论我国风景名胜区规划与保护利用的关系.pdf

1 论论我国我国风景名胜区风景名胜区规划规划与与保护利用的保护利用的关系关系 李彩林 【摘要】【摘要】本文简要介绍了我国风景名胜区发展概况，总结了我国风景名胜区规划在保护利用中存在的问题，分析了风景名胜区规划对资源保护利用的作用，指出了风景名胜区规划如何正确处理好保护、利用与发展的关系，对各类功能区划和保护区划提出了规划中应注意的问题。【关键词】【关键词】风景名胜区规划；保护与利用；相互关系 1 1我国风景名胜区概况及存在的问题我国风景名胜区概况及存在的问题 20 世纪 80 年代初,风景名胜区事业正式纳入了国家的管理体系，1982 年 11 月 18 日国务院审定公布了第一批国家级风景名胜区，至 2012 年 10 月 31 日，国务院已审定公布 8 批共计 225 处国家级风景名胜区，与此同时各省、自治区、直辖市相继公布了 700 多处省级风景名胜区，风景名胜区面积占国土总面积的 2.03%,形成了在我国自然与文化遗产资源管理领域占有重要地位的风景名胜区行业,为我国风景名胜资源的可持续发展奠定了重要基础。风景名胜区规划是保护好、建设好、管理好风景名胜区的重要手段和必要前提。由于我国风景名胜区事业起步较晚，风景名胜区规划的理论仍处于实践和探索之中，在已经编制审批的大多数风景名胜区规划中有相当多内容的可操作性、适用性是比较弱的，缺乏对自然景观要素和风景名胜资源的正确认识和把握。由于对风景名胜区的不同认识，一些地方一度出现了以招商引资和旅游开发区规划代替风景名胜区规划的做法，所以常常出现风景名胜区中的建筑物主体化、入口处的广场化、环境的花园化、游人中心的集市化等建设败笔，一度出现过风景名胜区的“城市化、人工化和商业化”倾向。还有不少风景名胜区从建立至今仍没有科学合理的编制总体规划，一些地方的领导甚至认为，编制了总体规划等于是多了一条枷锁，没有规划更自由，可以在风景名胜区内任意地搞建设项目，也有相当多的风景名胜区只编制了总体规划而没有编制详细规划，详细规划编制严重滞后。在风景名胜区规划体系中，总体规划是基础，详规是核心。哪些区域应该保护，绝对不能动，哪些地段该有多少开发量、应严格控制，主要在规划中予以明确。2 2风景名胜区规划风景名胜区规划内容内容及作用及作用 2 2.12.1 风景名胜区规划风景名胜区规划内容内容 风景名胜区规划分为总体规划、详细规划二个阶段进行。大型而又复杂的风景名胜区，可以增编分区规划和景点规划。一些重点建设地段，还可以增编控制性详细规划或者修建性详细规划。风景名胜区规划是在风景名胜资源的调查和评价的基础上进行的，其规划内容包括综合分析评价现状，提出景源评价报告；确定规划依据指导思想、规划原则、风景名胜区性质与发展目标，划定风景名胜区范围及外围保护地带；划分景区和功能分区，确定风景名胜区的结构、布局等基本构架，分析生态调控要点，提出游人容量、人口规模及其分区控制；制定风景名胜区的保护、保存或培育规划；制定风景游览欣赏和典型景观规划；制定旅游服务设施和基础工程规划；制定居民社会调控和经济发展引导规划；制定土地利用规划；提出分期发展规划和实施规划。规划的中心思想是从保护风景资源出发，协调风景名胜区中的各种关系，目的是合理利用风景名胜资源。2.22.2 风景名胜区规划对资源保护风景名胜区规划对资源保护利用利用有如下作用有如下作用 2.2.12.2.1 为风景名胜区的保护为风景名胜区的保护利用利用提供了依据提供了依据 风景名胜区规划首先是根据风景资源评价、保持风景名胜区本来面貌和景观完整、保护生态环境和便于游览等需要，划定风景名胜区的范围，并根据风景名胜区对其自然环境的要求、保护自然环境和生态平衡、防止污染和控制有碍景区景观的建设等需要，划定外围保护地带的范围。