10政府金融与地方政府融资平台rfu.pptx

第10章 政府金融与地方政府融资平台l第一节 政府金融概述l第二节 政府金融的理论基础 l第三节 政府金融运行的成本与效益分析l第四节 政府金融的规模与风险l第五节 地方政府融资平台 第一节 政府金融概述l一、政府金融的界定l（一）政府金融的基本内涵（一）政府金融的基本内涵l政府金融就是政府以自身信用为基础，运用金融手段筹资、融资、投资的市场行为，是政府在市场中的“集财”与“用财”。l1.广义与狭义之分l广义的政府金融，包含政策性金融、国有独资或者国家控股的商业性金融机构在内的一切政府为主体的金融活动；l狭义的政府金融，不包括政策性金融、商业性金融，仅指政府财政部门下属的财政性投融资机构或者专门成立的政府金融机构等开展的金融活动，是政府为着执行产业政策与经济发展目标等特殊目的而面向市场的一种金融活动。l“政府金融”介于政策性金融与商业性金融二者之间。l国有商业银行、国有证券公司、国有保险公司、国有信托公司等所进行的筹资、融资、投资行为，不属本章所称的“政府金融”。l2.政府金融、财政信用、财政投融资l政府金融的概念是在财政信用概念基础上发展起来的。l财政信用的最重要形式是政府发行公债取得债务收入，而债务收入既可用作政府投融资方面，也可直接用来弥补预算赤字。当公债收入被用来作为弥补预算经常性赤字或被无偿使用时，它显然就不属于政府金融范畴。l“财政投融资”的提出，使财政信用的概念得到发展。“政府金融”的概念，与“财政投融资”的内涵较为接近，但更为强调政府金融活动的金融属性。“政府金融”能够涵盖“财政信用”的职能作用，是在新的经济形势下财政信用发展的必然要求，是财政信用发展的归宿。l2.有偿性与金融性l有偿性是其区别于财政资金无偿拨付的重要特征。政府金融资金使用的有偿性要求收回本金并按照市场资金价格收取合理的报酬。一般来说，政府金融的资金使用多投向于基础性产业，这些产业虽然资金回收期长，但投产后一般能够较为稳定地创造一定的经济效应，具有一定的偿还能力。l l“金融性”。政府金融是由财政活动引申出来的，是国家财政的重要补充，但是，与“财政性”相比，政府金融的“金融性”更为突出。从政府金融的资金来源看，主要不是财政资金，不具有国家预算的性质，不是国家预算的组成部分。从政府金融的资金运用看，政府有关机构（财政部门或其所属的投融资部门）以有偿形式，将资金以投资或融资（贷款）形式投放，不具有财政资金无偿拨付使用的性质。（二）政府金融与政策性金融（二）政府金融与政策性金融l政策性金融的主要载体是政策性银行。政策性银行是政府的银行，具有财政和金融的双重职能。它一方面具有与一般银行相同的信用中介职能，另一方面又具有与商业银行不同的特殊职能。l政策性金融属于广义的政府金融范畴，在我国是由三家政策性银行贯彻、配合政府社会经济改革，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步的金融工具。l1、在职能和资金来源方面的共性、在职能和资金来源方面的共性l政府金融与政策性银行，在为社会提供公共品、准公共品方面，在纠正“市场失灵”方面都具有类似的职能。l几乎世界上所有的国家和地区都有各种形式的政策性金融机构，与商业性、合作性等性质的金融机构并存、互补，为社会经济发展中弱质、基础性但又为社会不可或缺的产业提供金融服务，支持公共品、准公共品的生产。l政府金融，亦主要为国民经济发展中的基础性产业提供金融服务。l资金来源方面，往往都是通过发行债券筹集资金，由财政提供部分资金。l2、在经营实体、资金运用方面的差异、在经营实体、资金运用方面的差异l政策性银行的实体是银行，是金融机构，资产业务以贷款为主。l政府金融的经营实体往往是公司，资产业务以投资为主。l政策性金融强调经营要从执行国家宏观经济政策和社会公众利益出发，按照政府的意图从事信贷活动，资金运用期限可长可短，资金运用的目标强调保本微利。l政府金融虽然也注重对国家经济政策与发展规划的支持配合，但由于政府金融在筹资、用资等环节采取市场交易原则，政府金融的资金运用应该在国家经济政策许可的范围内讲求效率、效益与信用。相比而言，期限更长，回报要求更高。（三）政府金融与政府理财（三）政府金融与政府理财l1、政府理财、政府理财l所谓政府理财，就是指政府如何有效、合理地集财与用财，以维持政府各部门的日常运转，履行政府的行政管理及社会经济发展职能，实现政府的各项社会、经济目标的财产管理及财务管理行为。