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国家公务员培训教材公共管理（MPA）简明读本第二篇 公共行政2021/9/2711 1、在行政过程中采用首长制或委员会制的具体情况、在行政过程中采用首长制或委员会制的具体情况 P86-87 P86-87这是依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分的。首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。力由行政首长个人行使并负责的组织体制。委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。决定、共同负责的组织体制。首长制和委员会制都有优点和缺点。2021/9/2722 2、组织冲突的三种类型、组织冲突的三种类型 P90 P90组织冲突可分为组织中个人冲突中个人冲突、个人与团体之间的冲突个人与团体之间的冲突、组织中团体之间的冲突组织中团体之间的冲突三种类型。个人冲突：个人与团体之间的冲突：个人目标与组织目标之间的冲突团体之间的冲突：个人角色冲突个人之间的冲突组织不同层极间的冲突不同职能间的冲突指挥系统与参谋系统间的冲突正式组织与非正式组织间的冲突2021/9/2733 3、非正式组织的含义、非正式组织的含义 P93 P93对非正式组织的研究起源于霍桑实验，首次提出非正式组织理论的是美国学者巴纳德。非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。非正式组织的成因个人经历因素个人兴趣因素个人价值观念因素社交因素同共利害因素2021/9/274行政领导活动的正式结构就是科层结构科层结构。科层制作为现代“官僚制的核心特征，是德国思想家马克斯韦伯分析现代法理型统治的理论基础之一。4 4、行政领导活动的正式结构、行政领导活动的正式结构 P96 P962021/9/275如果从领导者自身的行为方式着眼，可以将领导者运用权力的方式分为说服说服、示范示范、命令命令三种。说服：是最符合领导之本质规定的权力运用形式。示范：是一种静止性的权力运用方式。命令：是一种强制性的权力运用方式5 5、从领导者自身的行为方式着眼对领导者运用权、从领导者自身的行为方式着眼对领导者运用权力的方式的分类力的方式的分类 P99 P992021/9/2766 6、以行政领导的取向为轴心对领导方式的分类、以行政领导的取向为轴心对领导方式的分类 P101 P101 以行政领导的取向为轴心进行划分，可以将领导方式划分为任务取向任务取向和人员取向人员取向两类。任务取向的领导方式：关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。人员取向的领导方式：尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛。在现实生活中只有将两者有机结合，才能保证领导目标的达成。2021/9/2777 7、行政沟通的含义、行政沟通的含义 P103 P103行政沟通是指行政组织中，单位与单位之间、工作人员行政沟通是指行政组织中，单位与单位之间、工作人员之间，为了达成组织的目标，用语言、文字、图片、动之间，为了达成组织的目标，用语言、文字、图片、动作等形式交换有关问题的内心感受、观念、意见、事实作等形式交换有关问题的内心感受、观念、意见、事实与信息，以期获得相互了解并产生一致行为的过程。与信息，以期获得相互了解并产生一致行为的过程。2021/9/2788 8、平等沟通的含义、平等沟通的含义 P107 P107平等沟通是指组织内不相隶属的各单位的沟通。平等沟通是指组织内不相隶属的各单位的沟通。平等沟通旨在增加横向联系，减少层级节制，寻求部门之间的相互配合，从而达成组织目标。2021/9/2799 9、下行沟通的含义、下行沟通的含义 P107 P107下行沟通是指行政组织的管理层通过行政层级体系将下行沟通是指行政组织的管理层通过行政层级体系将信息向下级传递的过程。信息向下级传递的过程。下行沟通是获取下属部门了解、合作、支持与采取行动的重要举措。2021/9/27101010、交叉沟通的含义、交叉沟通的含义 P107 P107指组织内不相隶属的各单位的沟通，由于这种沟通大多指组织内不相隶属的各单位的沟通，由于这种沟通大多发生于不同命令系统之间及地位相当的人员之中，故又发生于不同命令系统之间及地位相当的人员之中，故又称之为交叉沟通。称之为交叉沟通。2021/9/27111111、上行沟通的含义、上行沟通的含义 P107 P107上行沟通是指在行政组织中，下级人员向上级表达其上行沟通是指在行政组织中，下级人员向上级表达其意见与态度的过程。意见与态度的过程。