风景名胜区范围和外围保护地带的划定，确立了风景名胜区保护对象和保护范围的大小。进而通过保护区划，明确景区、景点开发利用的方向和相互关系，确定保护的主要内容，使保护工作落到实处。2.2.22.2.2 能合理能合理利用风景资利用风景资源源 主要表现在以下三点：2.2.2.1 通过规划编制使风景名胜区有一个整体合理的布局结构。对于景点的开发、旅游交通的组织、公用服务设施的布局、工程技术设施的建设等方面的内容均可做到从整体考虑，从实际出发，远近结合、统筹兼顾，得到合理的安排。可避免各自为政、盲目开发、重复建设，减少对风景资源的破坏和建设资金的浪费。景区合理的布局结构，又为风景名胜区的综合开发、重点开发和深度开发起到决策作用。2.2.2.2 风景名胜区规划确定了合理的环境容量，进行了游人规模预测，为景区、景点的合理利用提出了科学的依据。3 2.2.2.3 通过规划编制使风景名胜区有一个合理的旅游交通和游览路线组成的网络结构，可以组织、分流和调节游人，使游人在风景名胜区中有一个较为均衡的空间布局。合理组织利用景区、景点的容量，有利于风景资源的利用和保护。2.2.32.2.3 风景名胜区规划可以使保护风景名胜区规划可以使保护利用利用工作建立在可靠的基础上工作建立在可靠的基础上 风景名胜区的破坏主要来自两个方面：一是与风景无关的单位侵占景区用地；二是风景名胜区内部单位和部门在没有规划或不遵守规划和管理的情况下，在景区范围内乱垦、乱伐、乱建、乱挖等破坏风景景观的行为。第一种破坏风景名胜区的情况，可通过风景名胜区规划结合相关规划的要求，通过环境整治的手段，搬迁与风景名胜区无关的单位。第二种情况则需要通过风景名胜区的统一规划和统一管理，分清主次，协调内部关系，各得其所。2.32.3 风景名胜区规划与有关保护利用规划的关系风景名胜区规划与有关保护利用规划的关系 2.3.1 风景名胜区规划要处理好风景名胜区保护利用与农林副业生产和村镇建设的关系，一要允许发展不破坏风景景观的传统农林副业的生产，二要放宽政策，鼓励和帮助农村经济逐步为发展风景旅游业服务，帮助景区的农村发展具有地方特色的旅游食品、手工艺品、水果、水产、花卉、树桩盆景等农副产品的生产，满足游人的需要，使农村经济利益与发展风景旅游结合起来，变消极因素为积极因素。三要把风景名胜区内的农村住宅和集镇建设纳入景区规划，服从风景名胜区管理部门的监督和管理。2.3.2 风景名胜区规划要处理好风景名胜区保护利用与文物、宗教部门的关系，统一规划，统一管理，融为一体，避免各自为政，抢占地盘，各搞一套，重复建设，破坏景区完整风貌。2.3.3 风景名胜区规划要处理好风景名胜区开发建设与保护利用的关系，开发建设要体现保护原则，不能我行我素，边建设边破坏。交通路线的开辟，商业服务网点的建设，要服从规划，根据游人的实际需要与景区的开发建设工作结合起来，综合开发，以适应风景旅游业发展的需要。3 3风景名胜区功能区划与保护区划风景名胜区功能区划与保护区划 在风景名胜区规划中，根据主要功能发展需求可划分一定的用地范围，形成相对独立的功能分区特征。其作用在于通过把风景名胜区划分为功能各异、大小不同的空间，使各景区的主题明确，便于游客游览和风景名胜区的经营管理。功能划分的基本原理是以风景资源的综合调查、鉴定、评价为基础，并以相关的法规为依据，根据资源类型、价值和空间构成要 4 素，规划不同的功能区，在保护自然资源和人文资源的前提下，实行分类保护和分级保护并重，使之可持续发展。