l从广义的角度看，政府的科学理财会节省社会资源，提高社会福利，促进社会政治、经济、文化的发展及人民生活水平的提高；l从技术的角度看，政府理财是遵循开源节流的原则，增加政府收入，节省政府支出，用最合理的方式来达到一个国家（地区）所希望达到的经济目标。l2、二者的差异、二者的差异l二者的目标不同。l政府理财不考虑为社会提供公共品，强调政府财政短期的收入支出平衡，以及追求短期的经济回报，具有“短视性”。l政府金融强调为社会提供公共品、准公共品，不单纯追求眼前利益，而是综合考虑社会效益与长远利益。l二者的运作方式不同。l政府理财强调抓好财源建设，要求加强预算管理。政府财政收入管理，以税收为主，体现了“强制性”原则，依法治税是保证财税收入的重要手段；政府财政支出管理，以财政拨款为主，体现了“无偿性”原则，无偿拨付的财政资金为社会提供公共管理、社会秩序、国防建设等公共产品。l政府金融的资金来源以发行公债等市场融资渠道为主，体现了“自愿性”原则，平等互利的政府与各经济主体的共同要求；政府金融的资金运用以贷款、投资为主，体现了“有偿性”原则，以还本付息或收回投资为条件支持基础产业的发展，为社会提供“混合品”。l3、二者的联系、二者的联系l政府理财既包括财产管理，也包括财务管理；既为了实现社会经济目标，也考虑社会发展需要；既满足近斯财政开支的安排，也服务于长期财源建设的要求。l政府金融往往以市场化手段配合政府经济发展政策，从这个意义上讲，政府金融是广义政府理财的有机组成部分。二、政府金融的职能定位l（一）弥补市场缺陷（一）弥补市场缺陷l（二）调控经济失衡（二）调控经济失衡l（三）发展国有经济（三）发展国有经济第二节 政府金融的理论基础l一、新国家干预主义与公共投资理论l（一）国家经济权力的退却与增强（一）国家经济权力的退却与增强l近现代以来，政府的经济职能在不断地发展和变化，“国家干预主义”与“经济自由主义”成为西方资本主义国家对待市场与国家两者关系的“两极”。l15世纪18世纪是原始国家干预主义占上风的时期，以英国重商主义为代表，有力地推动了早期资本主义生产的发展。l17世纪20世纪20年代，以亚当斯密、马歇尔为代表的古典和新古典经济自由主义学说占有主导地位的时期，强调在经济运行中国家权力退却。l20世纪2030年代，自由放任的经济政策已使整个资本主义世界陷入深刻的政治、经济危机，以凯恩斯萧条经济学为代表的需求管理与国家干预经济理论，完成了经济学说史上的“革命”，催生了凯恩斯国家干预主义。l20世纪60、70年代，资本主义国家面临经济“滞胀”危机，使得产生于20世纪30年代的新自由主义经济学得到较大发展。这一时期国家干预经济减少。l20世纪80年代末西方国家的高失业率、高财政赤字及经济衰退，使新一轮国家干预主义东山再起。（二）新国家干预主义与（二）新国家干预主义与（二）新国家干预主义与（二）新国家干预主义与“投资投资投资投资”作用的强调作用的强调作用的强调作用的强调l“国家干预主义”的重要标志是新凯恩斯主义及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础。l克林顿政府认为，美国面临的“高财政赤字、高债务、高利率”的“三高”问题及经济衰退，症结在于投资赤字（储蓄不足）和预算赤字长期被忽视，因此要振兴经济必须把政策重点从长期以来强调消费转向强调投资。l为此，克林顿的“经济振兴计划”包括两上部分：l一是增加政府用于基础设施项目的投资及教育、医疗等方面的支出，并运用税收优惠政策鼓励私人企业扩大投资，以刺激短期经济增长并增加就业；l二是增加政府在高科技产业等领域的投资，并削减联邦财政赤字，为美国经济长期稳定发展创造条件。（三）公共投资理论的发展与认同（三）公共投资理论的发展与认同（三）公共投资理论的发展与认同（三）公共投资理论的发展与认同l新国家干预主义强调了“公共投资”对于经济增长的重要性。公共投资是政府介入和干预经济、纠正“市场失灵”的重要手段。按照公共支出基本理论，公共支出按功能划分可分为经常性支出和资本性支出，政府用于经常性事务管理的支出为经常性支出，用于生产公共品、混合品的资本性投资支出则为资本性支出，称“公共投资”。l公共投资理论最早可追溯到亚当斯密，不过他将政府投资限定在防卫、司法、公共工程这三个纯公共领域。l凯恩斯的公共投资理论则从“有效需求不足”出发，将公共投资的范围扩大到有关国民经济全局的基础设施和重点产业，并且指出市场本身无法达到充分就业所要求的投资水平，政府必须进行直接投资以弥补私人投资的不足。