汶川特大地震的反思与重建规划的思考.pdf

灾后重建规划Post Earthquake ReconstructionVOL.32 NO.7 JUL.2008242 0 0 8 年 第3 2 卷 第7 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW【摘要】从规划角度对汶川特大地震和灾区重建进行反思和思考，针对如何正视灾后重建过程中地质灾害的严峻性和长期性，加强灾后重建过程中对自然和文化资源的保护，因地制宜地制定不同发展模式，提出了汶川地震灾区重建规划的基本思路，认为重建规划治标更要治本，要优化与调整城镇空间布局，寻求区域差异化发展。【关键词】汶川地震；反思；灾后重建规划REFLECTION ON WENCHUAN EARTHQUAKEAND RECONSTRUCTION PLANNINGYIN QiangA B S T R A C T:This paper makes a reflection on thereconstruction of quake-hit area(QHA)from the angleof planning.It argues that during the reconstructionof the QHA it is necessary to recognize the severityand long-term of the geological disaster,and presentssuggestions on the reconstruction planning of theQHA on how to preserve the natural and culturalresources and how to make development mode ac-cording to local conditions.It insists that reconstruc-tion planning should aim at solving the root problemof the area and adjusting the spatial layout of townsto improve the regional development.K E Y W O R D S:Wenchuan earthquake;reflection;af-ter-quake reconstruction planning2 0 0 8 年5 月1 8 日笔者随建设部组织的规划专家组急赴汶川地震灾区，参加了过渡房选址和重建规划的编制。在此过程中，深刻体会到汶川特大地震值得我们规划界深刻反思的领域太多，从紧急预案准备、过渡房设计标准、城镇选址、人口和产业布局、城镇安全、重建规划组织与编制等方面都需要我们认真思考。地球内部每时每刻都在运动，全世界每天都会发生很多次震级不同的地震（绝大多数是震级很小的地震），在本文撰写之时（6 月1 4 日），日本东北地区发生了里氏7.2 级地震。从对人类的危害来讲，地震固然可怕，但同样可怕的是我们在发展中不能处理好人与自然、人与地的关系。如果我们不能汲取汶川地震的经验教训，我国的抗灾能力就不会有大的提高，那么，当下一个“汶川地震”来临时，我们可能还会损失惨重。1 基本情况汶川地震的震害特点是，第一，破坏强、范围广。这次地震是发生在我国人口稠密地区的罕见特大地震，震级为里氏8 级，极震区的烈度达到 1 1 度，全国多个省份甚至东南亚都有强烈震感，全部灾区面积4 4 万k m2，其中，重灾区1 2.5汶川特大地震的反思与重建规划的思考尹 强【作者简介】尹强（1 9 6 1-），男，硕士，中国城市规划设计研究院城市规划设计所所长，教授级高级城市规划师。