新邵县污水处理二期工程商业计划书.doc

新邵县第二污水处理厂工程建设项目商业计划书湖南省新邵县二O一五年四月第一章 项目概况1.1 项目基本情况1.1.1项目提供的公共产品和服务内容通过引入政府和社会资本合作（PPP）模式，建设新邵县第二污水处理工程，为县城长塘片区（长滩至塘口县城新区）提供污水处理服务。根据新邵县县城总体规划（20032020），新邵县第二污水处理厂污水处理厂纳污面积约为1210公顷，近期建设规模为日处理生活污水2万吨/日，远期4万吨/日，占地面积4.21公顷。1.1.2项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性1.1.2.1必要性由于历史的原因，新邵公共设施和基础设施“欠帐”过多，近年来，县委、县政府正在加快公共设施和基础设施的建设步伐，每年公共设施和基础设施需要投入巨额资金，而新邵县和相关镇政府则面临着“缺钱”和“欠债”的双重压力，一直以来依赖的土地财政却又难以为继，近年关于加强地方政府性债务管理的意见出台，减小了地方政府通过融资平台举借政府性债务进行建设的道路的可能性。同时，政府在公共基础设施建设中存在诸多如效率低下等弊病，因而政府在公共基础设施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。基于此，新邵县支持在公共设施和基础设建设中中引入社会资本和市场竞争机制，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体，以此解决政府发展公共设施和基础设资金不足的“瓶颈”，减轻政府的财政负担。新邵县第二污水处理工程是新邵县拟建的重要公共设施和基础设施建设项目。新邵县污水二期近期建设规模为2万吨/日。近期建设投资为1.2亿元，很显然，此项目完全由政府出资，存在的资金缺口较大。污水处理作为公共产品和公共服务，具有自然垄断的经济属性，这决定了在特定服务范围内，可以采用政府和社会资本合作（PPP）模式，由一家主体统一负责污水处理项目的运营是最有效率的。作为公共利益的代表和直接责任主体，政府或其下属单位责无旁贷地承担起公共产品和公共服务的生产任务。随着城镇化的不断发展，公用产品和服务的需求数量和质量要求越来越高，政府直接提供公共产品和服务显得越来越力不从心（面临资金、技术、管理上的瓶颈），经实践证明合格的私人主体也能承担公共产品和公共服务的提供任务，而且更有效率。政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。就本项目而言，政府和企业按照约定比例进行投资。政府主要从事监管工作，私人企业担当基础设施建设的主要工作。项目完工风险和资金风险也会因为私人企业的加入，按照投资金额的比例分摊到政府和私企的头上。施工建设完工运行后，企业可根据投资比例产生收益。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。在污水处理工程和基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与建设的方式，比如BT方式或BOT方式。但是这些方式存在着诸多问题。在污水处理工程和基础设施建设中引入私人企业参与，采用招投标体制时经常会使得投标价格过高。吸引私人企业参与污水处理工程和基础设施建设的一个目的就是利用私人企业的资金、先进的技术和管理经验来更好地进行污水处理工程和基础设施的建设，提供服务。但是，在现行的项目融资模式中这个目标没有完全达到。在项目的初始阶段，项目的确认、设计和可行性研究等前期工作基本上都是由项目所在单位或者所属机构进行的并报政府审批。这个阶段基本上没有私人企业参与，而恰恰就是在这个阶段，对项目进行过程中所采用的技术等进行了一个基本定位。这就使得在私人企业参与项目的建设和运营工作时，所使用的技术必须是已经经过政府审批的技术，从而对私人企业的技术创新进行了很大的限制。与以往私人企业参与污水处理工程和基础设施建设的方式不同，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，政府和私人企业的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担，这就减小了私人企业风险系数。与BOT相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。随着污水处理等公共设施运作逐步规范，未来污水处理等公共设施的融资模式将逐步实现以市场投融资为主。采用政府和社会资本合作（PPP）模式，建设新邵县第二污水处理工程，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私有企业发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，能够提高公共产品供给效率。