2021/9/27121212、对行政指导的有效监督、对行政指导的有效监督 P121122 P121122对行政指导有效监督，主要包括三个方面：（1）对行政指导合法性的监督。）对行政指导合法性的监督。任何行政指导都必须合法。（2）对行政指导合理性的监督。）对行政指导合理性的监督。行政指导必须有一定的程序、合理的动机和目的。（3）对行政指导责任性的监督。）对行政指导责任性的监督。如按上级行政机关的指导进行工作后由于该行政行 为受到损失，有权从行政指导机关取得相应的补偿。2021/9/27131313、渐进决策理论的提出者、渐进决策理论的提出者 P76 P76提出渐进决策理论的是林德布罗姆林德布罗姆。林德布罗姆认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。西蒙认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的“最佳”，这就是有限理性决策模式。2021/9/27141414、以行政领导的主体为轴心对领导方式的分类、以行政领导的主体为轴心对领导方式的分类 P101 P101以行政领导的主体为轴心进行划分，行政领导的方式可以分为首长负责制首长负责制和合议制合议制。首长负责制：是指最高决策权掌握在一人手中。合议制：是指最高决策权掌握在两人或两个以上的人手中。由于行政领导是一种追求效率和速度的活动，因些行政部门一般采用首长负责制的领导方式。2021/9/27151515、目标管理的首提者、目标管理的首提者 P82 P821954年，美国学者美国学者P德鲁克德鲁克在管理实践一书中提出了目标管理的概念和方法。目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。2021/9/27161616、行政领导类型中分权型的优点、行政领导类型中分权型的优点分权型又称民主型或参与型。这是一种行政决策权力由领导者及部属分散行使，行政领导者在决策和执行过程中听取、尊重、采纳下属意见和建议的领导类型。分权型领导的优点：集思广益，可以最大限度地确保集思广益，可以最大限度地确保决策的科学化；各司其职，各负其责，能有效发挥人决策的科学化；各司其职，各负其责，能有效发挥人财物资源的作用；体现了民主原则，能够调动下属人财物资源的作用；体现了民主原则，能够调动下属人员的积极性和创造性。员的积极性和创造性。2021/9/27171717、领导活动的主体、领导活动的主体根据马克思主义认识论，主体是认识和实践对象性活动的发动者、实施者和责任承担者。据此，领导活动的主体只能是领导者领导者，领导活动的主客体关系只能是领导者与被领导者的关系。当然，领导者是领导活动的主体，并不否认人民群众是社会实践活动的主体，因为领导活动与其他社会实践活动既有联系又有区别。2021/9/27181818、西方行政学产生的标志性著作、西方行政学产生的标志性著作 P74 P74西方行政学产生有两个标志性事件预示了这一研究的开端：（1）是）是1887年，美国学者，威尔逊发表了一篇行政研究年，美国学者，威尔逊发表了一篇行政研究 的文章。的文章。（2）是）是1926年，罗纳德年，罗纳德怀特撰著了美国第一本大学教科怀特撰著了美国第一本大学教科书书 公共行政原理。公共行政原理。2021/9/27191919、当代西方国家新公共管理或管理主义定向的、当代西方国家新公共管理或管理主义定向的 政府改革所追求的政府改革所追求的“三三E”E”标准标准当代西方国家新公共管理或管理主义定向的政府改革所追求的“三E”标准是:经济（经济（Economy)Economy)、效率（、效率（Effectiveness)Effectiveness)、效能（、效能（Efficiency)Efficiency)2021/9/27202020、以上下级的权限关系为标准对行政组织的分类、以上下级的权限关系为标准对行政组织的分类 P87 P87依据行政组织上下级职权的大小来划分：分为集权型集权型和分权型分权型。集权型：是指组织的一切事务的决定权集中于上级，下级处于 被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示 办理的组织体制。分权型：是指组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对 下级在权限范围内的事不加过多的干涉的组织体制。2021/9/27212121、首次提出非正式组织理论的美国学者、首次提出非正式组织理论的美国学者 P93 P93对非正式组织的研究起源于梅奥的霍桑实验。首次提出非正式组织理论的是美国学者美国学者C巴纳德巴纳德。2021/9/27222222、将非正式组织划分为垂直型、水平型和混合型、将非正式组织划分为垂直型、水平型和混合型 三类的依据三类的依据 P94 P94按成员构成成员构成分类，可将非正式组织分为垂直型、水平型和混合型三类。垂直型：同一组织中地位不同的人员因某种关系结 合而成的。