【收稿日期】2 0 0 8-0 6-1 8【文章编号】1 0 0 2-1 3 2 9(2 0 0 8)0 7-0 0 2 4-0 4【中图分类号】T U 9 8 4.1 1+4【文献标识码】A图 1 汶川地震破坏等级分布Fig.1 Destruction levels of Wenchuan earthquake25万k m2，涉及人口2 2 9 9 万人；第二，损失大，伤亡多。四川德阳、绵阳、广元、成都等中心城市受灾严重，截止到6 月1 5 日，死亡人数接近7 万人；第三，地震次生灾害严重。汶川地震诱发大量滑坡、崩塌、泥石流、堰塞湖等灾害，加剧了人员伤亡和财产损失，严重阻碍了抢险救灾；第四，生命线系统和企业损失惨重。交通、水利、通信、供电、供水及厂矿企业受到前所未有的破坏（图1）。2 对汶川地震灾区重建的基本认识救灾要快，重建既要快，还要有更多的理性和谨慎。重建未来美好新家园，不是简单地原地复建，而是要从长计议，从未来防震减灾的目标出发，对地震灾区发展条件进行客观评价。2.1 正视灾后重建过程中本区域的地质灾害的严峻性和长期性本区域处于龙门山中高山峡谷滑坡崩塌泥石流强烈发育亚区，存在多条活动的断裂带，在地质条件上属于地震灾害频发地区。据统计，从1 9 3 3 年到2 0 0 8 年5 月1 2 日前，灾区六市州范围内发生5 级以上地震1 0 次。地质灾害频发，危害巨大，长期威胁该区域社会经济发展（图2）。重灾区成都、德阳、绵阳、广元、阿坝和雅安六州市是四川省域社会经济的重点发展区，2 0 0 7 年末，其常住人口占四川省的3 1.7 6，G D P占4 8.9 0，人口密度和经济密度都比较高，因而地震造成的人员和经济损失巨大（图3、图4）。由于特殊的地质构造和地形地貌，本区域极易发生泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害，地质灾害具有点多面广、规模大、成灾快、延续时间长的特点。特别是降雨引发地质灾害隐患将是一个长期的威胁，据统计，2 0 0 0 年，8 9%的地质灾害均为降雨所诱发，在目前的工程技术条件下，有些严重的地质灾害隐患难以消除。灾后进行的各种重建活动，如果措施不当，仍然会引发新的地质灾害，必须引起足够的重视。2.2 加强灾后重建过程中对自然和文化资源的保护本地区是岷江、涪江、大渡河、沱江等四川主要河流的水源区，其生态环境直接关系到成都平原乃至四川盆地数千万人口的生活生产用水安全;本地区资源丰富、生态敏感，是四川乃至长江中下游重要的生态安全屏障和可持续发展的基础。本地区风景名胜区分布集中，拥有4 个世界图 2 1 9 3 3年以来四川 5级以上地震时间分布Fig.2 Earthquakes above 5 magnitude in Sichuan since 1933图 3 四川省地质断裂带与地均 G D P分布Fig.3 Geological fault zone and GDP per km2 in Sichuan图 4 四川省地质断裂带与人口密度分布Fig.4 Geological fault zone and population density in Sichuan自然和文化遗产，8 个国家级和2 4 个省级风景名胜区；历史文化遗产丰富，拥有2 个国家级、1 2个省级历史文化名城；同时，本地区也是少数民族（羌族、藏族等）文化的集中分布区（四川是羌族的主要聚居区，根据2 0 0 0 年人口普查，重灾汶川特大地震的反思与重建规划的思考尹 强灾后重建规划Post Earthquake ReconstructionVOL.32 NO.7 JUL.2008262 0 0 8 年 第3 2 卷 第7 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW区绵阳、阿坝两市州羌族人口分别占四川全省羌族人口的 4 5.0%和 5 1.5%）。