DB34_T 4338-2022 行政规范性文件合法性审核规范.docx

DB34/T 43382022行政规范性文件合法性审核规范1范围本文件规定了行政规范性文件合法性审核工作的总体要求、审核范围、审核机构、审核程序、审核内容、审核意见、档案管理等内容。本文件适用于安徽省各级人民政府、县级以上地方人民政府部门、街道办事处及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“制定机关”）行政规范性文件合法性审核工作。2规范性引用文件本文件没有规范性引用文件。3术语和定义下列术语和定义适用于本文件。行政规范性文件administrative normative document除地方政府规章外，由制定机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。合法性审核legality examination制定机关法制机构（以下简称审核机构）对行政规范性文件的制定权限、程序、内容是否符合法律、法规、规章、国家政策规定进行审核。4总体要求明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制。设立专门工作机构或明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。坚持应审尽审，确保所有行政规范性文件均纳入合法性审核范围，实现审核全覆盖。行政规范性文件未经合法性审核或经合法性审核不合法的，不得提交集体审议。不得以征求意见、会签、参加会议等方式代替合法性审核。坚持认真负责、客观审慎的工作原则，严格审核要求，确保行政规范性文件合法、有效，同时关注文件内容的适当性问题。将行政规范性文件合法性审核机制建设纳入法治政府建设督察内容，将行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系。1DB34/T 433820225审核范围行政规范性文件认定的主要方法认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备外部适用性、普遍适用性、反复适用性等特征。a)  外部适用性。行政规范性文件的内容为制定机关对外履行行政管理职责事项，涉及公民、法人或其他组织权利义务；b)  普遍适用性。行政规范性文件对符合适用条件的不特定的公民、法人或其他组织都具有普遍约束力；c)  反复适用性。行政规范性文件在其有效期内可以反复适用。行政规范性文件认定的辅助方法按照党政机关公文处理工作条例第八条规定的公文种类，其中决议、命令、公报、通报、报告、请示、议案、函、纪要等9类公文一般不能成为行政规范性文件。决定、公告、通告、意见、通知、批复等6类公文可以成为行政规范性文件，但本质上是否属于行政规范性文件，仍应按照文件内容来判断。不属于行政规范性文件的列举以下文件不纳入合法性审核的范围，包括但不限于：a)  仅含有专业技术指标类内容，不含有对外行政管理规范类内容的文件，比如行业技术标准、技术操作规程；b)  下达预算、分配资金、批复项目事项，不含有对外行政管理规范类内容的文件；c)  向上级机关报送的各类请示报告；d)  向不相隶属机关商洽工作、询问和答复问题的函件；e)  有关工作开展情况及工作安排事项、工作要点、目标管理责任书、重点工作任务分解、考核结果、人事任免及表彰奖惩等行政机关内部管理事项；f)  行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案等；g)  工作领导小组以及议事协调机构成立、撤销及人员调整事项。6审核机构审核分级负责行政规范性文件合法性审核实行分级负责制，各级人民政府及其部门要明确具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或机构，包括以下情形：a)  以县级以上人民政府或其办公机构名义印发的行政规范性文件，或由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，应由起草部门审核机构进行审核，再由政府审核机构进行审核；b)  县级以上人民政府部门自行制定的行政规范性文件，由本部门审核机构进行审核；c)  乡镇人民政府和街道办事处制定的行政规范性文件，应明确专门审核机构或专门审核人员开展审核工作；暂不具备审核条件的，可由县（市、区）人民政府审核机构进行审核；d)  多个部门联合制定的行政规范性文件，各部门审核机构对涉及本部门的规定分别进行审核，牵头部门同时做好各部门审核意见的汇总收集工作。2DB34/T 43382022审核协调机制6.2.1建立健全制定机关办公机构、起草部门以及其他相关单位配合审核机构做好行政规范性文件合法性审核工作的协调机制。6.2.2涉及长三角一体化建设发展等内容的行政规范性文件，起草部门应主动加强与沪苏浙相关政府及其部门合法性审核机构沟通联络，探索建立三省一市协作审核机制，促进政策协同。