县城污水处理事业是国民经济和社会发展的基础，直接关系到人民群众的生产与生活，关系到县城经济的发展、社会的稳定与和谐社会的构建。由于历史原因，新邵县城污水处理工程“欠帐”较多，城镇的污水处理能力日益显示出其滞后性和不足，因此，县城污水处理能力建设势在必行。（2）可行性1）政策支持。PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会公共设施建设和提供公共服务产品，我国早在2005年就出台国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。2010年，国务院下发国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入公共服务、基础设施领域、市政公用事业建设领域、社会事业领域。在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动基础设施建设的重要措施。国务院关于加强地方政府性债务管理意见、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知都支持社会资本进入公共设施和基础设施建设，政府和社会资本合作（PPP）模式得到政策的大力支持。本项目采用PPP模式，是落实中央相关深化改革要求的需要，有利于转变政府职能、推进公共服务领域改革、解决政府债务负担、发展混合型经济。2）领导重视。李克强总理在政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。湖南省政府关于做好2015年预算编制工作的通知（湘政发201437号），提出“省财政在分配相关专项资金时，对实施PPP模式的项目给予奖补”。近日，为贯彻落实湖南省20142016年“两供两治”设施建设实施方案（湘政办发201475号），省财政厅、省住房和城乡建设厅近日制订出台湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法，省财政在湖南省新型城镇化引导专项中设立“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金，专项用于实施方案中运用PPP模式的“两供两治”项目的贴息和奖补。奖补资金分“两供两治”设施建设项目贷款贴息和绩效奖励两部分。申报“两供两治”设施建设贴息的项目须符合财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）的各项规定。贴息对象为实施方案中运用PPP模式的“两供两治”设施建设项目使用的各类银行贷款以及地方政府债券。省财政厅根据年度贴息资金预算控制指标和当年贴息资金申报情况等因素确定贴息率，但最高不超过当年中国人民银行同期贷款基准利率。3）市场预期好。按照新邵县城发展规划估计，近期年服务区长塘片区城镇人口将达到5万，按近期每人每天0.4吨污水产生量计算，预计本区污水产生量达2万立方米/日，远期（2025年）年服务区长塘片区城镇人口将达到10万，污水产生量达到4万立方米/日。4）项目优势：本项目作为污水处理项目，涉及国计民生，合作期限比较长，比较适宜由政府通过公开招投标引入投资人，合资成立项目公司，负责项目建设、承担项目负债，在特许经营期内开展运营、享受收益，具有特许经营权，可通过政府定价确定收费标准，具有稳定的现金流收益;本项目采用PPP模式，价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、有长期稳定市场需求，并由“使用者付费”。引入社会资本经营后，现金流为该项目利润加资产折旧，与出售收入扣除处理成本后所得一致，能够覆盖项目成本。1.1.3项目运作的目标和意义1.项目运作的目标（1）融资目标：贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，创新投融资机制，开展政府和社会资本合作，拓宽新邵县第二污水处理工程融资渠道，加快工程建设，缓解政府投资压力，弥补政府对公共设施财政投入的不足；加快管理模式的引入，提高项目的运营效率，降低政府的负债；促进投资主体多元化，理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用，为全县公共设施建设和基础设施建设采用PPP模式提供示范作用，摸索路径，积累经验。（2）项目建设目标：向服务区提供满足需要的污水处理服务。2.项目运作的意义（1）探讨和创新融资模式。项目采用PPP模式融资，是围绕新邵县第二污水处理工程建设为主体进行的融资活动，是实现项目融资的一种形式，根据项目预期收益、政府的扶持政策和力度以及项目的资产而非项目的发起人或者投资人的资信安排的融资。偿还贷款的资金来自项目产品污水处理收益和间接通过政府相关扶持政策转化的效益，贷款的安全保障是通过项目公司抵押的资产和政府做的担保承诺来实现的，这种融资模式具有创新意义。