公共管理学大纲详解.pdf

江苏自学考试公共管理学教材大纲江苏自学考试公共管理学教材大纲苏州大学编苏州大学编（高纲号（高纲号 06600660）二、课程内容与考核目标二、课程内容与考核目标第一章 绪论(一）学习目的和要求通过本章的学习,弄清公共管理与私部门管理的区别；理解公共管理学产生的社会背景;明确公共管理学的涵义和特点；掌握公共管理学的研究方法；认识公共管理学对当代中国发展的意义。（二）考核知识点与考核要求1、公共管理成为独立学科的内在依据领会领会:（1 1）公共管理与私部门管理的区别）公共管理与私部门管理的区别;公共管理与私部门管理有本质区别（1)公共利益目标与私人利益目标(2）垄断强制性与自由竞争性（3)制衡性与自主性（4）多元理性与经济理性（5）政府机制与市场机制(2(2）公共管理能够成为一门独立学科的内在依据。）公共管理能够成为一门独立学科的内在依据。1、公共管理与私部门管理有本质区别(一）公共利益目标与私人利益目标(二)垄断强制性与自由竞争性（三）制衡性与自主性（四)多元理性与经济理性(五）政府机制与市场机制2、现代社会变迁推动公共管理发展（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大(二）社会生活中的公共事务日益增加（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变3、传统行政学的局限(一）理论框架局限（二）管理主体局限(三）管理理念与手段局限（四)管理对象与目标局限2、公共管理学是时代的产物应用：公共管理学产生的社会背景应用：公共管理学产生的社会背景.公共管理学是时代的产物，其产生的时代背景包括以下几个方面：(1)西方国家摆脱困境的需要政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满经济衰退和财政压力的加剧社会问题与政府不可治理性的增加(2）科技革命和全球化浪潮科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力(3)政府管理和民主制度方面的矛盾以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”3、公共管理学的内涵与研究方法识记识记:（1 1）公共物品的概念与特征；）公共物品的概念与特征；公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。特征：非竞争性、非排他性、规模效益大、初始投资量大（2 2）公共事务的涵义；）公共事务的涵义；所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动,以及这些活动的实际结果。(3(3）公共管理的定义和涵义；）公共管理的定义和涵义；所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义:（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2)公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；(3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；(4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行,其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5)公共管理的公共性,决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。（4 4）公共管理学的概念和特点）公共管理学的概念和特点.公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法,研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务,以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点：（1）公共管理是一个整合性的概念.公共管理在“什么(What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策,而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下,将私部门的管理手段运用于公共部门。（3)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。(4）公共管理不等于“政府管理”,而意味着一种新治理。（5)公共管理强调价值调和与责任，重视 4E，即经济(Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness)，公平（Equality）。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域.当前特点：（1）鲜明的实践导向性(2）理论上的包容性（3）学科的年轻性领会：（领会：（1 1）公共管理的构成要素；）公共管理的构成要素；1、公共管理的主体，政府为主的公共组织及其工作人员；2、公共管理的对象，公共管理的直接对象是各类公共事务；3、公共管理的资源和手段，公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者,合法地进行管理,以及被管理者对管理者及其行为的认同.在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要4、公共管理的环境,在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。(2(2）公共管理学的研究内容；）公共管理学的研究内容；一)公共管理学的基础内容公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但另一方面,公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体,除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。（二）公共管理学的前沿领域公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织,公共部门绩效管理，公共部门战略管理，公共管理的新策略.（3 3）公共管理学的研究途径）公共管理学的研究途径;公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P 途径)和企业管理途径（Business approach，B 途径）。P 途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系,有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向,推崇通过个案研究来发展相关知识；第三,强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B 途径的公共管理主张师法企业,B 途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外,还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法.与 P 途径的公共管理比较，目前 B 途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。作为同一的公共管理的不同组成部分，P 途径和 B 途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色;它们都重视经验性的材料。（4 4）公共管理学的研究方法。）公共管理学的研究方法。1。规范方法2。实证方法3.案例方法4。系统方法5.比较方法6.数理方法4、公共管理学与中国的发展应用：公共管理学对当代中国发展的意义。应用：公共管理学对当代中国发展的意义。从市场经济和社会发展两方面分析对中国的发展1、公共管理学与中国的市场经济（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能,弥补市场功能的缺陷（二）公共管理学“亲市场的学科立场，有助于市场经济的健康发展2、公共管理学与中国的社会发展（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展（二)公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型第二章 公共管理理论与实践的发展（一)学习目的和要求通过本章的学习，理解公共管理的管理学思想渊源；理解公共管理的经济学思想渊源；认识公共管理学的两个发展阶段；把握各国的新公共管理的实践，并能对新公共管理作出评析.（二）考核知识点与考核要求1、公共管理学的理论渊源识记：识记：(1）科学管理思想及其管理主义的开创者；弗里德里克泰勒弗里德里克泰勒(2）在管理发展史上，梅奥的霍桑实验梅奥的霍桑实验开创了对人及其行为研究的新路径；(3）马斯洛的“需要层次论”,麦克格雷戈的“X”理论和“Y”理论，赫茨伯特的“双因素理论；（4）决策学派以赫伯特赫伯特 西蒙西蒙为开端,决策学派的另一位代表人物是查尔斯查尔斯 林德布洛姆，林德布洛姆，提出渐进式决策模式渐进式决策模式，埃佐尼埃佐尼提出了决策的综视模式决策的综视模式;（5)系统学派以切斯特巴纳德将组织视为一个社会系统而得名，20 世纪 70 年代，系统学派又发展出两大理论,一是生态理论，二是权变理论;（6)企业再造、虚拟企业、学习型组织等概念；1.