l我国学者也认为：公共投资的范围与经济体制特别是经济发展水平密切相关。l公共投资理论已成为很多发展中国家的重要指导思想，成为“新国家干预论”的重要组成部分。二、政府金融建立在政府资本职能的基础上二、政府金融建立在政府资本职能的基础上l（一）政府的两种职能（一）政府的两种职能l政府职能的演变，总体而言是朝逐步缩小的方向发展的。发达国家的政府大多属于“有限政府”,即政府的行为有所为、有所不为。建立有限政府首先要做到政府职能应合理定位，其次要保证政府行为不能越出其职能范围。l就经济领域而言，现代各国政府的职能可以分为两类：政府经济管理职能（行政职能），政府投资职能（资本职能）。l政府资本职能是指政府以国家信用为基础，采用信用方式筹集资金，进行资本性支出，形成经营性社会资产的职能，广义的政府资本职能包括国有资产管理职能。l“政府资本职能”命题隐含的前提是：各级政府可以作为市场经济主体中的一员，参与特定经济领域的经济金融活动。这里的“各级政府”，包括中央政府与地方政府在内，必须委托特定的政府机构如政府金融机构，或者国资委、授权的国资经营公司，按照市场经济法则参与经济活动。而“特定经济领域”，往往是“市场失灵”的领域，如公共品、准公共品的生产等，这意味着政府参与经济活动，一般不应该大规模介入竞争性行业与民争利。l政府资本投资职能与政府行政管理职能相比具有不同的特点。二者都需要一定的财力支持，但“来源”与“运用”各不相同。政府资本投资职能的资金来源主要是债务融资，债务融资更能满足政府公共投融资的需要；而政府行政管理职能的财力源于税收。（二）政府资本职能是进行公共投资的财力保证（二）政府资本职能是进行公共投资的财力保证（二）政府资本职能是进行公共投资的财力保证（二）政府资本职能是进行公共投资的财力保证l瓦尔纳法则l政府公共支出按功能划分为经常性支出与资本性支出。在一个特定的时期，政府公共支出为一个既定量时，二者互为增减关系。l据德国经济学家和财政学家A瓦格纳（AWagner）研究欧美、日、德等国公共支出问题的结果，经济的发展会使政府行政部门、司法部门、执法部门变得庞大，因而政府直接用于社会行政管理的支出会迅速扩张，甚至比国民收入的增长还快。l这称为瓦尔纳法则，如下图所示：l上图横轴表示经济发展规模，如GNP、GDP，纵轴表示公共支出规模，曲线E表示二者之间的函数关系，瓦尔纳法则要求公共支出规模扩张的速度不超过国民经济发展的速度。l吃饭财政与公共投资l由于我国市场经济秩序正在建立完善之中，行政公务员队伍相当庞大，且我国面临着复杂的国际环境，国际开支难以减少，所以财政的经常性支出占有很大的比例。这在地方政府尤盛，因而我国财政常被人称为“吃饭财政”。l相对行政事业费等“人头费”支出的“硬约束”，资本性支出就显得较有“弹性”，往往视当年经常性支出预算规模而定。一般地，财政“剩余财力”的大小成为公共投资量的一个重要约束因素。因此，为了确保政府特别是地方政府能够有一定的财力进行公共投资，必须发挥各级政府的资本性职能，应该允许地方政府发行地方市政债券，开辟地方资本市场。资本职能为各级政府进行公共投资提供了的财力保证。三、三、“政府资本职能政府资本职能”与与“政府行政职能政府行政职能”的分的分离：政府金融发展的切入点离：政府金融发展的切入点l（一）政府两种职能的分离充分体现（一）政府两种职能的分离充分体现“代际公平代际公平”l（二）政府两种职能的分离能够增强资本效率（二）政府两种职能的分离能够增强资本效率l首先，二者的分离能够减少政府资本运作的道德风险。l其次，二者的分离能够加强政府债务的硬约束，硬化政府资本运作中的偿债观念。第三节 政府金融运作的成本与效益分析l一、政府金融资金来源的成本分析l政府金融的资金来源，原则上可以分为市场化来源与政策性来源。l市场化来源，是政府有关部门以政府信用为担保，以还本付息为条件向国内外借款，包括在金融市场发行政府债券、向银行透支（借款）等。l政策性来源，则是由政府供给资金，主要是政府将税收收入的一部分用于政府金融。（一）政府金融资金来源成本的构成（一）政府金融资金来源成本的构成（一）政府金融资金来源成本的构成（一）政府金融资金来源成本的构成l政府金融资金来源的成本，是指政府在市场化筹资和政策性筹资过程中所付出的代价和可能承担的风险。l1直接成本与间接成本直接成本与间接成本l政府金融资金来源的直接成本，指发行债券、借款付出的利息与费用，以及税务部门征税过程中的经费支出。直接成本一般可体现在会计帐面上，是真实发生的货币成本一般可体现在会计帐面上，是真实发生的货币支出。