新型城镇化的核心是人的城镇化.doc

中国未来最大的发展潜力在于城镇化，新型城镇化的突出问题是农民向市民的转化，城镇化转型的关键是制度重构和机制改革。本期会客厅邀请上海市松江区发展和改革委员会副主任王振亮、中国城市规划设计研究院副院长杨保军、中国房地产研究会人居环境委员会执行主任王涌彬、北京工业大学建筑与城市规划学院副院长张建、中国建筑设计研究院城镇规划设计院研究员王宝刚，就相关问题进行探讨。新型城镇化的核心是人的城镇化主持人蓝 枫当前城镇化发展存在的问题 主持人：在新型城镇化的大背景下，您认为当前城镇化发展存在哪些问题？王振亮：我国当前的城镇化发展，取得了举世瞩目的成就，同时也存在着诸多的问题。我认为，把所有问题的症结与核心归纳在一起，就是三个方面的问题。一是破除城乡二元结构、深化体制改革改革开放30多年来，城乡二元结构体制所引发的社会不公、城乡贫富差距继续拉大等问题，不是越来越少，而是随着社会财富的快速增长、特别是随着城镇化的快速发展而更加严重。所以，破除城乡二元结构体制，大力改革创新，逐步构建城乡经济社会发展一体化的体制机制，加快经济社会发展是实现13亿人民、而不是仅仅是5亿城市人口的共同富裕、公平享受现代化成果的正确途径。二是城乡土地制度存在制度性缺陷第一，土地出让的理论制度设计存在缺陷。1987年，为了城市国有建设用地进入市场，完成了国有土地所有权和土地使用权的理论与制度创新，我称之为“土地权益两分法”。因而1988年2月通过了宪法修正案关于土地使用权可以有偿使用和转让的条款。但是，这个理论制度设计存在缺陷，即土地的权益，应当是具有土地所有权、土地经营权、土地使用权。我称之为“土地权益三分法”。由于城市国有土地经营权的缺失，造成土地制度设计的缺陷。因而在过去的20年城镇化发展中，尽管土地法规定禁止炒卖土地，但事实上土地炒卖现象严重；同时，批租40年、50年、70年期限的商品房（住宅或商业办公用房等），都有35年的折扣。具体说，就是土地批租时限是从开发商拿到土地就开始了，等建造好，交付给业主即土地使用权（与房屋物权不可分割）的使用者时，已经过去了35年甚至更多。造成当前全国所有的商品房，100%的使用期限被打了折扣。譬如，商品化住宅，批租期限为70年，购房者取得产权证时，已经过去了3-5年多，许多因动拆迁难以解决的，要10年多。这是制度设计的缺陷所造成的。第二，土地出让办法存在缺陷。住宅用地70年批租的地租（或40年、50年）一次性缴纳，是高房价的根源之一；土地批租中，经营性土地只划分为6类，这根本不可能包容几万个行业，因而造成由于土地批租性质和时限问题而产生的严重的制度性市场不公；住宅用地分类存在缺陷，缺少保障性住房建设的市场准入制度和供给制度。第三，城乡建设土地不能公平进入市场：“为了公共利益的需要”而强行征收、征用城市郊区农村集体土地变为国有，尽管农民获得了一定的补偿，但是，这批失地农民真正失去了发展权，是城市对农村最严重的剥夺。这是近20年来工业化、城镇化高速推进，城乡差距越来越大的根本的制度性原因。第四，土地开发市场准入制度缺位：20世纪90年代，工业区开发一哄而上，村村点火、队队冒烟；2000年以后，大搞城镇化建设和房地产开发，外资、国有、民营、个人一起上、钱多钱少都可以干。失控的地价和失控的房价与土地开发市场准入制度缺位有直接的关系。三是中央与地方分税制改革后的财税体制存在偏差，使得地方城市建设的资金来源只能依赖土地财政，是造就高房价和地方土地财政的总根源建国后的40多年中，国家实行以计划经济为主导的全国统一的财政模式。