企业再造理论。所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步,从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2。虚拟企业。虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。3.学习型组织。所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。（7）公共选择理论的代表人物；詹姆斯布坎南詹姆斯布坎南（8）政府失败；所谓“政府失败,是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况.（9）交易费用的概念，首先是由科斯于1937 年在企业的性质一文中提出的.领会：领会：（1 1）科学管理思想及其管理主义的基本理论观点、对公共管理学的启示；）科学管理思想及其管理主义的基本理论观点、对公共管理学的启示；科学管理思想及其管理主义的基本理论观点：1、管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；2、用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日工作测量标准就多付酬。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则,既可用于私营企业，也适用于公共部门。(2(2）公共选择理论对公共管理学的启示）公共选择理论对公共管理学的启示;公共选择理论对公共管理学的3 个理论启示：1、用经济学的方法和假设来研究政治,并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力,为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径；2、对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制定的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思;3、强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律-政治规则失灵的分析,也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究（3 3）布坎南等人关于导致政府决策失误的原因；）布坎南等人关于导致政府决策失误的原因；在布坎南等人看来,导致公共决策失误的原因是多方面的:（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2)即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3)决策信息的不完全性。(4）选民的“短见效应”.（5)选民的“理性而无知”。(4)(4)布坎南关于政府机构工作低效率的原因。布坎南关于政府机构工作低效率的原因。(1)缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。应用：应用：(1(1）公共选择理论对公共管理学的意义；）公共选择理论对公共管理学的意义；（2 2）政府失败论对我国政府管理的启示。）政府失败论对我国政府管理的启示。所谓“政府失败”,是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低,政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3 点：它给人们带来的启示主要有以下四点：第一，在市场经济的运行过程中存在着市场失灵；第二，在发展市场经济的过程中需要政府的适当管理和干预;第三，在经济改革的同时也必须进行政治体制的改革；第四，加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。我国正处于社会主义初级阶段,其政府过程中的弊端存在相当严重。公共选择理论针对市场经济条件下政府失败提出了相应的解决方案，如倡导用市场解决方法代替国家干预,并强调进行宪法改革、加强监督等对于我国社会主义经济体制转轨和政府宏观调控，对于我国政府处理好政府与市场的关系等具有重要的启发意义。2、公共管理学科发展的历程识记识记:（1）以 1887 年伍德罗威尔逊的行政学研究一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期-行政学阶段;（2）公共管理总体上可分为公共行政和公共管理两大时期,其中前期又可以大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段,二是新公共行政阶段;（3）公共行政时期也可称为传统的公共管理时期,历时约 90 年。总体上看，这是建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下；（4)官僚制理论形成于 20 世纪初,最集中地表现在马克斯韦伯 1992 年出版的社会与经济组织一书中,该理论把组织权力划分为三种类型;（5）德罗尔的公共政策三部曲。公共政策制定检讨(1968 年)、政策科学构想(1971 年）和政策科学进展（1971 年)领会：领会：(1(1）公共管理学科发展历程的阶段划分）公共管理学科发展历程的阶段划分;公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。（2 2）新公共行政时期的学科进展。）新公共行政时期的学科进展。取得如下进展1、价值问题在公共行政中受到更多重视；2。韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评.3。公共行政受到多学科的影响:从具体的理论与方法的运用来看,这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4.公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。3、新公共管理识记识记：（1)以 1979 年英国首相玛格丽特撒切尔上台为标志，20 世纪 70 年代末 80 年代初,西方国家兴起的公共行政改革运动，代表着新公共管理实践的开端；（2)克林顿在 1993 年 3 月成立“全国绩效检评委员会全面推进政府改革计划。领会：领会：（1 1）英国新右派的政府改革措施及主要特点；）英国新右派的政府改革措施及主要特点；(1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下,选择公共部门或私人部门来提供公共服务。（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。（3）扩大个人及私部门的活动范围,使个人更能够自力更生,自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。(4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。（5)对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬.即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。（2 2）美国新治理的内容及特征；）美国新治理的内容及特征；（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。（2)鼓励民间部门参与公共物品的生产,吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入,在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身,同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。(4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。（3)3)新公共管理实践的共同特点；新公共管理实践的共同特点；综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点.1.为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路.2.为改革政府的传统官僚行政理念,政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能.3。为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能,加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置,另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上.4.实现政府在公共服务方面的“角色转变,由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。