推广运用PPP模式，鼓励社会资本参与新邵县第二污水处理工程的建设和运营，为全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，引导调动市场资源，减少政府资源配置，提高公共服务效率，提供了新的路径;推广运用PPP模式，可以充分发挥财政资金对新邵县第二污水处理工程的“撬动”作用，吸引社会资本参与新邵县第二污水处理工程建设，有利于减轻财政支出压力，完善财政投入及管理方式，降低政府债务风险；有利于加快政府职能转变，创新行政管理，增加政府公信力和执行力，促进法治政府和服务型政府建设，使政府从公共产品直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“推动者”和“监督者”。通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，引入市场竞争激励机制，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度为，为其他公共设施和基础建设项目采用PPP模式摸索经验，提供借鉴，起到示范推动作用。（2）提高公共财政使用效率：污水处理PPP项目一般以社会私人资本或者联合体融资为主建设及运营，提供公共服务，减小政府投资，较好发挥了政府投资的杠杆作用和引导作用，这对公共财政短缺的情况下加快新邵县第二污水处理工程建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人企业能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免新邵县第二污水处理工程项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免公共资源的浪费。（3）PPP模式能够使民营资本介入到新邵县第二污水处理工程建设项目中，能够提高项目的运作效率，降低项目的实施风险。PPP模式具备的这一优点是其他融资模式所不具备的。过去的做法是，政府购买都是在合同完成后，风险就从企业转移到政府。采用PPP模式，企业不但考虑怎样建设项目，在建设初期就会做好未来几十年的运营规划。政府的运营风险和企业的经营风险相互融合转化，效率大大提高。政府部门和私营部门签订特许经营权的协议，并以此为基础进行全过程的合作，共同对整个项目的运行负责。在这种模式下，私营企业在新邵县第二污水处理工程建设的前期工作如项目的确认、可行性研究中，就可以参与进来，减低了私营企业的投资风险，提高了项目的管理效率。对于政府而言，引进了私营企业的先进管理经验，对新邵县第二污水处理工程的建设和运营能够更好的控制，降低项目的建设投资风险，保障了双方的利益。（4）政府在投资新邵县第二污水处理工程时面临着很多问题，采用PPP模式能够将这些问题有效的转移给更能处理这些问题的私营企业，政府实现了角色的转变，充当投资经纪人的角色。在PPP项目的执行中，政府部门主要任务就是引入民营资本，投入到新邵县第二污水处理工程建设中，在引进私营企业的资本的同时，也引进其先进的管理经验。对于私营企业，可获得一项具有长期持续稳定投资回报的低风险业务；有利于为县城污水处理业务积累经验、培养人才、创造业绩，培育综合竞争能力。总之，对于私营企业的发展具有多方面的战略意义。1.2 经济技术指标1.2.1项目区域和占地面积新邵县第二污水处理厂位于土桥村，占地面积4.21公顷。1.2.2 建设内容新邵县第二污水处理厂厂房建设，配套污水处理设备建设与安装，配套污水管网建设，排污站的建设，中途泵站的建设和设备的安装；新邵县污水二期近期建设规模为2万吨/日。1.2.3 投资价值近期建设投资为1.2亿元1.2.4主要产出说明和资金来源（1）近期2×104m3/d，远期4×104m3/d。（2）资金来源：本项目近期建设所需资金1.2亿元，资金来源为：政府出资占5%，社会资本自有资金投资占25%，融资占比70%。1.3项目公司股权情况（1）政府与社会资本成立项目公司，按照资产负债率70%的财务结构进行融资和运营，授予特许经营权20年，根据项目收入逐年收回项目成本（TOT）后移交政府。（2）其股权结构为：政府出资占5%，社会资本自有资金投资占25%，融资占比70%。政府出资包括县财政投入、省安排基础设施经费、争取省市部门扶助奖励资金、园区土地出让金返回等。第二章 风险分配基本框架按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体间进行分配，最理想的结果就是项目公司能获得相对可预期的稳定现金流。一般由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的。按照上述风险分配的原则，本项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由私（民）营企业承包承担，法律、政策、政治等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。在实施过程中，还会有种种新的变化，有时候这种变化甚至是期初无法预料的。