论城市规划与土地利用总体规划相互协调.pdf

文章编号：1000-8462（2001）05-0605-04论城市规划与土地利用总体规划相互协调!曹荣林（南京大学 城市与资源学系，中国江苏 南京210093）摘要：分析了我国城市规划与土地利用总体规划编制与管理工作的不协调状况及其原因；依据两规协调的法律规定，提出了两规协调的共同理念是可持续发展、实现现代化、集约用地、统筹安排各类用地；论述了两规协调的基本思路是重视城镇体系规划、乡镇规划两图合一、加强城市总体规划编制过程中的协调、城市规划设计院参与新一轮土地利用总体规划编制、调整机构设置。关键词：城镇体系规划；城市总体规划；土地利用总体规划；协调中图分类号：TU984；F301.2文献标识码：A!两规的相互关系!.!法律关系中华人民共和国城市规划法 和 中华人民共和国土地管理法 都是由全国人大常委会通过的法律，两者关系平行，主体都属于行政法范畴。城市规划法 是基于 1984 年国务院颁布的 城市规划条例 基础上于 1989 年 12 月 26 日发布的。制定城市规划法 是为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要。在 城市规划法 第七条规定：城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。土地管理法 于 1986 年 6 月 25 日发布，1988 年 10月 29 日发布了修正本，1998 年 8 月 29 日又发布了修订本。制定 土地管理法 是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。新版 土地管理法 增加了“土地利用总体规划”一章，在第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设规模。在城市规划区内，村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。鉴于两个规划的重要性和涉及部门、空间的广泛性，两个法律都规定了组织编制规划的是各级人民政府，规划编制的依据是国民经济和社会发展规划。!.两规编制的现状我国的城市规划工作起步较早，新中国成立后为适应国家建设事业的需要从 20 世纪 50 年代就开始广泛编制城市规划。以后几经波折，20 世纪 70 年代后期又开始了大规模编制城市规划。至今，很多城市都已经完成或开始编制第三轮城市总体规划。总的来说，城市规划经过大量的实践，相对来说比较成熟，无论从规划人才培养、规划编制队伍建设，还是从规划管理队伍来看，都比较强，但在规划理论与实践中仍有许多不完善之处。按照现行的做法，城市规划大体上可分为城镇体系规划、城市总体规划和详细规划三个阶段。城镇体系规划的任务是：综合评价城镇发展条件；制订区域城镇发展战略；预测区域人口增长和城市化水平；拟定各相关城镇的发展方向与规模；协调城镇发展与产业配置的时空关系；统筹安排区域基础设施和社会设施；引导和控制区域的合理发展与布局；指导城市总体规划的编制。可以认为，在同一个区域编制城镇体系规划和土地利用总体规划，两者的关系最为密切。城市总体规划的任务是：确定城市的性质、发展目标和发展规模；划定城市规划区范围；拟定城市主要建设标准和定额指标；总体布置城市建设用地布局、功能分区、综合交通体系、河湖和绿地系统；编制各项专业规划、近期建设规划。城市总体规划的核心是城市规划区内的土地合理利用，可以认为，城市总体规划是行政区域土地利用总体规划最重要的组成部分，两者的关系也是十分密切的。城市详细规划包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划等，是城市土地利用的深化，与目前的土地利用总体规划关系不第 21 卷第 5 期2001 年 9 月经济地理ECONOMIC GEOGRAPHYVOI.21，NO.5Sep.，!2001!收稿日期：2001-01-15；修回日期：2001-08-14大。土地利用总体规划起步较晚，无论是在理论研究还是在实践工作中都不成熟，专业人才培养、规划编制队伍、规划管理队伍都在发展建设之中。第一次全国性的土地利用总体规划是 1988 年开始的，1991 年和1994 年国家土地局相继发布了 土地利用总体规划编制审批暂行办法 和 县级土地利用总体规划编制规程（试行），因多种原因这次规划编制存在的问题较多，质量不高，对土地管理工作指导性不强。