水平型：同一组织中不同部门地位相当的人因某种 关系结合而成的。混合型：同一组织中的不同部门不同地位、不同工 场所的人员因某种关系结合而成的。2021/9/27232323、行政监督的内容、行政监督的内容 P120 P120行政监督的内容可细分为对行政指派行政指派、行政指导行政指导和行政行政评价评价的监督。2021/9/27242424、将行政组织划分为完整制与分离制的依据、将行政组织划分为完整制与分离制的依据 P88 P88依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同的异同将行政组织划分为完整制与分离制。完整制：又称集约制或一元统属，指同一层次的各行 政组织或同一行政组织各机构只受同一上级 组织或同一首长指挥、控制与监督的组织体 制。分离制：又称独立制或多元统筹制，指同一层次的各 行政组织或同一行政组织各机构受两个以上 的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组 织体制。2021/9/27252525、依据行政组织内部各机构功能与性质对行政组织、依据行政组织内部各机构功能与性质对行政组织 的体制的分类的体制的分类 P88 P88依据行政组织内部各机构功能与性质来划分，可以分为层级制层级制与职能制职能制。层级制：又称分级制、直线制或科层制，指行政组织 纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质 和基本职能相同，各对其上一层级负责，但 管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。职能制：又称分职制或分部制，指行政组织同一层级 横向划分为若干个部分，每个部分业务性质 和基本职能相同，但互不统属、相互分工合 作组织体制。2021/9/27262626、由议会设立行政监察机构的国家、由议会设立行政监察机构的国家 P118 P118由议会设立的行政监察机构：一般认为这种模式最先发端于瑞典瑞典。这种制度是从该国早期的“司法专员”制度发展而来的议会行政监察制度。这一模式后来为英国英国所借鉴和发展，并成为西方国家一项普遍的行政监察制度。2021/9/27272727、日本行政监察机构的设立、日本行政监察机构的设立 P118119 P118119由政府设立政府设立的行政监察机构，日本是这种模式的典型。日本的最高行政监察机关设在首相府，称为行政监察局。下设计划调查、行政对话两个部门，十个高级监察官，分掌内阁各省、厅的监察事务。中央行政监察局下按区域划分，设立了管区行政监察局和行政监察事务所。2021/9/27282828、最早倡议平行沟通的管理学家、最早倡议平行沟通的管理学家 P108 P108最早创议平行沟通的是法国管理学家法约尔法国管理学家法约尔。他曾提出著名的“跳板”理论，认为在一个层级节制的组织中，如果与事务相关的部门之间越级协商，达成一致，再按层级顺序上报，就能节省时间，提高工作效率。2021/9/27292929、正式沟通的分类、正式沟通的分类 P111 P111行政沟通系统有正式沟通与非正式沟通之分。正式沟通是依据组织的层级制或组织的权力路线进行的。正式沟通一般分为三种形式：下行沟通下行沟通、上行沟通上行沟通和平行沟通平行沟通。2021/9/27303030、按非正式组织的稳定性分类、按非正式组织的稳定性分类 P94 P94按非正式组织的稳定性分类，可分为较稳定型稳定型、短短暂型暂型、游离型游离型三类。稳定型：属于因理想、志趣和社交因素所形成的非 正式组织居多。短暂型：属个人情绪和利害因素所形成的非正式组 织较多。游离型：这类非正式组织大多因个人兴趣、爱好因 素而形成。2021/9/27313131、非正式组织结构的类型、非正式组织结构的类型 P94 P94非正式组织结构可分为环状结构环状结构、伞状结构伞状结构、链状结构链状结构和复合结构复合结构四种。ABCDEFABCDEABCDEFGABCDE2021/9/27323232、非正式组织的消极功能、非正式组织的消极功能 P95 P95非正式组织的负功能主要有：（1）反对变革）反对变革（2）任务冲突）任务冲突（3）传播谣言）传播谣言（4）顺应控制）顺应控制2021/9/27333333、矩阵组织的临时性动态性、矩阵组织的临时性动态性 P89 P89矩阵组织体制，是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。矩阵组织是一个以完成某项任务为目的的临时性动态组织。优点：它加强了各职能部门和横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题。缺点：由于组织实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳定，容易造成意见分歧和工作相互扯皮现象。