当出现这种情况时，遵守契约精神就显得尤为重要，这时合作各方坐下来好好谈，按照协议确定的基本原则进行协商解决是很必要的，协调解决的结果通过签订补充协议予以明确。第三章 项目运作方式3.1招商主体政府主管部门（新邵县财政局）根据经济社会发展需要，研究策划或选定PPP项目，并授权有关机构作为项目发起人。本项目的发起人和项目招商主体为县政府所委托的新邵县财政局。3.2运作方式3.2.1通过招商引入社会资本本项目实施方案审查通过后，由新邵县政府委托新邵县财政局，会同有关部门，按照招标投标法、政府采购法等法律法规，选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴和投资人。（1）可行性研究和实施方案制定。项目可行性研究将由中介机构提供。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度。通过项目可行性研究，确定项目目标和产出、服务范围、需求量、建设规模、建设内容、建设标准、选址等内容。在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私有企业是否胜任、确定合理底标有意义。根据项目可研报告及其批复结果，聘请专业化的咨询机构完善PPP实施方案，包括：风险分配基本框架、收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、投融资结构、回报机制、相关配套安排、权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界、授权关系和监管方式、采购方式等。中介机构为项目设计合同文本和招标方案，在转让条件、资产处置、特许经营、员工安置、合资经营、服务监管等方面，尽可能地考虑到各方面的关切点、利益与风险平衡，为项目提供咨询。（2）征询意见：就拟建PPP项目征询相关领导、专家、终端用户等的意见，有助于发现潜在问题，并加以完善。（3）组织法人招标：组织实施项目法人招标（选择公开招标、邀请招标或竞争性谈判、竞争性磋商），主要工作包括编制招标文件，确定协议（如投资合作协议、特许经营协议、服务购买协议、产品销售协议）主要条款，制定评标条件和标准，面向社会招标，择优选定中标者，进行商务、技术谈判，签署相关协议。由新邵县财政局及新邵县经济开发区建设有限公司组成招商主体，并可以进一步委托新邵县财政局为招商代理，并与其组成招商工作小组。（4）发布招商文件：招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。（5）确定签约名单：招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定签约名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。组织法人招标中，更注重合作伙伴和投资人业务能力：业务能力并非一纸资质就能证明。有资质的不一定业务能力好，没有资质的，也不一定意味着业务方面不行。众所周知，资质管理还会导致权力寻租，这是业内普遍的看法。本应由市场来决定的事，非要人为设置门槛，造成地方政府在选择合作伙伴时的过度依赖。本应通过一定程序，确定潜在合作者的业务能力的，却以一纸证书代替。在某种程度上，这是决策者不负责任或者“庸政”的表现。业务能力主要应该通过项目运作的状况得到证明。因此，企业手上项目的运营状况，一定程度上会反映其是否有能力完成新的项目。资质认定取消后，企业的管理重心将转向更加实际的业绩。这是国际上普遍实行的做法，也是市场经济发展的必然趋势。而如何体现业绩，目前还没有一个通行的衡量标准，但可从投资效率、运营效率、社会绩效等多方面衡量。目前更多的是关注运营绩效，而忽视从PPP的整体和全流程来看待一个合作项目的良与莠，如项目初始的投资效率、百姓的评价等，都应该被纳入考察范围。（6）谈判及评审：专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点，对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视。（7）签约：最后由新邵县财政局与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由胜出的投资者或联合体负责投资、设计、建设、运营和维护。签署股权转让与增资协议、特许经营协议、合资经营合同和共同起草项目公司章程，既涉及公司并购重组、合资经营的内容，又有特许经营权授受的内容。签约体现政府是县城污水处理服务的终极提供者。项目协议、合同、章程，既要考虑股权转让价款、支付等现实利益，更要考虑投资人及项目公司今后长期与政府之间的合作顺畅，考虑项目公司的良好运行、持续健康发展，考虑基于上述基础为用户提供日益完善的优质污水处理服务。只有这样，污水处理PPP模式才算真正的成功。