5。通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同:要想真正做到精简政府,使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（4)4)当前西方政府改革的新动向。当前西方政府改革的新动向。1。在政府与市场之间作公共选择.虽然在实践上依然更多地偏向于政府,但更多的市场,更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识,并继续成为世界各国政府改革的指导思想。2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动.虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展.3。强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20 世纪 80 年代强调采用信息技术，90 年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。4。各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善,在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治(政策）与行政（执行）之间的关系。应用应用:你对新公共管理思潮的实践模式有何评价你对新公共管理思潮的实践模式有何评价?新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势:新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物.新公共管理体现了国家与社会,政府与市场关系的新格局。新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。新公共管理具有“解题”特色 新公共管理的理论困难与受到的批评 新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。对它尽管可以提出多种批评，它给出的解题之道也存在这样或那样的局限，但它对我国的公共管理理论和实践所具有的借鉴作用是不言而喻的:必须加大政府体制创新的力度,切实转变政府职能,尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系;注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术,实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变.第三章 公共管理的主体(一)学习目的和要求通过本章的学习，理解公共组织与非公共组织的区别；认识公共组织的基本结构；明确公共组织的类型和作用；弄清公共组织领导者的领导方式；把握公共组织的改革。(二)考核知识点与考核要求1、公共管理的主体（1):组织识记：识记：(1(1）组织的概念；）组织的概念；所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（2 2）公共组织的基本要素；）公共组织的基本要素；与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。1物质要素（1）人员。（2)经费。(3）物资设备2精神要素(1）目标。(2）责权结构。（3）人际关系。（3)3)公共组织的特征；公共组织的特征；1社会性。2权威性。3法制性.4系统性。5主动性。（4 4）公共组织的横向结构类型；）公共组织的横向结构类型；1.按业务性质分工,是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。2.按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等3.按管理对象分工，是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理.4按地区分工（5)5)公共组织的主要结构形式。公共组织的主要结构形式。1.直线制。2。职能制。3。直线职能制.4.矩阵制.领会：领会：（1 1）公共组织与非公共组织的区别；）公共组织与非公共组织的区别；1活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益,是全国社会成员的整体利益。2为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。3管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。（2 2）直线制的特点与缺点）直线制的特点与缺点;特点：机构简单、职权明确，命令统一、决策迅速，个人负责缺点：等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性(3(3）职能制的优点与缺点；）职能制的优点与缺点；优点：解决了主管领导对专业指挥的困难缺点：各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调（4 4）直线职能制的优点与缺点。）直线职能制的优点与缺点。优点：保证了统一领导，避免了多头制缺点：容易忽视参谋部门的作用,过分强调领导的指挥权（5 5）矩阵制的优点与不足）矩阵制的优点与不足.特点:纵横联系，适应性强，机动灵活不足:缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突2、公共组织的类型与作用识记:(1)(1)政府的概念；政府的概念；政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关,是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关,包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。(2)(2)政府的主要类型政府的主要类型:概念、典型代表概念、典型代表;现代国家的政府有三种主要形式:1.总统制政府总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首,又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家,其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。2内阁制政府这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权.3委员会制政府委员会制,或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。（3)3)非营利组织的概念；非营利组织的概念；非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。（4)4)非营利组织的主要类型。非营利组织的主要类型。根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析。一方面，按照管理体制,可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言,还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织.在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。财团(基金会）机构.这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会,等等.群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。领会：公共组织的作用领会：公共组织的作用（一）公共组织是公共管理的主体（二）公共组织是公共管理活动的基本支点(三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量3、公共管理的主体(2）:个人识记:（1)1)领导的概念；领导的概念；“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程;二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理解领导的含义必须把握三点：（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导.（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量.这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。概括地讲，领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。（2)2)领导者影响力的类型；领导者影响力的类型；1。权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。2。