2021/9/27343434、行政组织体制的合议制、行政组织体制的合议制 P87 P87合议制合议制：又称委员会制，指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。优点优点：决策能集思广益，考虑问题周全，能反映各方 利益和要求；领导成员彼此相互牵制，可防止 专断。缺点缺点：权责不明，事权不一，容易造成相互推诿，借 口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，决 而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。2021/9/27353535、第一次比较系统论述了官僚制度的特征的德国、第一次比较系统论述了官僚制度的特征的德国 社会学家社会学家 P74 P74德国社会学家马克斯马克斯 韦伯韦伯第一次比较系统地论述了官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用。2021/9/27363636、公共产品的两个基本特征、公共产品的两个基本特征 P69 P69公共产品同时具有非排他性非排他性和非竞争性非竞争性两个基本特征。非排他性：是指公共产品在技术上都不易排斥众多受 益者，即公共产品的受益对象具有公众性。非竞争性：是指由于公共产品具有不可分割性以及全 体社会成员的利益共享性，决定公共产品 常常处于非竞争状态。2021/9/27373737、西方现代公共行政理论研究的开始时间、西方现代公共行政理论研究的开始时间 P74 P74西方现代公共行政理论的研究开始于19世纪末和世纪末和20世纪初世纪初。两个标志性事件预示了这一研究的开端：（1）1887年，美国学者威尔逊发表了行政研究 的文章。（2）1926年，怀特撰著了美国第一本大学教科书 公共行政原理。2021/9/27383838、行政层次的含义、行政层次的含义 P85 P85行政组织的纵向结构又称组织的层级化。行政层次是行政组织中的层级数目。行政层次是行政组织中的层级数目。层级化的主要问题是行政层次的数目必须适当。就提高行政组织的运作效率而言，要尽量减少行政层次数目。2021/9/27393939、综合型辅助机关、综合型辅助机关 P84 P84行政组织中的辅助机关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。我国各级政府的办公厅（室）我国各级政府的办公厅（室）是典型的综合性辅助相关。2021/9/27404040、行政指导的类型、行政指导的类型 P121 P121行政指导就是指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及其工作人员行为的目的的行政活动。行政指导包括：管理性行政指导管理性行政指导、协调性行政指导协调性行政指导和咨询性行政指导咨询性行政指导。2021/9/27414141、行政沟通的理论基础、行政沟通的理论基础 P103104 P103104行政沟通主要有四个方面的理论为基础：（1）民主参与理论）民主参与理论（2）决策理论）决策理论（3）能动组织理论）能动组织理论（4）人格尊重理论）人格尊重理论2021/9/27424242、按组织内部最高行政决策权行使的人数划分的行政、按组织内部最高行政决策权行使的人数划分的行政 组织体制类型组织体制类型 P8687 P8687按组织内部最高行政决策权行使的人数来划分，可将行政组织体制分为首长制首长制与委员会制。委员会制。2021/9/27434343、在行政首长的领导类型中集权型的优点、在行政首长的领导类型中集权型的优点集权型又称为自决型或独断型。这是一种行政决策权力高度集中，由行政领导者独立行使，部属完全处于被动地位的领导类型集权型的优点：权力集中，责任明确，协调有效，权力集中，责任明确，协调有效，控制有力，行动迅速。当组织处于不稳定状态或控制有力，行动迅速。当组织处于不稳定状态或面临重大的全局性问题时，集权型领导的作用尤面临重大的全局性问题时，集权型领导的作用尤为突出。为突出。2021/9/27444444、授权的类型、授权的类型 P100 P100授权是领导者普遍采用的一种领导艺术。