1996 年开始了第二次全国性的土地利用总体规划工作，国土局于1997 年 10 月出台了 土地利用总体规划编制审批规定 和 县级土地利用总体规划编制规程（试行），各地在 2000 年前相继完成了土地利用总体规划编制工作。虽然这次规划工作的质量较第一次有明显提高，但由于规划依据、方法等尚不成熟，规划专业队伍良莠不齐，故规划仍侧重于土地类型、用途的数字平衡，而在图面与实际管理的可操作性方面仍存在较多的问题，与目前正在陆续编制的城镇体系规划和城镇总体规划以及乡镇与村镇体系规划存在较多的矛盾。!.两规主要的不协调之处由于我国人多地少，土地后备资源不足的基本国情，决定了十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，实行世界上最严格的土地管理制度是我国土地管理的基本原则。编制土地利用总体规划是以实现耕地总量动态平衡为战略目标的“调控型”，土地供应为供给引导并制约需求，占用耕地指标自上而下逐级分解数量不能突破。而城市规划则是顺应我国经济社会和城镇化加快发展趋势、强调“发展是硬道理”，也强调集约合理利用土地；根据规划期预测的城市人口规模确定用地规模，保证规划期有足够的建设用地。因此，当粮食出现紧张的年份，保护耕地的宣传力度就会加大，在中央文件的调控下，建设用地的审批会严格控制，城市的人口规模和用地规模会削减，如前几年曾经出现的情况。而在粮食宽松、经济发展速度加快的年份，城市发展速度也会加快，建设用地审批会宽松一些，城市规划的人口和用地规模会膨胀，如90年代初和近几年出现的情况。近年来城镇加快发展又进入了新高潮，浙江省提出的城市化和城镇发展方针是强化省域中心城市功能，扶植培育和合理发展中等城市，大力提高小城市和小城镇水平；江苏省提出的城市化和城镇发展基本要求是：大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量。规划指导思想的矛盾导致了对一些问题看法的差异，不可避免地产生了一些矛盾。在用地分类上两规也存在明显的差异。城市规划采用的是建设部 1991 年批准施行的国家标准 城市用地分类与规划建设用地标准 GBJ137-90，城市用地分为 10 大类46中类73 小类。土地利用总体规划采用的是全国农业区划委员会和土地资源专业调查组 1984 年提出的用地分类方案，列入“全国土地利用现状调查技术规程”，区域用地分为 8个一级类和47 个二级类。两种用地分类除个别类型外都有较大的异义，特别是城镇用地、工矿用地和特殊用地差异明显。导致土地利用总体规划中的城市用地面积要小于城市总体规划中的用地面积。在城镇人口统计上，土地规划的户籍人口指标数量也要少于城市规划常住人口的指标数量。用地分类和人口统计的差异，显然不利于“两规”协调和衔接。#两规协调的共同理念城市规划与土地利用总体规划需要相互协调是法律规定的，也是基于两规的共同理念，主要是可持续发展、实现现代化、集约用地，统筹安排各类用地的理念。#.!可持续发展是规划的基本原则中国政府制定的 中国 21 世纪议程 中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书 提出了可持续发展作为我国的发展战略之一。毫无疑问，土地利用总体规划要保障土地的可持续利用，城市规划要保障城市的可持续发展，土地利用总体规划和城镇体系规划都要保障区域的可持续发展。有了这个共同的理念，一些认识就可以统一了。#.#实现现代化是规划坚定不移的战略目标土地利用总体规划在强调“一要吃饭，二要建设”的时候，必须也要强调发展是硬道理，强调加快实现现代化的战略目标。解决吃饭问题需要保护基本农田、保护耕地，但更需要通过经济的整体发展，通过农业科技的发展，通过现代化建设来根本解决吃饭问题。如果有了这样的认识，两规的协调就比较容易了。众所周知，城市化是现代化的重要标志，在我国城市化滞后于工业化的情况下，拉动经济发展需要加快城市化步伐，而加快城市化步伐则需要较快地扩大城市规模，需要增加必要的城镇用地。对于合理增加城镇建设用地的要求，如果仍拘泥于在过去认识基础上的用地总量控制以及某些人为的原则，就会贻误加快现代化建设的时机，这是从中央到地方各级政府都不愿意的。#.集约用地、提高土地利用率是两规的共同要求据建设部统计，1995 年我国城镇和农村居民点用地为 2.72 亿亩，全国人均用地为 153m2，其中设市城市人均用地 58m2，建制镇 129m2，集镇 164m2，村庄 154m2，显然，城市用地是最为集约的。城市单位用地产生的经济社会效益更是其它用地不能相比的。因此，建设用地控制的重点在农村的村庄和集镇。必须认识到，推进城市化进程就是提高土地利用率、提高土地集约程度的过程。