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第三章第三章 公共组织结构公共组织结构第一节第一节 公共组织结构概述公共组织结构概述第二节第二节 公共组织的纵向结构公共组织的纵向结构第三节第三节 公共组织的横向结构公共组织的横向结构第四节第四节 管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度的关系本章重点：本章重点：n管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度的关系n思考题：思考题：n撤市并县、撤市并区的可行性。撤市并县、撤市并区的可行性。第一节第一节 公共组织结构概述公共组织结构概述 一、公共组织结构的涵义一、公共组织结构的涵义 公共组织内部各要素的排列组合方式，是公共组织内部各要素的排列组合方式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互联系、公共组织内部各部分、各要素之间的相互联系、相互作用的方式相互作用的方式 组织要素：组织要素：n 物质要素：人员、经费和物资设备物质要素：人员、经费和物资设备n精神要素：目标、权责结构、精神要素：目标、权责结构、n人际关系、组织文化人际关系、组织文化二、公共组织结构的功能二、公共组织结构的功能n （一）合理的组织结构，能有效地达成（一）合理的组织结构，能有效地达成组织的目标；组织的目标；n（二）合理的组织结构，有利于稳定工作（二）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；人员的情绪，调动工作人员的积极性；n（三）合理的组织结构，能有利于使组织（三）合理的组织结构，能有利于使组织保持良好的沟通关系；保持良好的沟通关系；n（四）合理的组织结构，有利于提高组织（四）合理的组织结构，有利于提高组织的效率。的效率。三、公共组织结构合理化的标准三、公共组织结构合理化的标准n（一）任务与组织平衡（一）任务与组织平衡n（二）各个组织、人员之间按比例配置（二）各个组织、人员之间按比例配置n（三）分工明确，合作良好（三）分工明确，合作良好n（四）适应环境，富有弹性（四）适应环境，富有弹性n 第二节第二节 公共组织的纵向结构公共组织的纵向结构 一、公共组织纵向结构的涵义一、公共组织纵向结构的涵义 将公共组织纵向分为若干层次，这种将公共组织纵向分为若干层次，这种上下层次之间构成的领导与服从关系的组上下层次之间构成的领导与服从关系的组合方式就是公共组织的纵向结构。合方式就是公共组织的纵向结构。二、公共组织纵向结构的分类二、公共组织纵向结构的分类n（一）公共组织的宏观纵向结构（一）公共组织的宏观纵向结构n指不同层级公共组织之间的分工。指不同层级公共组织之间的分工。它以管理地域的大小为分工的内容。它以管理地域的大小为分工的内容。n如我国的行政组织可分为中央政如我国的行政组织可分为中央政府、地方政府和基层政府。府、地方政府和基层政府。（二）公共组织的微观纵向结构（二）公共组织的微观纵向结构n n 它是指各级公共组织或各个部门内它是指各级公共组织或各个部门内部层级之间的分工，以职能隶属关系为部层级之间的分工，以职能隶属关系为准。准。（一）公共组织宏观纵向结构的职责分配公共组织宏观纵向结构的职责分配关系关系 组织的层级越高，责任和权力越大，考虑的范围越广，所作的决策越重要。三、公共组织纵向结构的职责分配关系三、公共组织纵向结构的职责分配关系（二）公共组织微观纵向结构的职责分配（二）公共组织微观纵向结构的职责分配关系关系n n1.最高层次的公共组织为决策层最高层次的公共组织为决策层n n2.中层公共组织为协调指挥层中层公共组织为协调指挥层n n3.基层公共组织为技术操作层基层公共组织为技术操作层四、公共组织纵向结构的优缺点四、公共组织纵向结构的优缺点n 优点：优点：n n 1、分层负责，使各级组织在各自管辖、分层负责，使各级组织在各自管辖的地域范围内，能做到事权集中，统一指的地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；挥；n2、行动迅速，能及时地根据本地情况、行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；监督、控制；优点：优点：n3、能发挥各个层级公共组织的积、能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；开展工作；n4、各层级首长负责全面管理工作，、各层级首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的公共管理人才。有利于培养全面型的公共管理人才。缺点：缺点：n1、层次过多则不利于信息沟通；、层次过多则不利于信息沟通；（课堂活动）（课堂活动）n2、容易犯地方主义的错误，不利、容易犯地方主义的错误，不利于各地经济和文化的交流与发展；于各地经济和文化的交流与发展；n3、容易形成地方的块块分割，不、容易形成地方的块块分割，不利于中央对地方的宏观控制；利于中央对地方的宏观控制；n4、各层级首长管辖事务过多，责、各层级首长管辖事务过多，责重事烦，难以事事精通。