110011100111002157 47 15 9 60 20 7 35 7 3 43 5 3 60 15 4 27 32110 48 28 11 39 32 12 38 25 9 36 10 4 40 42 12 29 土地法律、行政法规累计比例分析 将数据用下图表示，可以较为清晰看出，土地法律（规）的比重在三个阶段的比重在交易、信息、价格方面是逐渐降低的，而在产权、收益、秩序方面是先下降后上升，其变动趋势与整体的变动趋势一致，而变动速度要快于整体水平，这也就说明了其制度变迁的速度要快于部门规章的速度。这就意味着，法律和法规的制定推动了部门规章的出台和颁布，我国的土地变迁主要是自上而下的强制性的变迁，明显带有中央政府为主导的强制性变迁态势。4.2土地市场制度演进机理与绩效分析 4.2.1土地市场制度演进机理（一）市场探索阶段从制度变迁的视角观察，市场的探索阶段土地市场发生着比较典型的自下而上的诱致性的变迁。按照诺思的行动集团理论，地方政府承担制度变迁的第一行动团体(初级行动团体)的角色，而中央政府更多的承担的是第二行动团体(次级行动团体)的角色，往往是前者首先发现并去追求潜在的外部性收益，而后者则是将这种制度明确化一般化。（二）市场形成阶段此阶段制度变迁则明显带有中央政府为主导的强制性变迁态势，表现为中央政府强制地加强对产权的界定和促进自身目标的实现，比如增加收入、维护可持续资源利用、为国企改革服务等等，中央政府的产权主体意识大大增强。总体上来说是处于强制性的制度变迁，里面也交织着由下而上的诱致性制度变迁。（三）市场发展阶段土地供应方式益发严格，市场机制取代行政力量，制度操作性增强。市场发展阶段制度的变迁还是以强制性的制度变迁为主，中央政府的调控力量与第二阶段相比有了很大进步，制度的演变趋势是政府逐渐减少对市场的直接干预，把重点放在市场的配套上，和对市场失灵的纠偏。政府对市场的调控更加得心应手，对具体的制度规定具备很强的操作性和实用性，起到良好的成效，土地管理作为宏观调控的一种重要手段受到国家重视。对上述三个阶段的制度变迁还可以依据诱导性制度变迁假说来解释。效率假说在我国可以理解和引申为，我国是公有制国家，土地所有权必须遵循公有制属性原则不能动摇，随着对土地资源的需求，造成了土地资源重要性的抬升，在市场条件下表现为价格的上升，在计划模式下表现为对土地的争夺。土地稀缺的条件下，遵循诱导性制度变迁假说就要求土地资源的具备可交易的产权，具备流动性的特点，可以实现个人利益和社会利益的协调。所以首要的基石现代土地产权制度的确立，也是最初的制度形成。逐渐土地市场制度的重点也发生变化，从原始确立交易产权制度变革到权利交易保障制度、价格的稳定，从整个市场交易管制演进到秩序的规范和市场信息的公开和透明。4.2.2土地市场制度演进绩效 阶阶段段有偿供应有偿供应土地面积土地面积（公顷）（公顷）土地有偿使用土地有偿使用率（）率（）平均商品平均商品房销售面积房销售面积（万（万m2）平均开平均开发发面面积积（公（公顷顷）平均平均购购置置费费用用（元（元/m2）探索阶段2826.64形成阶段199643.79725.9512280.6563.34发展阶段200370.043220.1722225.41106.65五、中国土地市场制度变迁的演化方向 5.1完善市场交易秩序 n交易秩序包括土地市场信息的披露，市场行为规范和监管配套。五、中国土地市场制度变迁的演化方向 5.2公共平台的架构n政府作为土地市场的管理者，应建立信息传导的渠道和平台，促进信息公开，提高交易机会，降低交易成本。n建立和完善的公共参与监督体系，行政公开化。五、中国土地市场制度变迁的演化方向 5.3城乡土地市场统一发展n随着统一的城市土地市场的建立，对农用建设用地的需求也日益上升，将集体土地的管理逐渐统一纳入土地市场中来，是未来的发展方向。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系,建立城乡统一的土地市场是适应这一要求的必然选择。