会计集中核算向国库集中支付转轨的几点思考.doc

我国财政资金的缴库和拨付方式，多年来一直是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，不利于财政资金的安全、足额下达，不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。其主要弊端：一是重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，资金使用效率低下，不利于对其实施有效管理和全面监督。由于分散设置帐户，财政必须按月或按季度将资金拨付到各单位帐户上，这样一来，本属于国库的调度资金大量沉淀在各部门，造成国库资金调度紧张，当国库资金不足时，财政不得不向银行借款来维持国家机器的运转，这样就会加大财政资金的使用成本；二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；三是现行国库资金拨付程序缺乏事前监督的有效手段，使截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。由于现行的国库资金拨付程序，是在资金使用前办理拨款手续的，而一些部门拿到财政资金后，资金投向什么地方，如何使用，财政部门并不掌握，这样资金就脱离了财政部门的监督。为此财政国库制度改革刻不容缓，作为加强财政资金管理的有益尝试，全国行政事业单位自2001年开始逐步实行了会计集中核算制度。会计集中核算对规范财政支出管理，从源头上遏制腐败，保证重点支出需要，提高资金使用效益，降低行政运行成本发挥了积极作用。2003年财政部在充分肯定了会计集中核算制度所起到的积极作用的同时，进一步指出在推进财政国库管理制度过程中，应当做好会计集中核算向国库集中支付制度转轨工作。于是，财政部在2003年7月下发的关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见中明确提出省级、地市级和财政收支规模较大的县级已经实行会计集中核算的应采取有效措施，积极稳妥地进行会计集中核算向国库集中支付制度的转轨。根据这一精神，究竟应该采取哪些有效措施，选择哪种模式，才能达到积极稳妥地实现会计集中核算向国库集中支付制度的转轨呢？当前，各地的做法不尽相同。对此，本文结合石嘴山市实际，通过调查研究的的方式，从以下四个方面，就石嘴山市会计集中核算向国库集中支付制度转轨问题进行调研。一、会计集中核算向国库集中支付制度转轨的意义与理论依据和现实根据(一)会计集中核算向国库集中支付制度转轨的意义国库集中支付制度就是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中支付制度的核心和基础是国库单一帐户，资金拨缴的形式是国库集中支付。也就是说，财政的所有收支业务，都在经办国库业务的人民银行开设国库单一帐户，所有财政性收入直接缴入国库单一帐户，所有财政性支出均由国库单一帐户直接或授权支付到商品和劳务提供者的帐户上。它的内涵就是对财政收入直接缴入国库，对财政支出从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算以及财政资金到达商品和劳务提供者帐户上的整个过程实施有效地监控。它的本质在于实现两个“直达”，即“财政性收入直达国库，财政性支出直达商品和劳务提供者帐户”。建立国库集中支付制度，不仅是财政资金管理方式的改变，也是一种财政预算收支管理方式的变革。从目前国际和其他省市财政国库管理制度运行的情况来看，它主要有以下五个方面的作用：1、有利于规范财政部门的支出行为财政部门是为政府组织收入和分配财政资金的职能部门，它的行为直接影响着政府的收入和资金的分配，甚至影响着全区经济的发展，因此，规范财政部门的工作行为就显得十分重要。我们要规范财政部门的行为，仅从思想教育、工作纪律上规范是不够的，更重要的是要从工作程序上来规范，这样的规范是从根本上进行规范。国库集中支付制度的建立就是从财政部门的工作职能出发，从工作的程序考虑，从财政工作的各个环节都进行了规范。首先，对财政收入的报解延滞、收入不能当天入库进行了规范。目前财政收入的报解还实行的是“收入过渡户”，也就是说，财政收入行为发生后，执收部门所收财政收入，先进入“收入过渡户”，然后再按规定时间或规定数额上解财政国库，这样就会影响财政收入的及时上解，从而影响财政资金的使用效率。建立国库集中支付制度后，要实现财政收入直达国库，取消财政“收入过渡户”，使财政收入一发生，就进入国库，有利于提高财政资金的使用效率，同时减少了财政收入的环节，保证了财政收入的及时入库。