l政府金融资金来源的间接成本，则是不反映在会计帐面上但对政府及社会经济主体产生一定的负面影响的“隐性成本”。包括由于政府增加资金来源给社会经济发展带来的不利影响，以及由于通货紧缩、物价下跌加剧政府自身的债务负担等。l2主体成本与客体成本主体成本与客体成本l政府金融资金来源的主体成本，是站在政府方去看待付出的代价和可能承担的风险。对政府金融的市场化来源而言，发行债券的利率及发行费用构成政府筹资的代价，向银行借款（透支）则使政府随货币发行过多、经济过热、政府信誉受损的风险。l政府金融资金来源的客体成本，是站在纳税者或债权方（如金融机构、居民）去看待所付出的成本代价，如坏账、税收等。l3国内成本与国际成本国内成本与国际成本l政府金融资金来源的国内成本，是站在国内角度看政府金融给政府及相关金融机构、居民带来的代价与风险。l国际成本则指政府借外债带来的汇率损失，以及付出高利、收入低利导致的利差倒挂损失，如高利借入外债同时又大量购元利息很低的美元债券。（二）政府金融资金来源方式的比较（二）政府金融资金来源方式的比较（二）政府金融资金来源方式的比较（二）政府金融资金来源方式的比较l政府的收入主要包括两大部分：征税（含收费）与负债。l税收收入是国家凭借其政治权力，强制地、无偿地收取货币收入。尽管政府可以通过增加税收为政府金融筹集资金，但从成本角度而言，以市面上场化手段进行的负债融资更有优势。这是因为，税收收入作为资金来源虽然直接成本与主体成本较低，但社会却要承担较高的间接成本与客体成本。l政府公债融资与依靠增税获得收入二者在成本与效率方面确有很大区别。l依靠征税满足开支需要，实际是开支发生时的一次性大量征税。l而发行公债融资的实质是变一次性大量征税为按债务利息支付的进度分摊在整个债务存续期内。债务融资（实为较长时间内分摊的多次小额征税）显然比一次性征税带给纳税人的负担小得多。额外负担小及其对供给影响小，这都符合效率原则。因此，从长远看，政府债务融资比多征税更有效率。（三）政府金融债务融资的影响（三）政府金融债务融资的影响（三）政府金融债务融资的影响（三）政府金融债务融资的影响l1影响货币供应量，给货币政策带来不确定性影响货币供应量，给货币政策带来不确定性l政府金融的市场化融资，以国债发行最为重要。一般认为，国债的发行不会引起货币的非经济运行，但事实上，国债的发行对货币供应量产生多大的影响，取决于不同的国债认购主体。l中央银行购买国债分为直接从财政机关认购和从公开市场买进。虽是两种不同的途径和方式，但结果都是随着央行持有国债的增加，社会基础货币及货币供应量增加。l商业银行认购国债，视其资金来源的不同对货币供应量的影响不同。l居民、企业等社会公众认购国债，既产生紧缩效应，又产生扩张效应。l2增强政府信用，降低了政府执政的社会成本增强政府信用，降低了政府执政的社会成本l首先，政府负债融资能够降低地方政府滥用职权的可能性，增加透明度。l其次，政府负债融资能够加强政府契约意识，推动“责任政府”的产生。l第三，政府负债融资能够促进政府信用管理体系的建立，并推动诚信社会的发展。二、政府金融资金市场化运用的效益分析二、政府金融资金市场化运用的效益分析l（一）政府金融资金运用效益的内涵（一）政府金融资金运用效益的内涵l政府金融资金运用效益，是政府金融部门在资金市场化运用过程中获得的直接收益与间接回报，是资金运用产生的积极后果。l1直接效益与间接效益直接效益与间接效益l直接效益指政府金融资金市场化运用的经济效益，即收入减去成本后取得的利润。它表现为政府金融部门体现在其会计报表上的经营成果。l间接效益指政府金融资金市场化运用的社会效益，即对社会发展的积极作用与有益效果。l经济效益是社会效益的基础，二者在一般情况下是一致的，但若二者不一致并发生矛盾时，应当从全局出发协调两者的关系，基本的原则是经济效益服从社会效益。l2主体效益与客体效益主体效益与客体效益l主体效益指政府金融资金市场化运用带来的税收收入及国有资产的增加，政府形象与执政能力得到提升。l客体效益指政府金融资金的运用增加了就业岗位、居民收入及社会财富，提高公共品供给能力，提升人民生活水平。l主体效益与客体效益是对立统一的，主体效益应以客体效益的实现为前提，主体效益的实现不应损害客体效益。l3近期效益与长远效益近期效益与长远效益l近期效益是指政府金融资金运用在短期内取得的收益与回报l长远效益则考察一个较长时期内政府金融资金运用对社会、经济发展以及居民、企业、政府的积极影响。