本地区生物多样性丰富，拥有众多的珍稀动植物资源。据调查，四川省野生动物中属国家重点保护的有1 4 4 种，占全国的3 9.6，居全国之冠；列入国家珍稀濒危保护植物的有8 4 种，占全国的2 1.6。这些珍稀动植物资源在重灾区六市州多有分布，尤其本地区是国宝大熊猫的集中保护区域，汶川卧龙自然保护区是地球上仅存的几处大熊猫本息地之一，中国（卧龙）保护大熊猫研究中心和成都大熊猫繁育研究基地同属于中国三大熊猫饲养繁育基地。2.3 因地制宜，在灾后重建过程中根据不同地区的特点，制定不同的发展模式本地区从东到西呈现三大地貌景观,即平坝丘陵中山深谷高山高原(图5)。主要矛盾特点是人口与土地的矛盾、灾害与产业的矛盾、贫困与生态的矛盾。自然地质和生态环境的差异与多样性决定了区域发展具有明显的区块特征。平坝丘陵地区人口密集，交通发达，城镇建设条件好，但人均耕地占有量小。该地区受地质灾害的影响较小，在地震中的人员、经济损失相对较小。人口增加与耕地减少是其主要矛盾。中山深谷地区为地质灾害高度危险区，地震、泥石流等灾害多发，但区内矿产资源丰富，三线建设企业和资源加工企业众多，经济发展水平较高，并集聚较多人口。这一地区受到地质灾害的长期威胁，在地震中人员和经济受到很大损失。产业集中布局与地质灾害威胁是该区的主要矛盾。高山高原地区地质条件相对稳定，自然环境敏感，人口密度较小，但贫困问题突出，对外联系不便，灾害救援保障率不高。这一地区由于人口和经济密度较低，受灾损失总量不高。生态保护和经济贫困是这一地区面临的长期问题。区域从南到北在城市化水平和经济发展水平上呈现中间高两端低的特点。中部地区包括成都、德阳、绵阳三市，城市化和经济发展水平在整个区域中处于领先地位，三市人口、G D P、地方财政收入分别占区域的 7 8.7%、9 0.5%、9 3.7%。北部的广元市、南部的雅安市以及西部的阿坝州社会经济发展水平与中部地区存在很大差距，三市州人均G D P 分别仅为成都市的2 8.8%、4 4.2%和4 4.1%。3 对既有城乡发展格局的反思虽然这次地震特别巨大，其破坏程度远远超过当地原有的抗震设防烈度，局部烈度达到 1 1度，但通过对不同地区灾损情况的初步分析，还是能够发现即使在同一地区，有的房子倒塌了，而有些房子却受损较轻。地震造成的灾害主要有：房屋倒塌、次生地质灾害、生命线工程损毁等。同一地震，对不同地区造成损害的主要原因却不相同。有的乡镇受损是纯粹由地震引发的房屋倒塌，如绵竹、什邡市的几个平原镇九龙、遵道、汉旺、洛水等;有的乡镇受损是因为救援交通受阻，造成了重大损失,如汶川县城、天池、清平、红白等;损害最严重的乡镇都是几个灾害因素叠加的结果，如北川县城，既有房屋倒塌，更主要的是大规模的地质滑坡和崩塌。汶川特大地震对本地区原有的人口、产业、交通、城镇布局产生了很大影响。对既有发展格局的反思是要汲取教训，防止或减少地震和次生灾害对本地区城乡发展的特大损害。（1）山前地区人口密度相对过大，山沟狭小地区建设密度过高；三线建设时期有些重要企业安排在此，如一些磷化工业、东方汽轮机厂等，地震对本区域企业造成严重损害，调整人口与产业布局已迫在眉睫。（2）山区城镇交通支撑薄弱，可靠性不高，山体崩塌和滑坡时常发生。实际上，灾区滑坡的发育受地形坡度控制，8 0%9 0%的滑坡发生于地形坡度2 0 5 0 的斜坡，以致山区城镇面临地震等灾害的长期威胁。（3）受包括经济发展水平等各方面因素的影响，以前乡镇盖的房屋有相当数量未达到抗震设图 5 灾区地形地貌分区Fig.5 Terrains of quake-hit area27防要求，尤其是乡镇住宅、学校、医院等的抗震设防标准偏低。（4）防灾减灾体系尤其是生命线工程建设亟待加强，救灾通道、避灾场地、疏散空间和基础设施管网的抗震能力不足。