1992年，党的十四大确定了我国经济体制改革的总体目标是建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出“按照统一税法、公平税赋、合理分权的原则，改革和完善税收制度”。并由此启动了全面的工商税制的结构性改革，自1994年1月1日实施。以分税制为核心的财政体制改革，极大的调动了地方政府促进经济增长和社会事业发展的积极性。地方经济社会要发展，地方政府手中就必须有资金有财力作为支撑。根据分税制财政体系的划分，税收分为中央税、中央地方共享税和地方税三大类。分税制改革以后，作为第三产业的房地产业，具备了发展的良机，“九五计划”期间的事实证明，搞房地产业可以大大推动地方经济发展，改善人民群众生活条件，提升城市形象，最大的好处是大大增加地方财政收入，可以用发展房地产业所获得的资金来弥补搞工业化所亏欠的地方资金窟窿，同时还可以用收取市政配套费、教育医疗等公共设施配套费的名义，获得巨额资金，建设人民群众急需的教育设、医疗卫生、体育等设施。这就是所谓的土地财政。为从制度上彻底解决腐败问题，2004年9月1日国土资源部和监察部联合下发74号文件“六类土地出让公开招标、拍卖、挂牌”的土地新政。即所谓的“要土地找市场”。腐败消除了，地价上去了，地方政府拿到了数倍、甚至十几倍于土地协议招标之时的巨额收入，这更大的激发了地方政府高价卖土地的决心，一举两得，何乐而不为！这也是我国前一阶段土地开发失控的主要制度性根源。与此同时，为配合宏观调控政策的实施，近几年国家税务总局连续出台了若干措施，对房地产业课以重税，使房地产业成为中央和地方政府财政收入的主要来源之一。高税赋的结果必然是产品的高价格，这是古今中外社会经济发展历史所已经表明的道理。因此，从1997年的亚洲金融危机后，2004至2007年，是房地产业支撑起了我国工业化和城镇化的快速发展和扩张。全国600多个城市，近2000个县城的工业化发展和城镇化发展，特别是沿海发达地区的发展，主要依靠房地产来解决地方财政的收入。所以，当前发达地区或城市都来救楼市，也就不可避免。我认为，新型城镇化发展，应该破除城乡二元结构，创新土地制度，转变思维，有序发展城镇化，而不是热热闹闹、急急忙忙的城镇化，我很期望能够理性的推进城镇化发展。新型城镇化与传统城镇化的关系主持人：您如何看待新型城镇化与传统城镇化的关系？杨保军：中央把城镇化作为一个重要的战略支点来抓，我认为非常重要，但又担心会按照老的思路来抓，这就涉及到新型城镇化与传统城镇化的关系问题。既然要谈新型城镇化，就要了解传统城镇化。有一些着眼于产业发展的学者认为新型城镇化与传统城镇化区别主要是产业发展，即由传统的“三高一低”转变过来，要用一种新型的工业化推动。有一些着眼技术的专家认为要用绿色的理念，绿色的技术等等。研究规划的专家又着眼于从空间的角度，这也是一种新。但是我认为城镇化的本质是人，就是农民转化为市民，这个过程中有产业结构、空间结构和社会结构的变化。产业结构的变化：生产方面的改变必然带动居住方式要改变，居住方式改变，生活质量和细节都要变化。产业结构的变化导致了空间结构的变化，再导致社会结构的变化。现在城镇化率是51.27%，但是其中有1亿多人是“城镇化”了三分之二，或者说“城镇化”了一半，就是这1亿多流动的外来务工人员还没有得到市民的待遇，住房、教育、医疗、社会保障等却未得到妥善的解决，这是重大的问题，不能回避。