3.13.1 功功能区划能区划 功能划分是风景名胜区规划中的重要内容，因资源的特点、类型、价值不同及其空间分布不同，可分为大分区和小分区。所谓大分区，即指在风景名胜区内外，主要解决区内外的不同功能，即区内以精神文化和科教功能为主，区外以经济功能为主。区外依托附近原有城镇，新建旅游镇或设施齐全、高度现代化的旅游城，作为旅游服务基地，成为由“旅”转“游”的“旅游码头”，其规模大小，视风景名胜区大小而定。少数大的、个别特大的风景名胜区，因区内原有历史城镇，自然可成为旅游服务基地，但因处在风景名胜区内，产业结构、城市景观风貌应体现地方文化的延续和与风景环境的协调。随着各风景名胜区的规模与特点的不同，风景名胜区一般可划分为游览区、运动休闲区、野营区、科学研究与教学考察区、休养疗养区、游览接待区、行政管理区、生产经营区等不同的功能区，在进行功能分区应注意同一区内的规划对象的特性及其存在环境应基本一致，规划原则、措施及其实施效果应基本一致，功能分区应尽量保持原有的自然、人文、线状等单元界限的完整性。风景名胜区内可分为生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、风景恢复区、风景游览区和发展控制区等进行分类保护。3.1.13.1.1 生态保护区生态保护区 一般面积较大，生态科学价值高，经主管部门批准可对科学工作者开放，一般不对游人开放。对风景区内有科学研究价值或其他保存价值的生物种群及其环境，应划出一定的范围与空间作为生态保护区。在生态保护区内，可以配置必要的研究和安全防护性设施，应禁止游人进入，不得搞任何建筑设施，严禁机动交通及其设施进入。3.1.23.1.2 自然景观保护区自然景观保护区 对需要严格限制开发行为的特殊天然景源和景观，应划出一定的范围与空间作为自然景观保护区。在自然景观保护区内，可以配置必要的步行游览和安全防护设施，宜控制游人进入，不得安排与其无关的人为设施，严禁机动交通及其设施进入。3.1.33.1.3 史迹保护区史迹保护区 在风景区内各级文物和有价值的历代史迹遗址的周围，应划出一定的范围与空间作为史迹保护区。在史迹保护区内，可以安置必要的步行游览和安全防护设施，宜控制游人进入，5 不得安排旅宿床位，严禁增设与其无关的人为设施，严禁机动交通及其设施进入，严禁任何不利于保护的因素进入。3.1.43.1.4 风景恢复区风景恢复区 对风景区内需要重点恢复、培育、抚育、涵养、保持的对象与地区，例如森林与植被、水源与水土、浅海及水域生物、珍稀濒危生物、岩溶发育条件等，宜划出一定的范围与空间作为风景恢复区。在风景恢复区内，可以采用必要技术措施与设施；应分别限制游人和居民活动，不得安排与其无关的项目与设施，严禁对其不利的活动。风景恢复区，是很有当代特征和中国特色的规划分区，它具有较多的修复、培育功能与特点，体现了资源的数量有限性和潜力无限性的双重特点，是协调人与自然关系的有效方法。3.1.53.1.5 风景游览区风景游览区 对风景区的景物、景点、景群、景区等各级风景结构单元和风景游赏对象集中地，可以划出一定的范围与空间作为风景游览区。在风景游览区内，可以进行适度的资源利用行为，适宜安排各种游览欣赏项目；应分级限制机动交通及旅游设施的配置。并分级限制居民活动进入。3.1.63.1.6 发展控制区发展控制区 在风景名胜区范围内，对上述五类保育区以外的用地与水面及其他各项用地，均应划为发展控制区。在发展控制区内，可以准许原有土地利用方式与形态，可以安排同风景区性质与容量相一致的各项旅游设施及基地，可以安排有序的生产、经营管理等设施，应分别控制各项设施的规模与内容。