7审核程序收文登记审核机构收到送审件后，应逐件进行登记，履行收文分办程序。核验材料审核人员收到送审件后应及时核验送审件的完备性。送审件不符合要求的，来文单位接到通知后应在3个工作日内补齐。送审材料通常包括：a)  制定机关负责人关于行政规范性文件送审稿的批示或送审函；b)  文件送审稿及其说明。行政规范性文件起草说明，包括制定的必要性、制定依据、拟规定的主要制度和措施、履行的法定程序等内容；c)  制定依据。包括行政规范性文件条文依据对照表及依据文本；d)  程序性材料。包括征求意见、公众参与、专家论证、风险评估、公平竞争审查、起草部门合法性审核意见和集体讨论研究材料等；e)  针对不同审核内容需要的其他材料等。依法审核7.3.1审核人员应认真研读送审材料，全面了解掌握文件送审稿要解决的主要问题、拟规定的主要制度、拟采取的主要措施、已履行的程序、征求意见采纳情况，从制定权限、程序、内容等方面开展合法性审核工作。7.3.2根据实际需要，合法性审核可采取下列工作方式：a)  书面审核；b)  与起草部门或有关职能部门进行沟通；c)  组织法律顾问、公职律师、有关专家学者等进行论证；d)  组织有关单位集体会商或书面征求意见；e)  委托第三方辅助审核。形成并反馈审核意见7.4.1审核人员综合个人主审、专家协审等方面意见，全面梳理文件送审稿可能存在的合法性问题，有重点地研究上位依据，审慎提出审核意见。7.4.2审核意见按办文程序报批后，加盖公章、统一编号后反馈。7.4.3除为了预防、应对和处置突发事件，或执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施行政规范性文件外，行政规范性文件合法性审核时间一般不少于 5 个工作日，最长不超过 15 个工作日，审核过程中的起草部门补充材料、征求意见、专家论证等时间不计算在内。及时归档3DB34/T 433820227.5.1审核工作完成后，审核人员应在 5 个工作日内将审核资料整理齐全，归档管理。7.5.2行政规范性文件合法性审核 7.1 至 7.5 流程参见附录 A。县级以上地方人民政府部门、街道办事处及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织合法性审核流程可根据工作实际予以调整。提前介入行政规范性文件存在下列情形的，制定机关办公机构或起草部门可提请审核机构提前介入：a)  具有探索性、创新性，且事关本地区经济社会发展的；b)  涉及面广、社会关注度高，对公民、法人或其他组织有直接影响的；c)  其他涉及敏感领域、关系民生、涉及重大公共利益或社会公众切身利益的。8审核内容权限审核8.1.1制定机关有权在法定权限范围内制定行政规范性文件。除法律、法规另有授权外，非常设机构（议事协调机构）及其办事机构、行政机关的内设机构、人民政府工作部门的派出机构无权制定行政规范性文件。8.1.2依据法律法规规章、“三定”规定等，对行政规范性文件内容是否符合制定机关法定职权进行审核。程序审核8.2.1评估论证制定机关或起草部门是否依法开展评估论证，包括但不限于：a)  是否对行政规范性文件起草的必要性、可行性、合理性进行全面论证；b)  是否对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估；c)  对涉及重大公共利益或公众权益，可能引发社会稳定、公共安全风险的行政规范性文件，是否进行风险评估；d)  制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的行政规范性文件，是否进行公平竞争审查；e)  对专业性、技术性较强的行政规范性文件，是否组织相关领域专家进行论证。8.2.2征求意见8.2.2.1行政规范性文件内容涉及起草部门以外的国家机关权责事宜的，是否征求有关国家机关意见，包括但不限于：a)  涉及财政经费保障的，是否征求财政部门意见；b)  涉及行政事业性收费或价格管理事项的，是否征求价格、财政部门意见。8.2.2.2行政规范性文件是否公开征求意见，包括但不限于：a)  涉及群众切身利益或对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的，是否向社会公开征求意见；b)  涉及特定群体利益的，是否与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商；c)  涉及市场主体生产经营活动的，是否充分听取有代表性的市场主体和行业协会商会的意见。4DB34/T 433820228.2.3起草部门内部合法性审核和集体讨论部门起草，拟以政府或政府办公机构名义印发，或注明经政府同意，以部门名义印发的行政规范性文件，起草部门审核机构是否先行开展内部合法性审核，部门是否集体审议通过。