城市规划起着科学、合理发展城市，统筹606经济地理21!卷安排各项建设，高效益利用土地的作用，更要考虑城市的可持续发展和现代化建设。过度集约化，象一些房地产开发商那样对待旧城改造，只顾土地产出，尽量提高容积率获取土地收益，不顾城市居民的生存环境是不能允许的。我国现在普遍确定的城市人均 100m2指标应当认为是一个基本的城市用地指标，近些年来城市交通道路、绿地面积和居住小区的开发用地增长很快，这是城市走向现代化和可持续发展所必需的。目前，人均 100m2的指标已在一些城市和建制镇的规划中有所突破。我国现状人均城市建设用地按城市非农业人口统计为 101m2，与国外相比水平是很低的，只有美国的 1/10 不到，人口密度很高的日本城市人均用地也达到 115m2。因此，土地利用总体规划不仅要考虑控制非农业建设占用农用地，也要考虑城镇建设用地的新情况，考虑城镇走向现代化的用地新要求。!.统筹安排各类用地是两规的共同任务区域城镇体系规划和乡镇与村镇体系规划的重点是统一规划预测城乡居民点的人口规模和用地规模；城镇总体规划重点是统筹安排规划区，主要是规划建成区内的各项建设用地；土地利用总体规划的各类用地在规划行政区域是全覆盖的，是土地利用的全局性规划。土地规划和城镇规划各有侧重，必须协调，才能使两规的管理有可操作性。#两规协调的基本思路#.$重视城镇体系规划协调两规，比较理想的状况是编制区域规划，把土地利用总体规划与城镇体系规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，矛盾就比较容易解决。但是这种大一统的区域规划目前缺少 区域规划法 作为法律依据，缺少规范，缺少实施主体，编制时间过长，效益不明显，各级政府目前很难下决心组织庞大的队伍，花费较多的时间和费用来编制这样的区域规划。比较现实的是由政府组织编制各个层次的城镇体系规划（省域、地市域和县域的），这项工作目前正在全国各地广泛开展，其主旨是顺应加快城镇化进程的需要，为区域城镇体系的合理发展确定发展战略，为中心城市发展定位，选择重点发展城镇，以及围绕城镇体系发展的一些区域规划内容。这一轮城镇体系规划不是作为城市总体规划的组成部分编制的，而是单独编制的，实际上是以城镇为中心的小型区域规划，目的之一是要指导新一轮的城镇总体规划修编。各级国土部门及土地规划编制部门应当抓住这个机会，积极参与城镇体系规划各阶段成果的论证、评审和鉴定，提出自己的见解，把各级各类城镇的发展规划预测规模搞清楚，人均指标搞清楚，把乡镇合并的情况搞清楚，使之与土地规划指标相对应、相吻合，以此作为新一轮土地利用总体规划修编的重要依据，因为在编制土地利用总体规划时不可能再搞一次城镇体系规划。建设和规划主管部门、城镇体系规划编制单位则要主动征求国土部门的意见，并与已经编制的土地利用总体规划提出的城镇建设用地相协调，对土地利用方面提出的数量和空间调整意见要进行充分的论证说明，使规划具有可行性。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学合理、有权威的城镇体系规划是编制土地利用总体规划不可缺少的前提条件。在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段，都要留有比较充足的城镇发展备用地，在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜。#.!乡镇规划两图合一乡镇级规划是村镇居民点规划和土地利用总体规划的基层融合点，乡镇级规划可以较准确地对城镇、村庄、交通、水利等非农建设用地进行空间定位并测算出其所占用耕地的数量，因此，可以“乡镇域总体规划”的形式，统一编制两个规划，做到“两图合一”。县级规划中的经济社会发展目标、人口与城镇化发展目标、基础设施建设布局、土地规划目标都可以分解落实到乡镇；在乡镇域总体规划中可以统筹安排乡镇域的各项建设，规划撤村并点后的村镇体系，确定土地复垦、整理、开发的目标和措施，达到既保证城镇建设和重点基础设施建设的用地要求，又通过土地置换实现耕地占补平衡的目的。在乡镇域总体规划编制过程中，要做到统一资料口径、统一底图、统一调研、资料共享；规划方案要听取各方意见多次协调，最终成果把土地利用总体规划的主要内容纳入乡镇域总体规划，实现两个规划“两图合一”。#.#加强城市总体规划编制过程中的协调首先，城市总体规划要在城镇体系规划的指导下编制，没有特别的理由已确定的城市性质、规模等不做大的变动，但要进行必要的论证。