l一般而言，近期效益偏重直接效益与主体效益，长远效益则主要以间接效益与客体效益为衡量依据。政府金融应以追求长远效益为主，着眼于社会经济发展目标的最终实现。（二）政府投资的效益分析（二）政府投资的效益分析（二）政府投资的效益分析（二）政府投资的效益分析l1、政府投资的领域、形式与主体、政府投资的领域、形式与主体l政府投资可分为直接投资与间接投资两种形式l直接投资是政府投资部门通过参股、控股的形式，直接参与重大基础设施和基础工业项目及部分支柱产业项目的决策，实施和正常的经营管理，多采用股权投资方式。l间接投资方式有两种：一是对公益性项目采取无偿拨款的方式；二是对基础项目、部分支柱产业项目采取有偿贷款的方式。l2、政府投资效益的特点、政府投资效益的特点l政府投资具有极强的公益性，因而一般不直接追求某个具体企业或单位的利润最大化或成本最小化，而是从战略全局出发，努力追求整个社会的成本最小化和利益最大化，即着眼于宏观经济效益、社会经济效益、长期经济效益以及政治、文化效益。l政府投资效益还具有长期性、客观性、社会性、潜在性等特点。l3.政府投资效益的主要表现政府投资效益的主要表现l（1）纠正“市场失灵”l（2）拉动经济增长l（3）提高就业水平l（4）增加居民收入（三）政府金融资金市场化运用对政府转型的影响（三）政府金融资金市场化运用对政府转型的影响（三）政府金融资金市场化运用对政府转型的影响（三）政府金融资金市场化运用对政府转型的影响l1、对政府转型的有利影响、对政府转型的有利影响l政府金融资金的市场化运用，如政府贷款、政府投资及与此相关的政府采购等对我国政府转型也能产生积极的影响。其影响主要体现在制度建设上，即政府贷款、政府投资及政府采购的运行中，我国一些非市场化的做法逐步得到纠正，市场缺损、制度缺损将逐渐消失，市场机制因而得以健全与完善。l2、对政府转型的不利影响、对政府转型的不利影响l政府金融资金的运用虽然纠正了“市场失灵”，体现了政府对经济发展的积极作用，但国际经验表明：政府主导的市场经济是难以成功的，从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。政府若将其财政、金融资源过多地投资于基础领域和准竞争性行业，不仅有与民争利之嫌，而且可能产生“挤出效应”，对民间资本的进入产生不利影响。、l因此，政府金融的规模如果过大，不可避免地会影响政府转型步伐。第四节 政府金融的规模与风险l一、政府金融规模l（一）政府金融资金来源规模（一）政府金融资金来源规模l政府负债能力的影响因素主要有：l一是国家财政负担能力，可以通过国家的债务负担与偿还能力的比来衡量；l二是国民应债能力，即政府发行公债的临界数量应严格控制在不影响企业正常生产经营、不影响人民生活水平逐年提高的界限内；l三是政府公债资金使用效益，如果用公债投资得到的国民收入增量大于国债还本付息支出，则公债数量合理；l四是公债增长速度与GDP增长的关系，从长期看一般前者不应超过后者。（二）政府金融资金运用规模（二）政府金融资金运用规模（二）政府金融资金运用规模（二）政府金融资金运用规模l政府负债能力强为政府资金运用提供了“可能”，但这种运用是否符合社会经济发展的“需要”呢？l判断政府金融活动是否过量的重要标志是其对社会投资（主要是民间投资）产生的“挤出效应”大小。（三）政府金融规模的衡量指标（三）政府金融规模的衡量指标（三）政府金融规模的衡量指标（三）政府金融规模的衡量指标l可借鉴国际上通用的衡量一国赤字及国债规模的指标来设计衡量政府金融的规模。l国际上通用的国债规模指标分为两大类：l国债应债能力指标又称为国民经济债务负担指标，通常可用4项指标来衡量：l赤字率赤字额年度GDP；l国债负担率当年国债余额年度GDP；l居民应债率当年国债余额居民储蓄余额；l借债率当年国债发行额年度GDP。l国债偿债能力指标通常可用2项指标来衡量：l国债依存度当年国债发行额财政支出；l偿债率还本付息额财政收入。l我国衡量地方政府金融规模的指标：l债务率债务余额/地方政府综合财力二、政府金融风险二、政府金融风险l（一）政府金融风险的一般性（一）政府金融风险的一般性l作为社会信用的重要形式，政府信用及以其为基础的政府金融，具有其它信用形式共有的风险类型。l1、信用风险、信用风险l信用风险是当事人违约导致负债提前偿还，或资产不能按期收回给政府金融主体带来损失的可能性。l我国中央政府债务现以国债为主，如规模过大则有偿还问题。政府贷款与政府投资也可因对借款人或被投资项目评估失误发生损失，信用不对称号导致的逆向选择、道德风险同样存在于政府金融运行过程中。