内容审核8.3.1 是否存在违反行政许可法的事项，包括但不限于：a)  将禁止事项转变为行政许可；b)  规定继续实施或变相实施已取消的行政许可；c)  以审批、批准、登记、备案、年检、年报、监制、认定、认证等形式变相设立行政许可；d)  违法变更行政许可实施机关；e)  以增加前置许可或程序环节，擅自变更行政许可期限等变更行政许可法定程序；f)  违法增设或缩减法定行政许可条件；g)  违法规定行政许可的撤销、撤回或注销情形；h)  违法规定暂停实施或取消行政许可。8.3.2 是否存在违反行政处罚法的事项，包括但不限于：a)  增加或减少行政处罚种类；b)  违法变更行政处罚的实施机关；c)  变更法定行政处罚程序；d)  擅自设立或取消行政处罚事项；e)  变更行政处罚适用条件和对象；f)  扩大或缩小行政处罚的范围、幅度；g)  改变行政处罚从重、加重或从轻、减轻、免除等规定；h)  援引的法律、法规、规章有关行政处罚的规定与行政处罚法相抵触。8.3.3 是否存在违反行政强制法的事项，包括但不限于：a)  擅自设立行政强制措施、行政强制执行；b)  违法变更行政强制的实施机关；c)  擅自变更行政强制种类、程序、适用条件；d)  扩大或缩小行政强制范围、幅度；e)  自行延长或缩短行政强制期限；f)  规定对居民生活采取停水、停电、停热、停气等方式迫使行政相对人履行相关行政决定；g)  规定收取因查封、扣押发生的保管费用。8.3.4 是否存在违反行政事业性收费管理的事项，包括但不限于：a)  未经国务院和省政府及其价格、财政部门批准，自行设立行政事业性收费项目；b)  已明令取消的收费项目或停止执行的收费标准仍然收费；c)  擅自调整收费主体、对象、标准、范围、期限等内容；d)  擅自取消、停征、减征、免征或缓征行政事业性收费。8.3.5 是否存在不利于优化营商环境的情形，包括但不限于：a)  违法干预或影响市场主体正常生产经营活动；b)  违法设置市场准入和退出条件；c)  强制或变相强制市场主体加入或退出行业协会、商会等社会组织，强制或变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考试等，或借前述活动向市场主体收费或变相收费；d)  涉企政策或行政协议给予市场主体的优惠政策突破法律、法规、规章、国家政策的规定；5DB34/T 43382022e)  擅自增加或扩展严重失信主体名单设列领域范围，不按规定程序认定严重失信主体名单。8.3.6是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益、增加其义务的其他情形，包括但不限于：a)  违法设立行政征收、征用事项；b)  增加禁止事项、变更禁止行为种类、缩减或变相缩减权利范围；c)  侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等合法权益；d)  超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；e)  将法律、法规的倡导性条款规定为义务性要求；f)  没有法律、法规依据设立证明事项，或规定要求出具循环证明、重复证明、无谓证明等内容。8.3.7是否存在与上级决策部署、国家改革方向不一致的问题。8.3.8是否存在没有法律、法规依据作出增加本机关行政权力事项或减少本机关法定职责的情形。8.3.9涉及长三角一体化建设发展的政策文件，是否符合政策互认、政策协同原则，是否符合产业链相互协同、深化“放管服”改革、消除行政壁垒等要求。8.3.10依法需要审核的其他内容。9审核意见审核意见的种类审核机构应根据不同情形提出审核意见：a)  文件送审稿制定程序、内容符合法律、法规、规章、国家政策规定的，通过合法性审核；b)  文件送审稿不属于制定机关权限范围的，建议不予制定；c)  文件制定程序不符合法律、法规、规章规定的，建议履行完善相关程序；d)  文件送审稿相关内容，法律、法规、规章未作规定，但符合法律原则、国家政策或改革发展方向的探索性改革决策事项，明示法律风险；e)  文件送审稿内容不符合法律、法规、规章、国家政策的，提出不合法的审核或修改意见。审核意见的采纳起草部门应根据合法性审核意见对行政规范性文件进行修改完善。特殊情况下，起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应在提请制定机关决定时作出说明。审核意见文本格式合法性审核意见从行政规范性文件制定主体、权限、程序、内容方面对行政规范性文件的合法性进行分析阐述，参考样式见附录B。10档案管理建立合法性审核档案管理制度，明确收集与整理、归档与移交、保管与利用等各环节职责，做到合法性审核档案的分类编号相对独立、一事一档组卷完整。按照国家关于档案管理电子化、数字化的有关规定和要求，积极推进合法性审核档案信息化建设，实现合法性审核电子档案数据及时归档。建立健全档案查询借阅制度，依法依规提供档案查询借阅服务并做好档案查询借阅记录，确保档案的保密性、完整性要求。6DB34/T 43382022严格遵守保密规定，按法律法规规定的期限和要求保存档案，涉密材料应按照所定密级严格管理。