重事烦，难以事事精通。课堂活动课堂活动-层次过多不利于信息的传层次过多不利于信息的传层次过多不利于信息的传层次过多不利于信息的传递递递递n哈雷慧星来了哈雷慧星来了对第一个同学传递的信息对第一个同学传递的信息 明晚大约明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵穿野年才能看见一次。命令所有士兵穿野战服在操场上集合，我将向他们解释这战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。片。信息要点：信息要点：1、明晚大约、明晚大约8点钟左右点钟左右2、哈雷彗星将可能在这个地区看到、哈雷彗星将可能在这个地区看到3、每隔每隔76年出现一次年出现一次4、命令所有士兵穿野战服、命令所有士兵穿野战服5、在操场上集合、在操场上集合6、我将向他们解释这一罕见的现象、我将向他们解释这一罕见的现象7、如果下雨的话，就在礼堂集合、如果下雨的话，就在礼堂集合8、为他们放一部有关彗星的影片、为他们放一部有关彗星的影片 据说，美军据说，美军 1910 1910 年的一次部年的一次部 队的命令传递是这样的：队的命令传递是这样的：1 1、营长对值班军官：、营长对值班军官：明晚大约明晚大约8 8点钟左右，哈雷彗星将可能点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔在这个地区看到，这种彗星每隔7676年才能看年才能看见一次。命令所有士兵穿野战服在操场上集见一次。命令所有士兵穿野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。有关彗星的影片。哈雷慧星来了哈雷慧星来了 2 2、值班军官对连长：、值班军官对连长：根据营长的命令，明晚根据营长的命令，明晚8 8点哈雷彗星将在点哈雷彗星将在操场上空出现。如果下雨的话，就让士兵穿着操场上空出现。如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。里出现。3 3、连长对排长：、连长对排长：根据营长的命令，明晚根据营长的命令，明晚8 8点，非凡的哈雷点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上彗星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔7676年才会出现一次。年才会出现一次。4、排长对班长：、排长对班长：明晚明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔堂中出现，这是每隔76年才有的事。如年才有的事。如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。到操场上去。nn5、班长对士兵：、班长对士兵：n在明晚在明晚8点下雨的时候，著名的点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那服，开着他那“彗星彗星”牌汽车，经过操牌汽车，经过操场前往礼堂场前往礼堂。一、一、公共组织横向结构的涵义与必要性公共组织横向结构的涵义与必要性 (一一)公共组织横向分工的涵义公共组织横向分工的涵义 公共组织横向分工就是公共组织的部门化，公共组织横向分工就是公共组织的部门化，将同一层次的公共组织划分为若干部门。将同一层次的公共组织划分为若干部门。第三节第三节 公共组织的横向结构公共组织的横向结构（二）公共组织的横向的必要性（二）公共组织的横向的必要性1、适应各项社会事务管理的需要、适应各项社会事务管理的需要2、适应公共管理专业化、技术化的需要、适应公共管理专业化、技术化的需要3、适应公共管理综合协调、宏观管理的、适应公共管理综合协调、宏观管理的需要需要4、适应公共管理管理程序的需要、适应公共管理管理程序的需要 依工作性质不同而划分为不同的工作部依工作性质不同而划分为不同的工作部门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的工作范围和适当的权责划分。工作范围和适当的权责划分。我国中央政府下设的各部我国中央政府下设的各部(委委)机构、直属机构、直属机构和办事机构，省级人民政府下设的各个厅机构和办事机构，省级人民政府下设的各个厅(局局)，县级人民政府下设的科，县级人民政府下设的科(局局)，均是按业，均是按业务性质划分的横向工作部门。务性质划分的横向工作部门。二、我国行政组织的横向结构二、我国行政组织的横向结构三、公共组织横向分工的种类三、公共组织横向分工的种类n n（一）按业务性质分工（一）按业务性质分工n n按业务性质分工，是按公共管理的按业务性质分工，是按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位业务性质异同来组成公共组织单位1、按业务性质分部化的、按业务性质分部化的优点：优点：n n （1）符合公共管理分工专业化的）符合公共管理分工专业化的原则原则n n（2）有利于统一公共管理业务的）有利于统一公共管理业务的方针、政策和法规方针、政策和法规n n（3）体现事权一致的原则，便于）体现事权一致的原则，便于协调协调2、按业务性质分部化的、按业务性质分部化的缺点缺点n n （1）业务事权过于集中，容易形成）业务事权过于集中，容易形成条条分割。