授权的类型包括四种：（1）刚性授权）刚性授权（2）柔性授权）柔性授权（3）惰性授权）惰性授权（4）模糊授权）模糊授权2021/9/27454545、现代公共行政的指导原则、现代公共行政的指导原则 P72 P72现代公共行政是在一些原则的指导下进行的：（1）法治原则）法治原则（2）服务原则）服务原则（3）效率原则）效率原则（4）责任原则）责任原则2021/9/27464646、转型期中国的公共行政必须处理好的主要问题、转型期中国的公共行政必须处理好的主要问题 P7879 P7879在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题：（1）政府定位问题）政府定位问题（2）政府官员问题）政府官员问题（3）制度建设和创新问题）制度建设和创新问题（4）依法行政问题）依法行政问题（5）观念更新问题）观念更新问题2021/9/27474747、行政沟通的功能、行政沟通的功能 P106 P106行政沟通的功能主要表现为：（1）收集功能）收集功能（2）维持功能）维持功能（3）革新功能）革新功能（4）监控功能）监控功能（5）协调功能）协调功能2021/9/27484848、现代公共行政在对社会公共事务的管理中履行、现代公共行政在对社会公共事务的管理中履行 的功能的功能 P6972 P6972现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行着如下功能：（1）提供公共产品）提供公共产品（2）实现社会公平）实现社会公平（3）实施管制）实施管制（4）宏观调控）宏观调控2021/9/27494949、对行政评价的监督、对行政评价的监督 P122123 P122123对行政评价的监督主要包括四个方面的内容：（1）行政评价是否具有客观标准。）行政评价是否具有客观标准。（2）行政评价是否公开。）行政评价是否公开。（3）行政评价是否公正。）行政评价是否公正。（4）行政评价是否坚持实事求是的原则。）行政评价是否坚持实事求是的原则。2021/9/27505050、组织目标的确立需要遵循的原则、组织目标的确立需要遵循的原则 P82 P82（1）目标要明确）目标要明确（2）目标要统一）目标要统一（3）目标要以社会责任为基础）目标要以社会责任为基础（4）目标的范围要适中）目标的范围要适中（5）目标的设计要有层次性）目标的设计要有层次性（6）组织性质不同，目标设计也不一样）组织性质不同，目标设计也不一样（7）目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解。）目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解。2021/9/27515151、团队化组织的特征、团队化组织的特征 P86 P86团队化组织形式有自身的特征：（1）目标明确）目标明确（2）界限不明）界限不明（3）角色分工）角色分工（4）规模适中）规模适中2021/9/27525252、科层制的特征、科层制的特征 P96 P96行政领导活动的正式结构就是科层结构。科层制具有如下特点：（1）有正式规章）有正式规章（2）有明确分工）有明确分工（3）权力分层）权力分层（4）按正式规则发生公务关系）按正式规则发生公务关系（5）任职资格要通过考核和任命）任职资格要通过考核和任命2021/9/27535353、为了更好地进行上行沟通，可以采取的方式、为了更好地进行上行沟通，可以采取的方式 P107 P107（1）建立对话与申诉制度）建立对话与申诉制度（2）确立建议制度）确立建议制度（3）实行公开、开放制度，尊重和重视下属的意见和建议）实行公开、开放制度，尊重和重视下属的意见和建议（4）倡导正当的娱乐活动）倡导正当的娱乐活动（5）举行工作汇报或座谈会）举行工作汇报或座谈会2021/9/2754强化练习：强化练习：一、单项选择题：1、在行政管理活动诸要素中，领导者是领导活动的（）A、主体 B、客体 C、对象 D、共同客体2、当代西方国家新公共管理或管理主义定向的政府改革所 追求的“三E”标准是经济、（）和效能。A、公平 B、回应 C、责任 D、效率3、正式沟通一般分为下行沟通、上行沟通和（）三种形式。A、平行沟通 B、垂直沟通 C、水平沟通 D、纵向沟通AAD2021/9/27554、以行政领导的取向为轴心，可以将领导方式划分为任务 取向和（）两类。A、人员取向 B、关系取向 C、价值取向 D、发展取向5、我国各级政府的办公厅（室）是典型的（）A、职能机关 B、综合型辅助机 C、幕僚机关 D、首脑机关6、在行政过程中，立法、咨询、协调性事务宜采用（）A、首长制 B、一长制 C、委员会制 D、独任制ABC2021/9/2756二、多项选择题：1、按组织内部最高行政决策权行使的人数划分，行政组织 领导体制类型包括（）A、集权制 B、分权制 C、首长制 D、委员会制 E、分离制2、现代组织学认为，非正式组织结构可分为（）A、环状结构 B、蘑菇状结构 C、伞状结构D、链状结构 E、复合结构3、现代公共行政在对社会公共事务的管理中履行的功能主 要包括（）A、提供公共产品 B、实现社会公平 C、实施管制D、宏观调控 E、提供私人物品C DACDEABCD2021/9/2757三、判断题1、现代组织理论认为，组织冲突可以分为组织中个人冲突、个人与团体间的冲突、组织中团体之间的冲突三种类型。（）2、对行政指导的有效监督主要包括对行政指导合法性、合 理性和责任性的监督。（）对 对2021/9/2758谢谢!祝大家顺利通过考试!2021/9/2759