4 汶川地震灾区重建规划的基本思路我们的重建规划工作遇到了前所未有的困难，救灾预案准备不足、有关重建的法律法规准备不足、重建规划组织系统准备不足等，各种压力集中于重建规划。重建规划作为各项工作的龙头，必须在规定的不到两个月的时间里拿出规划纲要，因此必须要有明确的指导思想和技术路线，时间不会给规划有改错的机会。4.1 要有科学的规划指导思想重建规划不是一般意义的法定规划，是一种带有应急、恢复、投资、复兴、政策性质的兼具指导性和操作性的规划。重建规划指导思想要旗帜鲜明地提出以人为本，尊重科学、尊重自然已不是一个口号，而是一条血的教训。重建规划要做到：（1）数据准确，以政府统计数字和抗震应急指挥部的灾损数据为依据；（2）尊重科学，以工程地质条件为前提，地下条件决定地上布局；（3）重点突出，以制定重建政策和规划建设标准为主；（4）主次分明，以原地重建为主，异地新建为辅；（5）调整发展，以分区分类为主线，推动城乡和地区差异化发展；（6）时序明确，以住房和基本配套设施恢复建设为优先；（7）节约成本，集中投放资金，提高恢复重建投资效率；（8）远近结合，规划立足当前，兼顾长远。4.2 治标更要治本，优化与调整城镇空间布局，寻求区域差异化发展路径吸收国内外地震灾后重建的经验与教训，对本地区编制和实施有针对性的重建规划。4.2.1 乡镇建设重在选址，地下条件决定地上布局特大地震凸显出解决人与地关系、人与环境关系的重要性和必要性。很明显，在地质条件不稳定地区，人与地的关系是主要矛盾。在地震灾区，一个小小山沟城镇却高密度建设，产业在不该建的地方布置，引发大量人口在狭小地区范围内不断集聚，无形中加大了城镇的安全风险，一旦发生自然灾害，势必会造成巨大损失。上述情况发生的主要原因就涉及到城镇选址。汶川地震后，从灾损情况和地质灾害隐患评估来看，有部分乡镇灾损惨重、次生地质灾害威胁很大，原地重建已不可能，需要异地新建。异地新建乡镇是本次规划的重点，也是难点。一方面，它涉及到对乡镇原址地质评估、灾损评估、生态环境承载力评估等；另一方面，新建选址又涉及到行政区划调整以及经济等多种因素。异地新建的城镇应在损毁极重的乡镇范围内慎重选择，我们认为判断异地新建乡镇用一个指标是不够的，应将城镇工程地质安全和可持续发展条件作为城镇整体迁建的双重必要条件。（1）城镇工程地质安全条件。处于地震8 度以上设防区，现有工程技术无法治理的次生灾害频发地区，且现状镇区（乡集镇）位于地质活动断裂带上或距离活动断裂带很近的乡镇。（2）城镇可持续发展条件。城镇（集镇）地形条件复杂，交通条件极差，没有等级公路支撑，救灾通道难以保证；城镇维护运营成本极高，地处生态环境敏感区，人口经济活动超出生态环境承载能力；居民极度贫困，生存条件极差。4.2.2 长治久安，实施人口、产业差异化政策实施抗震减灾，不仅仅是加固房屋，提高建筑设防能力，而是要优先从人口、产业和城镇的空间规划着手，统筹兼顾，科学布局，治标更要治本。实现一个地区的长期可持续发展,其前提条件是该地区必须要有足够的安全保障,区域安全最终取决于安全的空间布局,空间安全首先是要解决对自然灾害的防灾减灾与合理避让。（1）要加强本地区产业布局的调整，在地震灾损、地震次生灾害评估的基础上，转移那些距离断裂带过近、灾害风险极高的企业，同时也要搬迁那些对下游地区严重污染的化工企业。（2）结合灾后生态环境承载力评价，要重点研究环境容量和污染物的排放量，在生态环境脆弱地区和风景区核心地区，逐步实施生态移民人口的重新安置，对交通等综合维持成本很高地区的极度贫困人口，逐步实施人口扶贫重新安置。（3）强化成德绵发展轴线，做宽发展带，优化区域空间结构。通过成都、德阳、绵阳、广元等大中城市及东部平原小城镇的建设，开辟一定规模的新区，吸纳和集聚部分转移企业，同时新建一批新企业，开展就业培训，定向招收灾区人员。