不利于公共组织总体目标的条条分割。不利于公共组织总体目标的实现。实现。n n（2）分工过细，易造成部门林立。）分工过细，易造成部门林立。不利于经济节约的原则，更不利于部门不利于经济节约的原则，更不利于部门之间的合作、协调。之间的合作、协调。n n（3）业务性质不清，易产生组织冲）业务性质不清，易产生组织冲突。突。（二）按管理程序分工（二）按管理程序分工n n 是指按公共管理工作的过程的程序是指按公共管理工作的过程的程序不同来分别设置公共组织不同来分别设置公共组织1、按管理程序分工的按管理程序分工的优点优点：（1）提高组织人员的专业技术知识；）提高组织人员的专业技术知识；（2）有利于节省人力、物力、财力；）有利于节省人力、物力、财力；（3）有利于提高公共管理的整体效能。）有利于提高公共管理的整体效能。2、按管理程序分工的按管理程序分工的缺点：缺点：n n （1）组织成员易产生重技术、轻政）组织成员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向。策，重过程、轻目的的倾向。n n（2）在使用上有一定的局限性，只）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出置部门，而多数工作程序则无法独立出来。来。（三）按管理对象分工（三）按管理对象分工n n是指按公共组织服务的人群、财务是指按公共组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置为对象进行的部门设置1、按管理对象分工的按管理对象分工的优点：优点：n n （1）可使公共管理工作专业化，能）可使公共管理工作专业化，能统筹考虑，有利于提高公共管理效率；统筹考虑，有利于提高公共管理效率；n n（2）使政民关系简化。）使政民关系简化。2、按管理对象分工的按管理对象分工的缺点缺点：n n （1）随着管理的对象日益增多，势）随着管理的对象日益增多，势必导致组织部门林立，不利于精简节约。必导致组织部门林立，不利于精简节约。n n（2）容易忽视甚至割裂了管理对象）容易忽视甚至割裂了管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。易造成职责不清、作无人管理的现象。易造成职责不清、相互推倭、相互扯皮等混乱现象。相互推倭、相互扯皮等混乱现象。2、按管理对象分工的按管理对象分工的缺点缺点：n n （3）容易造成行业的本位主义。）容易造成行业的本位主义。n n（4）按服务对象划分部门往往与按）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系。业务性质划分部门发生重复、交叉关系。n n（5）不利于市场经济的发展。）不利于市场经济的发展。（四）按地区分工（四）按地区分工n n 按地区分部化，从不同层级看，是按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一地区看，各地方公共纵向分工；从同一地区看，各地方公共组织之间的关系属平行的地区横向分工，组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是这是宏观的地区分部化宏观的地区分部化。n n微观的地区分部化微观的地区分部化是指中央政府是指中央政府的各个部门在地方设置派出机关。的各个部门在地方设置派出机关。n n 在同一层级，按地区设置公共组织在同一层级，按地区设置公共组织的基础是行政区划，行政区划是否合理的基础是行政区划，行政区划是否合理直接关系到行政组织地区分部化是否科直接关系到行政组织地区分部化是否科学合理学合理行政区划是否科学合理，行政区划是否科学合理，取决于三方面的因素：取决于三方面的因素：n n 1、要有利于各地区人民和各民族、要有利于各地区人民和各民族的安定团结的安定团结n n2、要有利于国家政权的统一和巩、要有利于国家政权的统一和巩固固n n3、要有利于调动地方组织的积极、要有利于调动地方组织的积极性，充分发挥地方组织的作用性，充分发挥地方组织的作用按地区分部化的优缺点：按地区分部化的优缺点：n n 优点：优点：n n便于各地方的公共组织因地制便于各地方的公共组织因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要。宜决定政策，以适应各地不同的需要。n n2便于一个地区各项工作的协调、便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而协互相配合，为发展地方经济、文化而协调努力。调努力。n n3能分担上级组织的工作，使上能分担上级组织的工作，使上级组织能更好地集中精力抓大政方针。