3.2.2成立项目公司采取政府与社会资本采取共同出资的方式，两方出资完成后，以股权合作方式，由私（民）营企业为主依法组建混合所有制法人SPV）项目公司，作为特许权人承担合同规定的责任和义务。双方共担项目投资风险、共享项目运营收益。在项目运营中引进市场竞争机制并建立相对完善的公司治理结构，以提高项目的运营效率。项目公司的运营中发挥双方股东的优势，社会投资者作为控股方负责项目的建设和公司的经营运作，政府（管委会）更多承担相应的协调、监管责任。组织编制项目初步设计和概算以及施工图设计，完成项目开工前各项审批手续。（1）股东构成：由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（SPV）。新邵县财政局会委托新邵县经济开发区建设有限公司进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。项目公司完成注册后，成立董事会和监事会，对法人治理机构进行约定，董事会初步由7名董事组成，双方各委派3名，职工董事1名。监事会是由3名监事组成，也是甲乙双方各委派1名监事，职工监事1名。经理层设总经理1名，由受让方委派，设了财务总监1名，由政府委派。另外副总经理2名，这些都由总经理和董事长提名，由董事会聘任。（2）机制建设：依据项目公司章程分别制定股东会议事规则、董事会议事规则、监事会议事规则和总经理工作条例，建立重大事项规范决策、执行、检查、报告等机制。公司董事会和经理层制定财务、预算、投资、员工、薪酬、营销、采购等管理制度办法，建立重要业务的控制流程。（3）融资来源：项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行机构提供。国际上PPP项目股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，考虑本项目的特点，本项目股本资金占30%，大部分开发资金通过项目本身的融资能力实现。（4）管理层：由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。（5）协调委员会：由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。3.2.3特许经营1.原则（1）风险共担。政府（或政府指定机构新邵县经济开发区建设有限公司，下同）与投资人均承担相应的项目建设和运营风险，政府不承担项目建设运营的兜底责任。（2）收益共享。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送，与投资人按合约分享项目的合理收益。（3）交易公平。除因国家安全、保密等有关规定外，资产或股权转让、出售等均应进入相应交易场所进行，未经批准不得直接发包、转让、出售，确保交易规范、程序合法。（4）诚信守约。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，无故违约必须依法赔偿。2.特许经营方式采取建设拥有运营移交（BOOT）模式，将新邵县第二污水处理工程20年经营权转让给项目公司，由新邵县政府授予县城长塘片区污水处理特许经营权，合资经营县城长塘片区污水处理业务。作为特定范围垄断性的公共服务业务，具有以特许经营协议约定投资人排他性的独家经营权。项目公司负责特许经营期内的运营、管理和维养，同时接受相关部门的服务监管；经营权转让到期后，由新邵县财政局收回经营权，取消项目公司特许经营权。3.定价和价格调整机制按照“成本+合理回报”确定政府定价。在收费政策允许范围内，合理制定收费标准，建立公共产品或服务收费的动态调整机制。县城长塘片区污水处理价格由污水处理成本、费用、税金和利润构成。污水处理企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%10%。具体的利润水平可根据其不同的资金来源确定。允许社会投资人获取合理收益，防止PPP投资出现暴利，投资人资金占用成本和收益合并计算，合理收益率原则上控制在12%以内，最高不超过12%，并通过招投标方式确定。实际运营的污水处理企业，大多盈利能力不及12%。确定保底污水，每日购污水处理量不小于1.5万立方米。小于1.5万立方米时，政府保底补贴，并适度延长特许经营权期限。当污水处理年均电费单价、人工成本单价等复合成本单价增加或降低超过10%时，政府应按国家相关程序启动调价程序。从调价程序启动之日起到完成调价程序，这个时限不超过1.5年，对于因特殊情况不能及时完成调价程序，并且给合作的私营企业造成损失的，作为一般的损失补偿事件，由无政府给予项目公司补偿。为了让利于私营企业，建议前五年政府将享有的分红让渡给项目公司。目前，项目正处于建设初期，项目尚未建成与运营，最终价格指导意见将在确定资金来源的基础上通过公开招商才能确定和完善。3.项目移交（1）完整移交：特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定的新邵县财政局或新邵县经济开发区建设有限公司。