3.23.2 保护区划保护区划 风景名胜区规划还应对风景名胜区进行分级保护区划，按照保护对象的价值和级别特征，结合土地利用方式可分为特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区等四级保护区划。3.2.13.2.1 特级保护区特级保护区 风景名胜区内的自然保护核心区以及其他不应进入游人的区域应划为特级保护区。特级保护区应以自然地形地物为分界线，其外围应有较好的缓冲条件，在区内不得搞任何建筑设施。3.2.23.2.2 一级保护区一级保护区 在一级景点和景物周围应划出一定范围与空间作为一级保护区，宜以一级景点的视域范围作为主要划分依据。一级保护区内可以安置必需的步行游赏道路和相关设施，严禁建设与风景无关的设施，不得安排旅宿床位，机动交通工具不得进入此区。6 3.2.33.2.3 二级保护区二级保护区 在景区范围内，以及景区范围之外的非一级景点和景物周围应划为二级保护区。二级保护区内可以安排少量旅宿设施，但必须限制与风景游赏无关的建设，应限制机动交通工具进入本区。3.2.3.2.4 4 三级保护区三级保护区 在风景区范围内，对以上各级保护区之外的地区应划为三级保护区。在三级保护区内，应有序控制各项建设与设施，并应与风景环境相协调。4 4结语结语 风景名胜区规划是保护培育、开发利用和经营管理风景名胜区，并发挥其多种功能作用的统筹部署和具体安排，我国风景名胜区事业起步较晚，历史短，因而有关风景名胜区保护利用的规划理论和实践仍在不断的探索和完善中。风景名胜区的设立是国家和省级政府的职责，发展旅游经济是大多数地方政府申报设立风景名胜区的主要目的，正因为如此，曾经一度出现了一些地方政府对申报各级风景名胜区的热情非常高、对编制风景名胜区规划不是很积极、对加强风景名胜资源的保护比较消极的局面。在处理好风景名胜区规划与资源保护利用的关系问题上，还有太多需要解决的问题和困难。为了避免风景名胜区超强度的开发导致风景名胜资源遭受破坏、避免自然植物和湖泊水生生态系统受到威胁、避免过多的设置人造景观及其消费设施、避免不遵循生态规律导致景区环境恶化、避免使资源保护与开发建设产生矛盾的等问题的出现，在风景名胜区规划中必须十分重视保护利用规划。风景名胜区规划为开发建设和合理利用提供了必要的前提，有利于避免过度开发和超负荷利用风景名胜资源，有利于使风景名胜区从单纯注重旅游服务功能向更加注重生态服务等复合功能转变，有利于从单纯政府行为向提高全民参与程度的共管模式转变，有利于从视觉景观保护走向生物多样性保护，从抢救型的消极保护走向规划型的积极保护，保护力量从单一的政府部门走向多方的社会各界参予，保护空间从点状保护走向网络保护。做好风景名胜区的保护利用规划是永恒的话题，只有通过风景名胜区规划统筹考虑保护规划内容，才能合理地利用风景名胜资源，从而真正实现在风景名胜区规划的引领下，我国风景名胜区事业的健康、有序和可持续发展。7 参考文献参考文献：1唐晓岚主编 风景名胜区规划 东南大学出版社 2孟兆桢 继承中国风景园林求真的精神在第七届风景园林规划设计交流年会上的发言 3张国强 风景园林发展的亮点与特征在第八届风景园林规划设计交流年会上的发言 4朱观海 风景规划设计理论研究与实践 中国建筑工业出版社 5风景名胜区规划规范 中国建筑工业出版社 6 张国强 贾建中 实施手册 中国建筑工业出版社 作者简介作者简介：李彩林（李彩林（19641964 年年-），男，男，大学本科，湖南省城市规划研究设计院副院长、总规划师、大学本科，湖南省城市规划研究设计院副院长、总规划师、研究员级高级城市规划师、国家注册城市规划师，中研究员级高级城市规划师、国家注册城市规划师，中国城市规划学会会员。国城市规划学会会员。