（4）对灾区的交通、供水、排污、供电、通信、供气、环卫等生命线工程进行重新规划，力争三年恢复到灾前水平；对教育、卫生、社会福利设施不但要恢复到灾前水平，并且还要在原有（下转第3 1 页)汶川特大地震的反思与重建规划的思考尹 强31两者均不可取，也不是长久之计。所以在汶、理、茂三县高半山村民的安置上，除部分有条件做就地安置之外，应研究异地生态移民的问题，跨乡、跨县、乃至跨州、市考虑问题。这个地域高半山的村民总量在1 0 万人以内，只要有全局观，中央、省、州统筹解决几万人的异地迁移并非难事，既可造福于民，也可造福自然。（4）对羌文化传承的思考会随着安置中异地移民的现象而浮出水面。在这里谈点个人看法。在华夏这块既水土丰茂又多灾多难的土地上，自有史以来民族迁移就没有停止过。因天灾人祸造成的大规模迁移也并不少见。融合和坚守、人走神随、物毁人存，精神家园和物质家园形影不离一直是主旋律。在极端情况下还有土尔扈特人的万里东归和陕西村民在前苏联境内长期生存而习俗不改的事例。这都说明一个事实：存人失地，人地双存；失人存地，人地双亡。但很可惜，现在媒体的渲染都不具备大历史的观点，重物远甚于重人。不能否认这场震灾和随后会发生的大面积的次生地质灾害所带来的物质损失十分严重，大量羌族文化的物质载体消失了或者严重损毁了，甚至一些无形遗产的传承者（艺人）也遇难了。但应当看到，羌民族毕竟是华夏最古老的民族之一，历史上历经磨难，其聚居地从来就在迁移之中，多次战乱曾几度使其男丁尽失，妇孺无几，但传统并没有因此而消亡，说唱相传的民族口述史也并没有消亡，作为集体认同感的精神层面的元素都深植于血脉，这些都不会因人的流动、迁移而发生根本的变化。只要人在，正如当地的同志所讲的，“江南也可以建羌寨”，异地移民如能更好地解决羌族百姓的生存问题，则民族文化的保护和传承会有更好的发展，“衣食足”才能更顾得上“礼仪”。我们不能在享受现代文明的同时，满足于以猎奇的心态去欣赏所谓的“原生态”、“穷欢乐”。（2 0 0 8 年6 月4 日草于汶川县的工作帐篷，更多论证容后补充。）基础上有所提高。同时，要充分认识到城镇防灾减灾和社会保障体系是城镇可持续发展的必要保障。（5）开展历史文化遗产抢救与保护工作。全面调查灾区历史文化名城受损情况，完成评估报告，为调整和重新编制历史文化名城保护规划创造条件。（6）加快与加强风景名胜区恢复与保护。尽快对风景名胜区受灾及风景资源破坏情况进行评估，根据景点受损程度确定恢复重点和时序，尽量保存原有的历史信息，强调景观的原真性。4.2.3 恢复重建路径与政策恢复重建是一项复杂的系统工程，要有创新思路，要有明确的实施途径。灾后恢复重建应采取政府、市场和社会三结合的方式。应以政府为主投资修复和重建基础设施与公益服务设施；加强建设过程的监管；及时开展市场化融资。加大各级政府财政补贴；有针对性地进行税收减免，帮助灾区群众和企业休养生息，尽快恢复正常的生活和生产。对灾区重建要制定和实施特别的政策措施，包括政府投入、税费政策、金融政策、土地政策、对口支援、产业政策、社会募捐、就业政策、转移安置等。（四川省汶川地震灾后城镇体系重建规划组成员：李晓江、尹强、张莉、郭枫、朱郁郁、束晨阳、周乐、朱思诚、张兵、张健、黄继军）参考文献（R e f e r e n c e s）1 成都水文地质工程地质队.四川省 1：5 0万区域环境地质调查报告 Z .2 0 0 0.2 四川省发展和改革委员会.川西北生态经济区区域规划 Z .2 0 0 8.3 成都经济区区域规划研究课题组.成都经济区区域规划研究 Z .2 0 0 7.4 成都市规划设计研究院.成都平原城市群发展规划 Z .2 0 0 7.5 尚春明,瞿宝辉.城市综合防灾理论与实践 M .中国建筑工业出版社，2 0 0 6.6 万艳华.城市防灾学 M .中国建筑工业出版社，2 0 0 3.7 城市规划工程地质勘察规范 C J J 5 7-9 4 S .中国计划出版社,1 9 9 4.（上接第2 7 页）救灾规划须注重田野调查 遵循科学规律尹 稚