（2）后续管理：政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路：一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议；二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务；三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。三种方式各有利弊，将根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。第四章 交易结构4.1 项目投融资结构近期建设投资为1.2亿元。项目投融资结构：社会资本自有资金投资占比25%，融资占比70%，政府出资占比5%。其中（1）政府委托新邵县经济开发区建设有限公司出资5%，包括县财政投入、争取上级资金等，形成的资产在特许经营期内归项目公司，政府按股权享有应该享有的分配权益，分配收入属于国有资产；（2）社会资本由私（民）营企业出资25%，形成的资产在特许经营期内归项目公司，私（民）营企业按股权享有应该享有的分配权益，分配收入归私（民）营企业；（3）融资为项目公司向银行贷款，形成的资产在特许经营期内归项目公司，形成的资产归项目公司所有，为混合资产，政府和私（民）营企业按股权各享有应该享有的分配权益，其债务则由项目公司偿还。项目公司若经营不善无法偿债时，由政府和私（民）营企业按5：25的比例偿还债务，政府不兜底。（4）经营权转让到期后，新邵县财政局收回相关设施经营权，同时相关部门取消项目公司特许经营权，所有的固定资产全部归当地政府所有。4.2 回报机制项目收入来源主要是污水处理收费收入，即使用者付费，使用者付费收入占比100%。按照“成本+合理回报”确定政府定价。每日购污水处理量不小于1.5万立方米。小于1.5万立方米时，政府保底补贴，并适度延长特许经营权期限。当污水处理年均电费单价、人工成本单价等复合成本单价增加或降低超过10%时，政府应按国家相关程序启动调价程序。从调价程序启动之日起到完成调价程序，这个时限不超过1.5年，对于因特殊情况不能及时完成调价程序，并且给合作的私营企业造成损失的，作为一般的损失补偿事件，由无政府给予项目公司补偿。为了让利于私营企业，建议前五年政府将享有的分红让渡给项目公司。4.3 相关配套服务在PPP项目建设过程中，政府致力于由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。为充分鼓励和引导社会资本参与投资的积极性，切实增强政策的可操作性，深入研究特许经营、用地管控、价格调节、合理收益、风险控制、快速审批等方面的相关政策，适时制定出台适合新邵县实际的配套文件。一是参照省市关于推进PPP项目建设的相关文件，相应出台新邵县具体的实施细则。二是适时制定出台鼓励和引导社会资本投资污水处理等基础设施的具体政策。三是研究国家、省市出台的关于特许经营的相关文件，探索丰富PPP项目投资回报途径。加强对PPP项目政府资产认价、政府定价等领域的研究，力争在政府资产市场定价机制、政府补贴等方面取得突破。四是建立健全融资管理机制，围绕PPP项目融资目标、实施过程、效益、影响力以及后续持续性等方面，研究制定PPP融资后评价管理办法。提升风险管控能力，研究制定PPP融资风险防控管理细则，有效防范和化解各类风险。五是对PPP项目建立认可制度，经认可的项目按规定进入审批绿色通道，享受优先审批等政策。第五章 合同体系5.1合同体系合同体系总体上对各方的利益关切、风险分配都要考虑比较全面、完整和清晰。本项目的合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同和保险合同等。5.2项目边界条件（1）权利义务边界：采取建设拥有运营移交（BOOT）模式，将新邵县第二污水处理工程20年经营权转让给项目公司，新邵县政府委托新邵县财政局会，授予项目公司特许经营权，项目公司负责特许经营期内的建设、运营、管理和维养，同时接受相关部门的服务监管；政府出资形成的资产在特许经营期内归项目公司，政府按股权享有应该享有的分配权益，分配收入属于国有资产；社会资本形成的资产在特许经营期内归项目公司，私（民）营企业按股权享有应该享有的分配权益，分配收入归私（民）营企业；融资为项目公司向银行贷款，形成的资产在特许经营期内形成的资产归项目公司所有，为混合资产，政府和私（民）营企业按股权各享有应该享有的分配权益，其债务则由项目公司偿还。项目公司若经营不善无法偿债时，由政府和私（民）营企业按5：25的比例偿还债务。（2）交易条件边界：项目合同期限20年即2015-2034年，项目收入来源主要是水费收入，即使用者付费，使用者付费收入占比100%。（3）履约保障边界：项目签约时明确强制保险方案以及投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函等。