城中村改造的模式.doc

“城中村改造的模式：城中村”，一个现代城市中流行的名词，一个兼有城市和农村性质的元素，成为政府和各界学者普遍关注的对象。在城区以外的农村看来，它无疑是城市的一部分，就如同是城市中的一个社区；从城市居民看来，它俨然仍是农村，仍是与城市格格不入的特殊的“乡巴佬”居住点。同时，村内道路阴暗狭窄，消防车、救护车、警车根本无法进入，文化娱乐设施和公共服务设施严重缺乏，环境质量低下1。更为严重的是，此类地域是“三无”人员和“超生游击队”的避风港，以及“黄、毒、赌”泛滥的场所，给社会安全问题带来极大的隐患。因此，许多城市已经将“城中村”改造提上议事日程。石家庄市自2002年开始，计划用五年时间将二环路内的45个“城中村”改造完毕。一、“城中村”对城市发展的影响 (一)对城市建设的影响 由于多年来对“城中村”的综合管理不当，在利益的驱使下，当地居民随意增建、搭盖出租房屋的现象很普遍。同时，由于环境卫生、生活服务等公共配套设施未完善，“城中村”的“脏、乱、差”现象严重。此外，“城中村”的存在严重妨碍了城市交通网络的优化，一些城市主干道由于“城中村”的阻挡而不能在近期实施，不得不绕道改线，使交通干道服务区域不能优化配置，对城市的规划建设产生不利影响，也不利于城市环境保护工作的开展。(二)对城市管理体制的影响 “城中村”长期保留农村建制，实行农村管理体制，形成了相对封闭的小社会，“城中村”所在的街道难以按照城市管理体制实施管理。这种城乡二元管理体制，表面上两种管理体制都在实施管理，实际上是哪种体制也没发挥好作用，造成“城中村”的规划、建设、管理长期处于混乱状态，不利于政府有关部门开展工作，体制上不能制定合理的政策进行规范和约束，造成了房屋建设布局混乱现象，不仅严重破坏了城市景观，影响市容市貌，而且还成了城市最大的卫生死角。“城中村”杂乱的建筑和生活环境，在很大程度上破坏了城市形象，降低了城市品位，削弱了城市竞争力，成为城市现代化的一大障碍。(三)对城市用地的影响 “城中村”的住宅建设缺乏统一规划和管理，以单家独户建设为主，房屋建筑相对于城市来说占地面积大，建筑密度高，容积率低，造成土地利用率和产出率低下。(四)对城市文化的影响 由于历史和现实的原因，“城中村”村民的文化素质通常较低，村民求职处于不利地位，但由于他们拥有城市的稀缺资源土地，通过房屋出租、集体分红等获利比较容易，无须四处奔波便能过上不错的生活。他们几乎不用工作，也习惯了不劳而获、游手好闲，精神文化相对匮乏，与现代都市的快节奏生活格格不入，由此造成“吸毒、斗殴、聚赌”等现象屡见不鲜。“城中村”几乎成了现代城市理念的伤疤、城市文化的败笔，严重阻碍了城市文化的健康发展。因此人们戏谑的称之为“毒瘤”2。 综上，“城中村”改造是城市化发展的迫切需要，“城中村”完全融入城市是一项系统工程。城市对周边地区有较强的聚集力和辐射力，城市化是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。“城中村”已经严重影响了城市化进程，改造“城中村”是建设现代化城市，提高“城中村”村民素质，提升城市竞争力的迫切需要。改造“城中村”，势在必行。二、城中村改造的理论基础 (一) 地租地价理论城中村改造的动力 根据马克思主义地租理论，城市区位对级差地租具有决定性影响，而住宅用地级差地租产生的条件主要是交通、繁华度、环境等区位条件。“城中村”改造就是通过实现级差地租来获取收益，即通过追加投资或提高交通通达程度等手段来增加收益。当前“城中村”的土地收益还远未达到最佳水平，尚有很大潜力可挖。如果通过改造或追加投资等将这一部分潜力挖掘出来，所获地租收益的提升完全有可能弥补改造所需的投资，将“城中村”改造变成一种社会效益和经济效益兼得的大好事。(二) 土地集约利用理论城中村改造的立足点 1.就土地利用强度而言 “城中村”土地普遍实行单家独户的居住方式，基本上为1-3层的独房形式。如果把“城中村”房屋建成高层公寓，剩余的土地即可投入市场，进行土地资产经营，获取大量资金后再进行滚动改造，既能保证土地的充分利用，也可解决“城中村”改造的资金短缺问题。2.就用地结构而言 现行的“城中村”土地结构极不合理。大部分土地都用于建筑住宅，道路交通设施极其简陋，绿化用地十分稀少。如果合理安排居住用地、绿化用地、商业用地以及娱乐用地等，形成良性经营局面，既可实现人居环境的改变，又可获得大量土地收益，达到赢利目的。3.从土地集约利用而引发的关联效应来看 “城中村”改造成功可以使得一系列问题得以解决，相关的政治、经济、文化问题均可能产生相应的转变，村民的素质也会因此得到相应提高，城市形象得到巨大提升。