其次，促使部门预算编制的细化。部门预算是国库集中支付的依据，国库集中支付能不能顺利实现，取决于部门预算编制的合理不合理，是否符合各部门的实际情况，是否按照国库集中支付的要求编制到“类”“款”“项”。而国库集中支付又反过来制约和检验部门预算的真实性。没有列入预算的资金不拨付，（指部门预算和国库集中支付步入正轨以后）不符合规定的资金不拨付，这样一来，促使部门预算必须按照规定要求来编制，从而避免了财政资金分配上的“人情款”和“随意性”，从财政工作的程序上规范了收支行为。第三、有利于提高预算的透明度目前实行的财政资金分散支付制度，在预算的编制上，随意性很大，预算单位从年初就申请经费追加，一直申请到年底，造成了人力、物力、时间的浪费。对财政部门来讲，由于实行的是分散支付制度，在财政资金的安排上，不留有机动，很难应付各部门的需要，这样势必会造成财权集中、“人情款”、“跑部钱进”的现象，同时也造成了财政部门工作的被动局面。实行了部门预算和国库集中支付制度以后，按照制度要求，财政部门对各预算单位的下年度的预算，要按照各单位的职能及所承担的工作量的大小，实事求是的安排预算，预算一经确定，任何单位和个人都不得变动。财政部门支付执行机构严格按照预算安排拨付资金。这样就消弱了财政部门在资金安排上留有机动的权力，从而避免了“人情款”“跑部钱进”现象的发生。同时也会使财政部门提高预算安排的透明度。2、有利于财政收支管理与监督现行国库资金拨付程序缺乏事前监督的有效手段，使截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。由于现行的国库资金拨付程序，是在资金使用前办理拨款手续的，而一些部门拿到财政资金后，资金投向什么地方，如何使用，财政部门并不掌握，这样资金就脱离了财政部门的监督。关于这一问题，我们应该从以下三个方面来理解：（1）建立国库集中支付制度，能够改变目前财政资金分散的局面，实现财政性资金集中化管理，规范预算执行，提高预算资金使用效益，促进预算编制统一、规范，促使财政管理工作科学化、规范化，从而强化依法理财观念。（2）国库集中支付制度，可以有效地克服财政性资金运行信息反馈迟缓、透明度不高的现象，使财政能够了解财政性资金运行的整体状况，保证财政收支信息反馈及时、真实、可靠，为预算编制、政府宏观经济调控提供决策依据。（3）建立国库集中支付制度，促使财政管理工作从分散理财到集中理财，从依靠财务管理为主转向建立健全规范的预算管理制度，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行的方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，从源头上控制腐败行为的发生，是监督预算执行最有效的手段。3、有利于国库资金的调度和使用目前对财政资金的拨付，我们还实行分散支付的办法，这种办法是将财政资金分配给预算单位以后，按季或按月将资金拨付到预算单位帐户上，预算单位暂时不用的闲散资金，分别沉淀在预算单位的帐户上，而国库资金调度困难时，又无法将预算单位沉淀的资金调入国库。出现这种现象时，对中央国库来说，可以增加国债发行量来解决，而对地方国库来说，只有借债来解决，不论是发行国债还是借债都是出现了负债。出现负债就会加大国库运行成本，就会给国家造成不应该支出而必须支出的费用。实行国库集中支付制度后，由于财政资金在财政国库单一帐户体系下运行，各预算单位的经费只通知用款额度，当实际发生支出时才将资金从国库中拨出，这样资金沉淀的地方是国库而不是预算单位的帐户上。这样运作就减少了国库资金调度紧张的现象，从而也减少了中央国库国债的发行量，同时也降低了国库运行成本。4、有利于从制度上加强防范腐败现象的发生经济腐败现象出现的根源，从客观原因上来分析， 就是财政资金得不到有效地控制，分散支付制度的执行，从客观上为腐败现象提供了滋长的温床。由于分散支付，资金拨出财政部门后，就失去了有效的监督，使用的情况如何，资金发挥了多大效益，财政并不能及时掌握，使截留、挤占、挪用等问题时有发生，使腐败分子有机可乘。实行国库集中支付后，各单位的支出，能够直接支付的，由财政部门按照有关规定直接支付到收款人帐户上；不能实行直接支付的，在财政部门国库单一帐户体系下，由财政部门授权各预算单位支付，整个国库单一帐户体系由财政部门控制，这样就对财政资金起到了有效的监督和控制，截留、挤占、挪用、贪污等问题就能随时得到制止。所以说，国库集中支付制度的实行是从资金的源头上加强了防范腐败现象的发生。(二)会计集中核算向国库集中支付制度转轨的理论依据和现实根据1、会计集中核算向国库集中支付制度转轨的理论依据财政国库集中支付制度与会计集中核算属于两种不同的改革模式，两者之间既有一定的区别，也有一定的联系。