非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的.其特点是自然形成,比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题.一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有 5 种，即合法权,惩罚权，奖励权，模范权，专长权。（3 3）领导方式的类型；）领导方式的类型；1。集权型领导方式，2。民主型领导方式，3。放任型领导方式，指领导者撒手不管,下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责.这是一种不负责任的领导方式。4。“无为而治型领导方式，(4)(4)菲德勒有效领导的权变理论及其公式表示。菲德勒有效领导的权变理论及其公式表示。美国管理学家菲德勒(F。E.Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用,有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：E=f（L，F，S）其中:E-领导的有效性L-领导者F被领导者S环境f-函数关系即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响,领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。领会：领会：（1 1）公共管理中的领导者应具备的素质；）公共管理中的领导者应具备的素质；优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。1.思想品德素质2。文化知识素质3.领导能力素质4。心理素质5.身体素质（2 2）作为被管理者的社会公众是如何影响公共管理的）作为被管理者的社会公众是如何影响公共管理的?社会公众从几个方面影响着公共管理：社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础.社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。4、传统公共组织的困境与变革识记:(1）马克斯韦伯被称为“组织理论之父;（2）韦伯关于权威的三种类型.合法的权威主要有三种类型;一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。领会：（1 1）科层制组织的主要特征；）科层制组织的主要特征；1、实现劳动分工,明确规定每一成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化.2、各种公职或职位按照权力等级组织起来,组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥或者等级体系。3、根据通过正式考试或者培训和教育而获取的技术资格来挑选组织中的所有成员.4、所有担任公职的人都是任命的,而不是选举的。5、管理者领取固定的薪金，他们是专职的公职人员，组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地缘无关6、管理者不是他所管辖的那个企业的所有者7、管理者要遵守有关官方职责的严格规则、纪律和制约.这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况（2)2)科层制方法的主要特征；科层制方法的主要特征；在公共组织的管理中,科层制方法的主要内容是：1组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3 个方面:（1）分工专业化。（2）工作指标化.（3）人员统一化。2工作秩序化.秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调,密切配合,形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。3管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。（3)3)科层制组织的内在缺陷。科层制组织的内在缺陷。1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。2采用标准化的管理和服务,忽视人的差异性和多样性。3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规,以至造成得过且过、不负责任。4 依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题,导致机构不断膨胀,职能交叉重叠。应用：(1)(1)对传统科层制理论的评述；对传统科层制理论的评述；传统科层制理论的基本贡献：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化(专业化）管理的原理,为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织.第三,倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确,专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系.不足表现为：第一,他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究.他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等,未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二,他们在强调组织的非人格化、理性化时,忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。（2 2）公共组织变革的主要动因及内容）公共组织变革的主要动因及内容.公共组织变革的主要动因引起公共组织变革的外部因素有许多,可概括为如下几个方面：经济体制的转轨推动公共组织的变革经济体制的变化永远是公共组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态,发展到市场经济时代,作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。政治制度的更迭导致公共组织的变革政治制度的质变，影响公共组织的质变.政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化,它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化.此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。公共组织变革的主要内容 公共组织职能的变革从职能作用的领域来看,公共组织是由以政治职能为重心,逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的.从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变.从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主.公共组织结构的变革公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门,轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡.从公共管理的作用领域来看,由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。在纵向层级上,整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。公共组织权力关系的变革随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整.公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。首先,公共组织向社会组织还权。其次,横向分权。最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势.第四章 公共管理职能（一）学习目的和要求通过本章的学习,明确公共管理职能的基本内涵;了解公共管理的程序性职能与任务性职能；认识前资本主义时期以及资本主义时期不同发展阶段，公共管理职能的形成背景及特点；认识中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势;把握市场经济条件下公共管理职能存在的依据、基本任务与运行限度。（二）考核知识点与考核要求1、公共管理职能概述识记:（1)1)公共管理职能的概念；公共管理职能的概念；公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。（2 2）公共管理程序性职能的种类；）公共管理程序性职能的种类；（一）决策(二）组织(三）领导（四）控制（3)3)公共管理任务性职能的内容。公共管理任务性职能的内容。（一）经济职能1.宏观调控职能。所谓宏观调控,主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会