7DB34/T 43382022附录A（资料性）行政规范性文件合法性审核流程图行政规范性文件合法性审核流程见图A.1。不完备3 日内补齐收文登记核验材料完备性完备依法审核5 个工作日，最长不 超 过15 个 工作日形成反馈意见5 日内归档材料登记：属于行政规范性文件的，应逐件登记、分办。核验材料：1、批示或送审函；2、文件送审稿及其说明；3、制定依据；4、程序性材料；5、其他材料。审核方式：1、书面审核；2、与起草部门或有关职能部门沟通；3、组织政府法律顾问、公职律师、有关专家学者等进行论证；4、组织有关单位集体会商或书面征求意见；5、委托第三方辅助审核。审核意见：1、文件送审稿制定程序、内容符合法律、法规、规章、国家政策规定的，通过合法性审核；2、文件送审稿不属于制定机关权限范围的，建议不予制定；3、文件制定程序不符合法律、法规、规章规定的，建议履行完善相关程序；4、文件送审稿相关内容，法律、法规、规章未作规定，但符合法律原则、国家政策或改革发展方向的探索性改革决策事项，明示法律风险；5、文件送审稿内容存在不符合法律、法规、规章、国家政策的，提出不合法的审核意见或修改意见。采纳情况：1、起草部门应根据合法性审核意见对行政规范性文件进行修改完善；2、起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应在提请制定机关决定时作出说明。图A.1 行政规范性文件合法性审核流程图8DB34/T 43382022附录B（资料性）行政规范性文件合法性审核意见参考样式行政规范性文件合法性审核意见参考样式见示例1。示例1：XXX司法厅/局XX司审20XXXX号关于的合法性审核意见省（市、县）政府办公厅（室）：贵厅（办/室）转来的（XXXX20XXXX号）收悉。经合法性审核，提出以下意见。一、文件制定主体、权限的审核意见（两种类型）1.文件制定主体适格、权限合法。2.文件制定主体不适格或超越法定权限的，建议不予制定。二、文件起草程序的审核意见（三种类型）1.该文件已经履行等程序，制定程序合法。2.根据（法律、法规、规章、国家政策文件）“”（法律、法规、规章、国家政策文件具体内容）的规定，文件起草应履行程序，但送审材料未能体现，建议补充完善程序。（应履行广泛征求意见、合法性审核、专家论证、风险评估并备案等程序的，没有履行规定程序；涉及市场主体经济活动的，没有履行公平竞争审查程序等。）3.已经完成规定的起草程序，但对相关意见未采纳且没有说明理由的，建议与意见提出主体沟通协商一致。三、文件内容的审核意见（四种类型）1.文件内容合法主要内容符合（不违反）法律、法规、规章和上级政策文件规定。2.文件内容部分违法或不当主要内容基本符合法律、法规、规章和上级政策文件规定，但存在以下具体问题：（1）建议删除“.”。理由：.。9DB34/T 43382022（2）建议将“.”修改为“.”。理由：.。3.文件内容违法或明显不当主要内容违法或拟定的主要制度措施不符合上级决策部署或国家改革方向，提出合法性审核不通过的意见，建议起草部门进行全面修改后再报制定机关审议或签发。4.探索性改革决策事项文件相关内容，法律、法规、规章未作规定，但符合法律原则、国家政策或改革发展方向的探索性改革决策事项，对相关风险进行提示。XXX司法厅/局（印章）年月日注：县级以上地方人民政府部门、街道办事处及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织合法性审核意见以此为参考，可适当简化。10DB34/T 43382022参考文 献1 规章制定程序条例（中华人民共和国国务院令第322号）2 国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发201837号）3 国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发2018115号）4 国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知（国办发20199号）5 安徽省行政机关规范性文件制定程序规定（安徽省人民政府令第149号）（2017年修订）6 安徽省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见（皖政办201923号）7 建立省政府重大决策事项合法性审查提前介入机制实施办法（皖政办秘2016245号）8 关于进一步规范省政府行政规范性文件合法性审查办理工作的通知（皖政办秘2017205号）9 安徽省人民政府办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（皖政办秘2018185号）10 关于深入推进全省合法性审查工作规范化建设的指导意见（皖府法201898号）11 中共安徽省委办公厅  安徽省人民政府办公厅关于更好发挥行业协会商会在“三地一区”建设和“双招双引”中作用的意见（厅202136号）11