l2、市场风险、市场风险l产品市场与金融市场蕴含着较多的不确定因素，给政府金融运行带来不确定性。政府金融主体对环境、条件判断的失误，市场竞争的加剧，以及一些不可抗力因素的影响，使得这些不确定性成为政府金融业务运作面临的现实风险。l3、结构风险、结构风险l结构风险主要指结构失衡问题，也就是期限的不匹配等。政府金融的资金运用不论贷款还是投资，期限普遍较长，可长达2030年；而资金来源的期限相对较短，如发行债券一般平均期限为5年。资产的长期性与负债的短期性矛盾，使政府金融主体容易陷入发新债还旧债的恶性“债”循环。（二）政府金融风险的特殊性（二）政府金融风险的特殊性（二）政府金融风险的特殊性（二）政府金融风险的特殊性l1.表现l政府金融风险具有国家风险，国家风险是国家主权受到损害的风险，通常由政治事件、经济波动、外敌入侵等引起，若控制不当可引发政治、经济与社会危机，严重时会造成政权更迭。欧债危机的例子。l2.原因l一是政府金融机构是由政府开办的，代表政府开展有关业务，风险造成的损失将由纳税人承担；l二是政府信用是其它信用得以存在和发展的基础，是整个社会诚信体系的核心和支柱。政府金融风险因此而很容易上升为国家风险，具有很强的负外部性和破坏性。l3.双刃剑l政府金融具有国家风险表明政府金融本身是一把“双刃剑”。l一方面，政府金融能够有效聚积中长期建设资金，有力支持国民经济的弱质产业及基础产业的发展，改善并增加社会总福利；l另一方面，政府金融能够产生腐败与风险，轻则损害经济发展速度与质量，减少社会福利，重则可能引发“政府金融危机”，破坏国民经济的平衡，诱发政府危机、经济危机及社会危机。三、政府金融风险管理l政府金融风险管理的一般性是指政府金融主体使用与其它金融形式相类似的风险管理手段，即采用的是风险管理的一般方法。这是政府金融风险与其它金融形式风险的共性使然。l（一）政府金融风险的一般性管理（一）政府金融风险的一般性管理l1.风险回避l政府金融主体意识到高风险的存在，主动放弃某些业务，拒绝风险。l2.风险分散风险分散l商业性金融常用的风险分散策略包括贷款对象分散，期限分散，利率分散，地区分散，币种分散，参与者分散等。这是一种以特殊的资产分散组合形式实现风险控制的措施，往往能够从整体上降低资产的风险水平。l3.风险转移l风险转移也是一种政府金融主体可以采用的事前控制风险的手段。与商业性金融类似，国家开发银行、政府投资公司等政府金融主体可以依法将风险转移出去，以保证政府金融资金的安全。（二）政府金融风险的特殊性管理（二）政府金融风险的特殊性管理l政府金融风险的特殊性，决定着政府金融风险管理具有独特之处。由于政府金融很容易上升为国家风险，因此政府金融风险管理也需要国家介入。l在某种程度上，国家充当了政府金融风险管理的主体，并采取一些普通社会主体难以使用的战略性风险管理措施。l1.实施国家金融储备战略l应对国家风险的一个行之有效的重要措施是实行国家金融储备战略。政府金融运行的潜在损失将成为一国的潜在国家债务。规避潜在国家债务与潜在损失风险的通常办法，就是有足够的国家储备来预防和应对。这类国家储备的资产应主要为金融储备资产，如外汇储备。换言之，国家风险需要国家金融储备来应对与化解。l2.建立地方政府征信与国家风险预警体系l（1）地方政府征信体系l征信体系是社会信用建设中的必要环节。目前，我国已经建成了以中国人民银行为依托的两大征信系统：个人征信数据库与银行信贷登记咨询系统。完整的征信体系还应包括第三大征信系统即“政府征信体系”。l建立政府征信体系，是政府金融风险管理的基础环节，是政府金融机构能否发行债券、是否应该及时破产的重要依据，也是我国迈向“透明政府”的重要步骤。l（2）国家风险预警体系l国家风险预警体系建立在地方政府征信的基础上。地方政府征信及资本信用等级的评定为全国范围内的国家风险监测提供了数据支持。l国家风险预警即包括国家风险监测与国家风险预报两个流程。l国家风险监测指对政府金融活动的运行状况、管理过程所进的监督、测定与计量，为开展风险预报提供依据。l国家风险预报即狭义的风险预警，主要体现为对数据的处理、分析与发布，并及时提示应采取的防险对策。l3.优化政府金融生态l（1）强化政府监督管理l（2）树立政府资本信用l（3）允许政府信用破产第五节 我国地方政府融资平台l一、地方政府融资平台的发展和现状一、地方政府融资平台的发展和现状l（一）概念（一）概念l地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。