级组织能更好地集中精力抓大政方针。按地区分部化的缺点：按地区分部化的缺点：n n 1形成区划的客观因素比较原则形成区划的客观因素比较原则和抽象，不易具体掌握。和抽象，不易具体掌握。n n2各地区公共组织易产生地方主各地区公共组织易产生地方主义观念，妨碍事业的整体发展。义观念，妨碍事业的整体发展。四、公共组织横向结构的优缺点四、公共组织横向结构的优缺点n（一）优点：（一）优点：n 1、职能不同、分工管理，各负其、职能不同、分工管理，各负其责，能使成员精通业务；责，能使成员精通业务；n2、从上到下形成条条，易于形成、从上到下形成条条，易于形成统一政策；统一政策；n3、各部门分工负责，能使领导者、各部门分工负责，能使领导者能集中精力考虑全局问题。能集中精力考虑全局问题。（二）缺点：（二）缺点：n n 1、容易形成条块分割，各个不同、容易形成条块分割，各个不同的业务部门之间难以沟通与协调。的业务部门之间难以沟通与协调。n2、条条伸向基层，不利于发挥基、条条伸向基层，不利于发挥基层的积极性。层的积极性。第四节 管理层次与管理幅度的关系 一、管理层次一、管理层次 管理层次指组织自上而下地实施指挥与监督管理层次指组织自上而下地实施指挥与监督的权力级差，即公共组织的纵向等级数。的权力级差，即公共组织的纵向等级数。一般来说，组织的管理层次越少越好。一般来说，组织的管理层次越少越好。层次减少的好处：减少管理人员，节省行政层次减少的好处：减少管理人员，节省行政经费，避免人浮于事，减少信息传递的失真度。经费，避免人浮于事，减少信息传递的失真度。管理幅度，又称管理跨度或者管理宽管理幅度，又称管理跨度或者管理宽度，是指一个上级机关能有效地管理所属度，是指一个上级机关能有效地管理所属单位或部门的个数及一个负责人能有效地单位或部门的个数及一个负责人能有效地管理下级的人数。管理下级的人数。管理幅度的大小不存在一种普遍适用管理幅度的大小不存在一种普遍适用的标准数，它只能具体问题具体分析。的标准数，它只能具体问题具体分析。二、管理幅度二、管理幅度三、管理层次与管理幅度的反比关系三、管理层次与管理幅度的反比关系n n 管理层次与管理幅度的规律：管理层次与管理幅度的规律：n组织规模一定的条件下，管理层次组织规模一定的条件下，管理层次和管理幅度成反比的关系。即管理幅度和管理幅度成反比的关系。即管理幅度越小，管理层次越多；反之，管理幅度越小，管理层次越多；反之，管理幅度越大，管理层次越少。越大，管理层次越少。例如，在被管理者的工件量固定为6的情况下，管理幅度与管理层次将发生如下的变化：组织规模一定的条件下，管理层组织规模一定的条件下，管理层次越多，管理幅度越小，公共组织呈次越多，管理幅度越小，公共组织呈尖型结构。尖型结构。n n 尖型结构优点：尖型结构优点：n权力集中，控制有力，便于政令统权力集中，控制有力，便于政令统一执行；一执行；n尖型结构缺点：尖型结构缺点：n管理成本高，不利于信息沟通和发管理成本高，不利于信息沟通和发挥下级的主动性和创造性，还可能出现挥下级的主动性和创造性，还可能出现官多兵少的弊端。官多兵少的弊端。管理层次越少，管理幅度越大，管理层次越少，管理幅度越大，公共组织呈扁平型结构。公共组织呈扁平型结构。n 扁平型结构是一种分权式的结构模式。扁平型结构是一种分权式的结构模式。n优点：优点：n管理成本低，有利于信息沟通，能够发挥管理成本低，有利于信息沟通，能够发挥下级组织和人员的主动性和积极性，培养优下级组织和人员的主动性和积极性，培养优秀的管理人才；秀的管理人才；n缺点：缺点：n较多的分权和较少的控制，增大了组织较多的分权和较少的控制，增大了组织松散和领导权威削弱的可能性。松散和领导权威削弱的可能性。四、正确处理管理层次与管理幅四、正确处理管理层次与管理幅度的关系度的关系n 影响管理层次与管理幅度之间关系的因影响管理层次与管理幅度之间关系的因素有：素有：n1、管理幅度与管理层次有关；、管理幅度与管理层次有关；n2、工作任务的性质与难易程度；、工作任务的性质与难易程度；n3、领导者素质高低；、领导者素质高低；n4、组织成员的素质水平；、组织成员的素质水平；n5、集权、分权与授权程度；、集权、分权与授权程度；n6、下级单位所在地的集中程度及交通和、下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况；信息传递状况；n7、技术设备和工作条件。、技术设备和工作条件。通过本章学习，了解公共组织的结构、公通过本章学习，了解公共组织的结构、公共组织结构纵向、横向分工的特点，理解纵、共组织结构纵向、横向分工的特点，理解纵、横向分工的优缺点，掌握管理幅度与管理层次横向分工的优缺点，掌握管理幅度与管理层次之间的关系之间的关系。【小结小结】【复习思考题复习思考题】1、什么是公共组织结构？合理的公共组、什么是公共组织结构？合理的公共组织结构的标准是什么？织结构的标准是什么？2、何谓公共组织的纵向分工？其基本优、何谓公共组织的纵向分工？其基本优缺点是什么？缺点是什么？3、试述公共组织横向结构的优缺点。、试述公共组织横向结构的优缺点。4、如何正确处理管理层次和管理幅度之、如何正确处理管理层次和管理幅度之间的关系？间的关系？