第六章 监管架构6.1 授权关系新邵县政府授权于新邵县财政局及新邵县经济开发区建设有限公司，全权负责与社会资本合作，采用PPP模式，建设新邵县第二污水处理工程。项目实施批准后，由社会资金为主，成立项目公司，由项目公司负责项目建设、建成后维修、运营、移交等，并接受新邵县财政局及相关职能部门的监督。6.2 监督方式社会资本、政府、消费者以及金融机构都有对项目建设和运营进行监管的权利。应建立有效的监督机制，防止PPP项目在招商对接、项目建设以及管理运营中出现损害公共利益的情况或者违规违纪的现象。县财政局负责核定项目实施成本、服务支出等，确保覆盖项目建设维护、运行管理全成本，并负责项目账户监管，投资人投入资金一律进入资金专户或共同监管账户进行管理和拨付。县发展改革局负责价格监管工作，防止随意提价、价格欺诈等不法行为。县各相关单位依照有关法律法规要求，指导协助社会投资人办理投资建设手续，督促其严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，负责项目技术标准把关，指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度，依法经营、确保公共产品和服务供给的质量、效率和延续性。第七章 采购方式选择7.1 采购方式7.2.1主要政策依据2000年1月中华人民共和国招标投标法第三条，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：”大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。2003年1月，中华人民共和国政府采购法第二十六条，“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价等”；2004年2月，企业国有产权转让管理暂行办法第五条：“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”。2004年5月，市政公用事业特许经营管理办法第二条：“办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”本工程的部分建设资金计划财政出资，根据中华人民共和国招标投标法的规定，本工程必须进行招标。7.2.2采购方式推行阳光采购。项目采购将根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。本项目将根据采购需求特点，采收适当招标方式。为确保建设项目工程质量，缩短建设工期，提高经济效益，防止工程建设中的违法违规行为，在招标过程中将严格遵守“公开、公平、公正和诚实信用”的原则，并严格遵守中华人民共和国招标投标法、国家计委2000年3号令工程建设项目招标范围和规模标准规定和2001年9号令建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项的暂行规定，中华人民共和国招标投标法。对于工程发包、设备物资采购、房屋租赁等采购事项，实行多部门参与、纪委监督下的公开招标、招租或竞争性谈判等方式进行，严格杜绝少数人暗箱操作的行为。7.2 招标方式选择7.2.1发包方式招标的工作范围即指招标文件中约定承包方完成的工作内容，工作内容可以由一个承包方完成包括可行性研究、勘察方案、施工、试运行等全部工程内容，也可以由不同的承包方完成其中的一项或几项工程内容。前者称为工程项目的建设全过程总承包，简称总承包；后者称为单项工作内容承包。 实行总承包的工程一般通过招标选择总承包商，再由总承包商去组织各阶段的实施工作。一般来说，总承包商方由于专业特点、实施能力等条件限制，合同履行过程中不可避免地要采用分包方式实施。由于总承包商负责整个工程的实施，承担较多的工程风险，因此采取总承包的合同价格要比单项工作内容承包的价格招标花费的投资要高。这种发包方式通常适用于业主对项目建设过程中的管理能力较差的中小型工程项目，业主基本不参与建设过程中的管理，只是对项目的建设过程进行较宏观的监督和控制。 单项工作内容承包一般适用于工程规模大或工作内容复杂的建设项目，业主将项目的勘察、方案、施工、监理以及重要设备、材料的采购需要实施的全部工作内容按照不同阶段的工作、单位工程或不同专业工程等工作内容进行分包分别招标，分别发包给不同性质的承包商。由于承包商各自分担一部分工程风险，合同价格也比总承包的价格低，有利于业主节约投资。由于工作内容的单一化，可以吸引更多有资格的投标人参加投标，有助于业主取得有竞争性价格的合同而节约投资。另外，业主直接参与建设项目各个阶段的实施管理，承担相应的工程风险，可以保障项目的建设顺利实施。当然，这也同时要求业主有较强的项目管理能力。7.2.2招标组织形式招标的组织形式有自行招标和委托招标两种形式。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜；凡不具备条件的业主应当委托具有相应资质的建设工程招标代理机构办理招标事宜。本项目的