编制土地利用总体规划也要与城镇体系规划协调、统一，有了城镇体系规划作为协调基础，城市总体规划与土地利用总体规划进一步协调就有了共同的基础。第二，城市规划区范围划定要协调。城市规划法 第三条定义的城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划调控的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。由于城市规划区的定义不清晰，故各城市划定的规划区范围差异较大。从国务院审批的城市中可以看到，规划区范围有的定7065!期曹荣林：论城市规划与土地利用总体规划相互协调为市区辖地，如太原（1，460km2）、淄博（2，961km2）；有的则定为市域范围，如唐山（13，472km2）、郑州（7，446km2），大多数则是介于市区和市辖范围之间。规划区范围为远期规划建设用地的倍数差异也很大，如太原市 6.9 倍、哈尔滨市 7.5 倍、武汉市 9.0 倍、淄博市 18.7倍、南宁市 26.8 倍、郑州市 39.4 倍、唐山市高达 79.2倍。城市规划区范围是制定和实施城市规划的范围，也是城市房地产管理法、城市绿化条例、建设项目选址规划管理办法等法律法规的实施范围。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门实际上是管不过来的，与土地利用总体规划及土地管理部门的矛盾也会比较多些。从城市发展建设的实际需要考虑，城市规划区范围也不宜过大，毕竟这是城市规划，而不是区域规划。第三，人均建设用地规模指标的协调。从建设现代化的城市角度考虑，对一些用地条件许可的城市，人均用地可适当突破 100m2，但不允许超过 120m2，以满足汽车时代城市道路拓宽和停车场建设的需要，满足城市绿地的较大幅度增长需要，满足新居住小区高品位建设的需要。重点建制镇的建设用地也可以适当放宽，但一般镇、乡集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制。第四，两规的用地分类指标协调。主要是土地利用总体规划中的城镇村庄工矿用地等要进一步细分，使两者有对应关系。两规的城镇人口指标也要统一，统一于城镇建成区的常住人口口径为好，土地规划不必要自成体系。3.4关于土地利用总体规划编制的建议建议新一轮的土地利用总体规划邀请具有甲级和乙级资质的城市规划设计院参加编制，从技术力量来看，高资质的城市规划设计院完全有能力编制好土地利用总体规划，需要的话也可以从农学院进一些专业人才。城市规划设计院在区域规划、城镇体系规划、城乡一体化规划等方面的编制是有明显优势的，其加盟土地规划编制，必然能够提高土地利用总体规划的质量和可操作性，十分有利于两个规划的协调。也可以采用土地规划院与城市规划院联合编制土地利用总体规划，发挥各自所长，增强规划的权威性和可行性。3.5调整机构设置建议在特大城市地区和经济较发达的城市化地区合并规划局与国土局，或一套班子两块牌子，这样更有利于协调矛盾和规划管理，变平行的部门矛盾为内部矛盾容易，使矛盾得到解决。建议乡镇一级的村镇建设部门与土地管理部门合并，这样既可以精简乡镇机构，又有利于乡镇规划“两图合一”，把矛盾消除在基层。实际上许多地方的乡镇两个管理部门一直是合一的，工作效率也是比较高的。参考文献：1 吕维娟.城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探 J.城市规划，1998，22（1）：34-36.2 萧昌东.“两规”关系探讨 J.城市规划汇刊，1998，（1）：29-33.3 徐巨洲.现实主义的城市土地利用与发展观 J.城市规划，1999，23（1）：9-13.4 吴效军.二图合一的实践与思考 J.城市规划，1999，23（4）：52-56.5 朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制 J.城市规划汇刊，1999（4）：10-13.VIEWS ON THE COORDINATION BETWEEN RBANPLANNING&LAND SE PLANNINGCAO Rong-lin（Institute of Urban Planning Design，Nanjing University，Nanjing 210093，Jiangsu，China）Abstract：This paper focuses on the disharmony conditions happened in planning and management process between urban