(根据国发根据国发201019号文件定义）号文件定义）l财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预2010412号）进一步明确号）进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：了地方政府融资平台的概念，表述如下：l地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。（二）特点（二）特点l一是发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导或间接控制；l二是依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任；l三是运营资金来源以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅，负债率通常较高；l四是将所筹资金投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司统筹运作，服务地方经济社会发展。（三）发展阶段（三）发展阶段l主要根据组织形式和融资模式大致分为三个阶段：l 1.地方政府融资平台源于上世纪80年代末l当时，城市的现代化发展刚起步，为了缓解市政建设所需资金规模较大，而政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等经济实体。上海久事公司的例子l1986年，国务院国发94号文件批准上海采取“自借自还”方式扩大利用外资。第一批利用外资规模达32亿美元，其中14亿美元用于城市基础设施建设。为了方便市场化运作，提高资金使用效率，1987年，上海市设立了专门负责投融资的“久事公司”，其名字谐音即94号文。20多年来，久事公司通过多种渠道筹措国内外资金800多亿元，先后投资建设了上海南浦大桥、污水治理等一批重大项目。如今，上海久事公司已发展成为具有综合竞争实力的国有投资经营控股公司。l2.亚洲金融危机之后地方政府融资平台逐渐推广l1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。l典型做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。安徽芜湖为例l1998年8月，安徽省芜湖市率先与国家开发银行签订第一份金融合作协议，对芜湖城市基础设施项目提供贷款10.8亿元。l在偿债措施上，一方面通过财政预算内资金、财政专项、政府性基金等收入来筹措资金；另一方面，通过盘活政府存量资产、存量土地，将资产增值收入集中作为偿债资金，确保向银行还本付息。l国家开发银行原是政策性银行，从事“基础设施、基础产业和支柱产业”方面的信贷业务。在既要做大信贷规模，又要保证信贷质量的条件下，国家开发银行与地方政府一起整合利用政府信用、统筹政府资源，采取了“银政合作”、“打捆贷款”的做法，引起其他大中型商业银行的仿效。l3.在应对近年来国际金融危机中地方政府融资平台快速扩张l2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，有关部门联合发文，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽配套资金融资渠道。地方政府进一步集中资源，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地块等都纳入融资平台的资本金之中。（四）近年来动态和现状（四）近年来动态和现状l1.地方政府融资平台数量急剧增加l据银监会统计，截至2009年底，地方政府建立了大约8000多家各种形式的融资平台，仅2009年就新增2000多家。l从行政级次来看，初期都是省级政府设立平台公司，2008年以后平台公司级次明显下移。目前，省、市、县融资平台占比数量大约为2%、40%、58%。l按照国务院的部署和要求，审计署组织全国审计机关4万多人，以“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”为原则，对全国所有涉及地方政府性债务的25 590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54 061个其他单位、373 805个项目和1 873 683笔债务进行了审计。