我认为，新型城镇化与传统城镇化最大的区别：如果从社会学的角度来思考，就是城镇化的主体到底是谁。推动城镇化一方面是地方政府，另一方面是企业、房地产开发商等等，这些力量推动了中国经济的迅速发展，新城建设也如火如荼，但是真正要被城镇化的农民却不在其中，什么时候城镇化的主体真正得到重视，让农民真正能够逐渐的、有序的转化为市民，并且获得相应的待遇，我认为这是一条新型城镇化健康发展的道路。新型城镇化建设不应忽视农村主持人：在新型城镇化进程中，怎样保护农村和农民的利益？王涌彬：城镇化不仅仅包含房地产开发、市政基础设施建设，更重要的是与工业化、信息化、农业现代化相结合，与社会发展、进步相匹配，并引领经济社会发展。因此，新型城镇化的核心应该是社会和谐，是人的城镇化而非物的城镇化。在当前则是要理顺从房地产开发为主导的扭曲的城市发展模式，回归到以人为本、以人民群众为本的城市发展本源和内涵上来。现在很多城市已经习惯了眼睛只盯有钱人，到处搞大型综合体，动不动就是十几万、几十万平米，盲目追求高档次与高消费；有些城市为了便于管理就不允许建便民商铺；很多新建的大型社区，缺乏必要的生活配套；很多城市还在建设功能单一的开发区，不具备完善的城市功能，也缺乏对城市市民的关怀，更谈不上关注新进城的农民是否适应城市生活了。人居委在全国多个城镇开展城镇人居环境基础调研时发现，百姓视角的人居环境与政府视角的人居环境并不完全一致。在政府的宏大叙事中，往往更强调高楼林立的景观大道、尺度巨大的城市广场、造型独特的标志性建筑等城市外在形象，而对于居民而言，除了这些“看上去很美”的城市形象外，需要的是充足的就业岗位、适当的生活成本、便利的生活环境等使人们产生归属感和自豪感的城市生活。尤其是现阶段正在面临农村人口的减少，很多中小城市和小城镇将出现人口负增长。人口增加时问题容易解决，人口减少问题就大了。当前，推进新型城镇化，关键是要城乡统筹发展，各级政府不能只盯着城市，忽视了农村。实际上，在中国51%的城镇化水平里，约有40%生活在县城以下的城镇中，60%生活在城市。小城镇的发展极大的缓解了大、中城市发展的压力。现有城镇承接了大量从农村走出来的农民，这些人如果都去了大、中城市，那么中国的大城市，无论是交通，还是医疗、教育、就业，可能要崩溃了。所以说，城镇化的提法更有助于缩小城乡差别。县城和城镇是农村与城市之间的桥梁、纽带，是中国社会发展进步的纽带。当前，倡导重点发展大城市的观点主要是从经济发展角度出发，是以追求GDP的增长为核心思想的产物。城镇化是未来10年甚至更长时期中国经济发展的核心主题。但应警惕刺激经济方案的实施过程中，片面追求强调发展速度，炒作概念。新型城镇化的发展要重点关注农村的基础设施建设。建设高质量的中小学校舍，提高农村教师待遇，提高农村医疗条件。要老有所养，让老年人对未来生活保障有信心。让农民进城住有所居，城乡能够提供就业岗位，拥有较低成本的生活条件。异地城镇化存在的问题主持人：什么是异地城镇化？我国在异地城镇化方面存在什么问题？张建：我认为把迁居作为非农人口向城市大量的集中，跨越行政区叫异地城镇化；在一个行政区域里面人口就地城镇化，或者叫本地城镇化。我国以前的异地城镇化的量非常大的，过度的异地城镇化会造成很多的问题。比如说从迁出地农村来说，大量的青壮年劳动力迁出农村以后，把农村的活力带走了。例如住房和城乡建设部已经开始在全国推全国试点的村庄规划，在调研的过程中发现好多村空心化的情况非常严重，都是老人和孩子在村里面生活。