三、“城中村”改造的目标 “城中村”改造的最终目标是实现以下五个转变：“城中村”的村民转变为城市市民；集体所有的土地性质转变为国家所有；管理体制由村委会转变为居委会；原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体；物质形态由城市村转变为城市社区。但并不是说在形式上实现了这五个转变，就实现了真正意义上的城市化改造。“换汤不换药”的做法不仅不能有效地解决“城中村”问题，还可能引发新的社会矛盾。因此，应该在更新改造的基本思路上认真研究，探讨合理有效的改造方法，使“城中村”这个复杂的社会问题得到根本解决。四、城中村改造模式 (一) 现行模式分析 目前，我国“城中村”的改造工作尚处于探索阶段。由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同，决定了“城中村”改造模式的多样性。石家庄市经过几年的改造实践，初步形成了三种模式：一是村集体经济组织自行改造的模式，如：桥东区元村依靠自身经济实力进行旧村改造；二是借助开发企业力量整体改造开发模式，如桥东区休门由上海滨江置业整体改造；三是以村集体经济组织为主，开发企业介入的合资、合作改造模式。如：裕华区东岗村与珠海唐家文化娱乐公司合作开发3。1.村集体自行改造型 该模式以村集体经济为基础，在政府引导下，由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。具体讲就是指村集体自行进行土地房屋转制，将原来的集体土地和集体房产等资产进行量化，由集体法人股和个人股构成股份公司，对建设用地和农用地进行资产评估并量化成公司股份，按股份改造并获取收益的方法。同时将大量剩余住房上市销售，形成滚动开发的趋势。“城中村”房屋开发成本低，建筑价格相对便宜。这种房屋上市以后，其低廉的价格对房地产市场是一个绝对的冲击，中低收入人群将可能形成疯狂抢购的势态，但从经济学的角度来看，价格在房地产市场的运作中固然重要，但并不是市场的全部。由于城中村村民文化素质较低，村里自行开发的住宅一般都沿用20世纪90年代的户型设计，建筑风格单调陈旧、建材普通，与今天所提倡的人居环境相去甚远。因此这种住房最终很难占领市场。同时，该模式需要政府的支持力度比较大(比如在基础设施、公建设施及资金等方面)，只适用于村集体及村民筹资能力强、村规模较小的情况4。2.开发商主导型改造 由于“城中村”集体的经济实力和投资能力相对有限，难以独立支撑旧村改造的大任。同时政府不可能大规模直接投资甚至包揽“城中村”改造。因此，投资商与开发商介入是促进“城中村”改造的重要方式。开发商主导型是指开发商成立项目公司，负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等，按市场化方式进行综合开发，整体方案、布局、资金运作都由开发商自己承担。例如东里村改造项目由石家庄金正房地产开发有限公司投资26亿元开发建设，是石家庄目前少有的大型改造项目，改造后称“金正?缔景城”。但是，多数大型房地产公司对于“城中村”改造项目的兴趣不大，而是上升到更高的消费人群中去，开发比较高档的社区，而“城中村”项目多是面对中低收入的经济适用房。因此，“城中村”改造项目多由“处子”公司来完成。这些公司依托“城中村”改造而成立，往往忽略自己的实力，不从客观实际出发，只想去追求豪宅、精品，没有准确的把握市场的整体动态，从而使得这些公司总是“来也匆匆，去也匆匆”。开发商主导型改造还存在规划管理方面的问题，有可能因为过分追求利益最大化而忽视城市规划，导致容积率或建筑密度过大等。这种改造方式工程大、动迁面广、成本高昂，主要适用于比较繁华，严重影响城市景观和城市规划的村庄改造。3.市政府主导改造型 政府主导改造型模式，政府充当开发商的角色，直接投资改造“城中村”，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设。主要有两种方式：一是政府独立开发，二是政府联合村集体开发。其中独立开发是指政府为改造主体，以各级财政收入为主要资金来源进行改造，即政府完全担当改造主体，进行统一实施工程，资金管理、拆迁安置、房屋买卖均由政府进行。政府联合村集体开发是指政府提供基础设施建设，启动前期经营，而后由村集体进行其他改造，可减轻村集体资金压力，完成后续改造。但这种改造存在如下问题：(1)政府投入太大，光靠政府根本不能完成。(2)这种做法得不到村民的积极响应，村民把改造当成是政府的事，抱有“等、靠、要”的做法，只希望通过改造来获取更多的实惠。(3)为某些贪官污吏开了一道“发财”的口子，不利于村民利益的保障。