plan-ning and land use planning in China，and analyses its causes.The co-ideal for the two kinds of planning，based on laws，isgiven as follows：sustainable development，realizing modernization，using land intensively，and consolidating kinds of land use.Basic clues for coordinating the two are four points.（1）Paying close attention on city system planning；（2）Integrating town plan-ning and land use planning；（3）Standardizing the base of the planning，such as planning area，land use per capita and land typecriteria；（4）Urban planners participating the land use planning making；（5）Adjusting the construction of management agencies.Key r s：city system planning；urban master planning；land use planning；coordination作者简介：曹荣林（1953-），男，教授，1984 年获南京大学地理系理学硕士，研究方向为城市与区域规划。现为南京大学城市规划教研室副主任，南京大学城市规划设计研究院副院长。806经济地理21!卷论城市规划与土地利用总体规划相互协调论城市规划与土地利用总体规划相互协调作者：曹荣林作者单位：南京大学城市与资源学系刊名：经济地理英文刊名：ECONOMIC GEOGRAPHY年，卷(期)：2001,21(5)被引用次数：31次 参考文献(5条)参考文献(5条)1.朱才斌 城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制期刊论文-城市规划汇刊 1999(04)2.吴效军 二图合一的实践与思考 1999(04)3.徐巨洲 现实主义的城市土地利用与发展观 1999(01)4.萧昌东 两规关系探讨 1998(01)5.吕维娟 城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探 1998(01)本文读者也读过(7条)本文读者也读过(7条)1.吕维娟.杨陆铭.李延新 试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调期刊论文-城市规划2004(4)2.张颖.王群.王万茂.ZHANG Ying.WANG Qun.WANG Wan-mao 关于城市总体规划与土地利用总体规划协调问题的探讨期刊论文-南京农业大学学报（社会科学版）2007,7(1)3.尹向东.YIN Xiangdong 两规协调体系初探期刊论文-城市规划2008(12)4.朱才斌.ZHU Caibin 城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制期刊论文-城市规划汇刊1999(4)5.陈银蓉.梅昀.汪如民.赵冬.CHEN Yin-rong.MEI Yun.WANG Ru-min.ZHAO Dong 城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考期刊论文-中国人口资源与环境2006,16(1)6.何鑫.HE Xin 城市规划与土地利用规划的冲突与协调期刊论文-建筑管理现代化2008(3)7.许德林.欧名豪.杜江 土地利用规划与城市规划协调研究期刊论文-现代城市研究2004(1)引证文献(32条)引证文献(32条)1.董金柱.林大鹏 规划协调实施机制的现实性初探期刊论文-现代城市研究 2012(2)2.姚佳.陈江龙.姚士谋 基于新区域主义的空间规划协调研究以江苏沿海地区为例期刊论文-中国软科学2011(7)3.李乐.张新花 美国县级总体规划文本框架要素界定和组织结构的启示期刊论文-国土资源科技管理 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