做村庄规划的时候，人口一直下降，不知道怎么做规划期末的人口目标了，如果按照那个目标来做，土地怎么缩减，迁村并点又造成很多问题，如果按照人口减少的趋势去做也特别不知所措。我认为，农村整个的状况是活力在减少，这种趋势非常明显。城市迁入地过度膨胀。如北京，北京规定2020年的人口指标早就突破了，目前还在以每年60万的人口数量在增长，北京的交通为什么这么堵，我算过一笔帐，每年人口增长60万，建设一条地铁大概缓解50万的人口出行的压力，人口的增长如果再不控制的话，建设地铁的速度永远赶不上人口增长的速度，所以现在一些专家学者提出一个新的理念“与时携行”。我们是不是还要追求这么快的发展速度？是不是应该把发展的速度放慢一点儿，把质量提高一点儿？所以，我认为这种异地城镇化存在的问题，在下一步新型城镇化建设中应该妥善解决。我认为，解决异地城镇化问题的措施有几点：一是只有劳动力的空间转移还不是真正意义上的城镇化，只有人口的聚集和产业的优化，而没有生活质量的提升，没有人居环境的优化也不是高质量的城镇化。我认为，应该促进劳动力市民化的进程，地方政府应该给当地进城的务工人员解决户口、住房、社会保障等问题，这样才能让进城务工人员有主人翁的感觉。二是新型农村土地流转问题，如果真正的土地流转政策建立不起来的话，农村人口的转移就谈不上了。新型城镇化中“新市民”安置问题主持人：您对新型城镇化在“新市民”安置问题上有什么见解？王宝刚：城镇化的主体是农民转变为市民，在近十年城镇化快速发展过程当中，每年大约有近千万的人口由农民变成市民。农民变成市民对于城镇化社会定义的发展，对于促进城镇化的健康发展都有着巨大的推动作用，可以说是正能量。但是这近千万人口的安置问题，对于营造和谐社会，营造健康的和谐社会发展具有很大的挑战。具体问题：一是安置问题。安置的问题有不公正待遇，安置之后没人关心农民能否适应这种变化，适应城镇环境。二是规划问题。比如说农民有自己的生活方式，需要有一定的交流空间，比如农村社区内一个小商店就可能成为整个社区农民的交流场所，搬进住宅楼以后，农民觉得没有这样的交流场所，而且有的社区在商品房和安置房的差距非常大，商品房里设置了很多休闲空间，但是安置房空间非常狭窄，他们觉得没有交流的空间。三是住宅设计问题。居住面积比以前的住宅面积小得多，窄得多，尤其是储藏空间，因为农民有储藏杂物的习惯，有一些暂时不用的东西需要地方存放。很多农民有种植蔬菜和养殖家禽的习惯，到了城市，由于没有空间都不能实现。四是管理问题。虽然有免除一两年的物业管理费，但是农民还是觉得物业管理费很高，很难适应。解决建议：一是在安置过程中，要考虑安置房的面积可以比商品房小，但是质量不能差，尤其是交流空间，要考虑多预留一些交流场所，可在门前门后留一些供居民交往的空间， 可以考虑把绿地暂时不作为绿化植物，划成小片的地划分给每一户，让农民种一些以前常种的蔬菜或养殖家禽。二是在住宅设计时可以考虑留出地下室作为他们的储藏空间，这样可以完成在向市民转化过程中各种条件的过渡适应。我认为，新型城镇化会给城市发展带来很多机遇，但是更多的还是挑战，因为现有的很多问题仍然没有解决，在大规模的、快速的城镇化面前，我们还有很多基本的问题需要关注，比如说未来城市之间的竞争，更多的不仅仅是人才的竞争，可能就是劳动力的竞争。一个人口上升的城市和人口下降的城市发展的前景完全是不一样的，所以很多基本的问题需要大家继续关注，而且很多地方政府的政策也应该更加的明确关注到民生，解决真正的民生问题。