l审计的重点是政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现偿债困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他债务也进行了审计。l审计结果表明，我国地方政府性债务最早发生在1979年，l到1996年全国所有省级政府（含计划单列市，下同）、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。l2.地方政府融资平台公司举债规模迅速膨胀l截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中：l政府负有偿还责任的67 109.51亿元，占62.62%；l担保责任的23 369.74亿元，占21.80%；l可能承担一定救助责任的16 695.66亿元，占15.58%。l在这些债务余额中，有51.15%共计54 816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。l从审计情况看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。低于的警戒线。l银监会的统计，2009年末，融资平台的贷款余额约为7.38万亿元，占全部人民币贷款余额的18.5%。l3.地方政府融资平台的形式呈现多样化l从经营功能来看，地方政府融资平台可分为四类：l一是“壳”公司融资平台，只负责融资，不参与项目建设和经营。l二是“公益性”融资平台，负责无收益来源的公益性项目投融资运营。l三是“经营性”融资平台，负责具有收益来源的经营性项目投融资运营。l四是“综合类”融资平台，同时从事公益性、经营性项目投融资运营。l4.地方政府融资平台的融资方式以银行贷款为主l银行贷款l企业债券l中期票据l政府特定项目信托理财产品等l其中银行贷款是平台公司最主要的融资方式，占筹资总额的80%左右。二、地方政府融资平台的积极作用和潜在问题二、地方政府融资平台的积极作用和潜在问题二、地方政府融资平台的积极作用和潜在问题二、地方政府融资平台的积极作用和潜在问题l（一）积极作用（一）积极作用l1.促进经济增长方面的作用l一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。l在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券，地方政府通过融资平台公司等方式筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持。汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措债务资金558亿元用于灾后重建，推动了灾后恢复重建的顺利实施。l二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。l至2010年底，地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域13 753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域4016.02亿元。l三是为保障经济社会的持续发展打基础。l在2010年底已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施以及土地收储、能源建设69 675.72亿元，形成了大量优质资产，有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。l2.促进地方政府投融资体制改革方面的积极作用l过去相当长的一段时期内，地方政府依靠各部门兴办经济投资实体筹措资金，不仅筹资来源不规范、筹资规模无限制，而且资金投向不集中、不合理的现象也非常突出。l地方政府融资平台与原来的模式相比，具有以下特点：l一是基本实现了以独立法人形式进行市场化融资，承担投融资责任和还款责任；l二是融资平台虽然借助财政的信用，但仍然具有较强的法律意识和还款意识，积极通过项目的市场化运作获得收益；l三是融资平台的资金投向更加集中，在一定程度上起到了促进政府转变职能的作用，