(二)城中村改造新模式 改造“城中村”，不仅要使旧村居民赢得良好的居住环境和现代文明生活，而且要使开发商赢得合理的利润，使社会、政府赢得良好的投资环境与城市品位的提升，这三方面是相辅相成，同时又是互相牵制的，只有处理好三方面的合理关系，才能保证“城中村”改造工作的顺利进行。1.改造方法 采用“政府引导+村民入股+开发商融资”的改造模式，引入土地资产化经营理念，即先将村集体土地改制并量化成股份，明晰土地产权；再由“城中村”改造主体即政府、村集体、开发商共同筹建股份有限公司，公司的资本来源包括经过评估量化后的土地资产、政府基础建设基金、开发商投资资金；政府主要负责基础设施建设，村集体和开发商负责主体改造工程，在政府的宏观调控下进行户型、容积率等方面的设计。在改造过程中由公司进行各方出资比例的核算，管理资金运作。同时进行土地资产化经营，将有条件的“城中村”划出专门的经营性土地，将评估出的该部分的土地股份作为资产，吸引经营项目和投资，提高经营水平、提升土地收益、增加集体资产。获利以后按各出资比例分配收益，然后重新调整融资比例，进行滚动开发(具体操作流程见图1)。2.改造过程中应注意的问题 (1)资金来源问题：改造资金来源采取“三点一线”进行筹集，“三点”即：由当地村集体经济拿出一部分自有资金或由村民共同筹集和筹措银行优惠贷款等；所在区政府拿出一部分资金建设市政基础设施和公共配套设施；开发商支出大部分资金用于主体部分建设。“一线”是指将三者串连起来成立资金管理委员会，确定各方出资比例，在进行土地资产经营获利后按出资比例分红。(2)改造主体必须明确。“城中村”改造涉及到宅基地管理、户籍管理、计划生育等各项工作，由于村集体人员文化素质偏低，技术力量薄弱，加之固有的“小农”本位利益的原因，使其承担这一任务不具备统筹能力。同时，从政府的职能和角色看，也不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。因此，必须明确各个改造主体应有的权利和义务，该由开发商主导实施的，政府和村集体必须放开手脚，对于应该归属于政府和集体的义务，政府和集体不得推辞，务必各施其职，保证改造的顺利进行5。(3)利益分配问题。对于政府来说，城市发展的新动力和新空间是其合理利益和主要利益。“城中村”改造可以使城市发展获得新的动力和新的空间，推动经济、城市和社会发展。这是“城中村”改造的终极目标，也是政府的主要利益和合理利益目标。对于开发商来说，恰当的利润成分是其合理利益。“城中村”改造后的房地产售价普遍比原来偏高，但这并不主要来源于开发行为，而是取决于“城中村”优越的地理区位及由其带来的房地产的更快升值潜力。这部分利益主要应该由改造前这一区位的拥有者“城中村”村民享有，开发商不能挤占村民的利益空间。对于村民来说，合理的安置和长期的社会保障是其主要利益。“城中村”改造可以使村民们改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的村庄，村民们应该全面观察和考虑改造的成本和收益，把谋求合理的安置和长期的社会保障作为自己的主要谈判目标。(4)配套政策改革。户籍制度改革。在户籍制度方面放宽政策，取消原来不合理的户籍制度，一次性将改造完毕的“城中村”村民转变为城市居民，并在法律上以证书的形式给予保障，使“城中村”村民变成真正意义上的城市居民，享受城市居民的待遇。社会公共制度的改革。社会公共制度包括教育、医疗、社会保障制度等。政府要出台相关的法律法规，将“城中村”村民统一纳入城市管理后，相关的社会公共制度也随之一起由城市专职部门统一协调。土地制度改革。将“城中村”集体土地全部转为国有，其土地使用权不变，原有集体使用的土地和房产归转制后的股份企业所有，原村民宅基地改为国有房地产，实行变更登记、核发“国有土地使用权证”和“国有房地产证”。石家庄市“市政200214号文件”规定：二环路以内城中村农转非后的集体土地依法转为国有土地，其土地使用权属不变；并且批准其所建住宅、非住宅经登记、核发房屋产权证和土地使用证后可进入地产市场进行交易。村民就业改革。制定相关的政策措施，筹集资金对村民进行教育培训，对自主创业提供扶持，引导村民走自食其力、自主创业的道路，实现村民生存方式的转变。五、结论 与以往的改造模式相比，“政府引导+村民入股+开发商融资”的“城中村”改造模式，能很好地把政府、村民、开发商融合在一起，改造结果的好坏与三者息息相关，既能制止政府寻租行为，又能解决“拆迁”这一重大难题，树立村民改造主体的优越感，以激发广大村民改造的积极性。同时，通过村民和开发商的协商，在城市总体规划布局下，使户型、容积率均能达到最佳效果，保证三方利益的不损失，能充分发挥政府、村民、开发商三者之间的互动性，保证改造的顺利进行。对开展全国“城中村”改造具有一定的理论和现实指导意义。