国库集中支付制度与会计集中核算的区别核算主体不同。国库集中支付制度的核算主体是以财政资金为核心的财政部门，表现为以政府会计为主体。尽管实行国库集中支付制度把过去许多由单位会计核算的内容改为财政会计核算，但主体没变，只是范围扩大，也没有代替单位会计。会计集中核算的主体是行政事业单位，尽管单位没有会计，其核算由财政部门的会计核算中心进行，由于单位的预算没有改变，资金的“三权”没有改变，所以核算的主体依然是单位，只是财政部门代理记账。账户设置不同。国库集中支付是通过设立零余额账户实现财政资金从国库直接拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中不经过中间环节，不在任何账户上停留；会计集中核算是通过在财政部门的会计核算中心设立过渡性账户的方式，财政资金先拨付到过渡性账户上，待预算单位用款时，再从过渡性账户上拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中存在中间环节。财政资金停留的位置不同。实行国库集中支付情况下，预算单位未用款时，财政资金始终停留在国库单一账户，也就是国库，增强了财政调度资金的能力；在实行会计集中核算情况下，预算单位未用款时，财政资金停留在会计核算中心的过渡性账户上，在一定程度上肢解了财政资金。财政监督的范围和侧重点不同。会计集中核算制仅对财政资金支出的规范性进行集中核算、反映和监督，监督的侧重点实际上是预算单位资金使用的事后监督；而国库集中支付制则是对整个财政收支情况进行及时的监督和控制，监督的侧重点是对预算单位资金使用的全过程的监督。机构设置不同。会计集中核算制是通过建立会计核算中心来统一组织核算和监督；而国库集中支付制则是通过在财政部门设立财政国库执行机构，即国库支付中心来担负财政国库资金支付和监督的重要职责。会计集中核算是指财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委托代理记账，对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务，融会计核算监督服务于一体的会计委派形式，是会计委派的一种高级形式国库集中支付是指在国库单一账户的基础上，所有财政性资金通过国库单一账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位从概念上看虽然会计集中核算与国库集中支付是两种不同的管理制度，但两种制度之间的诸多联系却为会计集中核算向国库集中支付制度转轨提供了理论依据 两种制度的操作主体一致两者都是按照财政部和中纪委的要求部署的，同样作为从源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施这样，两者由同一部门实施可以有效利用现有的人力技术信息和物质资源，便于在工作中有机结合，更好地发挥两种制度的优势 两种制度的承担对象一致作为会计委派制的一种高级形式，会计集中核算的工作对象主要是行政事业单位，对行政事业单位的各项收支活动进行核算和监督;国库集中支付工作的对象同样也是使用财政性资金的行政事业单位，规范了资金的拨付环节，承担对象的一致性给具体业务操作带来了极大的便利 两种制度都主张不改变单位资金使用权审批权和财务自主权会计集中核算虽然取消了各行政事业单位的会计机构和会计人员，由核算中心统一负责单位的账务处理，但前提是保留单位的资金使用权审批权和财务自主权;国库集中支付则严格按照“三个不变”的原则来实施，即预算单位的预算执行主体地位资金使用权限财务管理权限不变，两种制度坚持的原则具有共性，使相互融合具有现实的基础 两种制度都以提高财政资金的使用效率和透明度为出发点市场经济条件下提倡公共财政，要求在提高财政资金使用效率的基础上增加透明度，而这两种制度都很好的解决了这一问题 两种制度的最终目标一致会计集中核算主要是通过单位财务管理和会计核算相互分离来达到规范会计核算加强会计监督和提高财政资金使用效益的目的;国库集中支付主要是改革资金的拨付环节，从而解决财政资金的库外沉淀，提高资金的使用效益，两者的最终目标都是为了提高财政资金的使用效益 2、会计集中核算向国库集中支付制度转轨的现实根据目前各地各级行政事业单位都存在着相当数量自收自支的财政资金，这部分资金尚未纳入国库集中支付制度监督管理的范围，如此必然会造成财政资金管理上的一个巨大漏洞，为腐败现象提供了滋生的土壤。在这一方面，会计集中核算制度具有国库集中支付制度所不具有的优势，它监督管理的资金范围囊括了所有的财政资金，即将在传统方式下一直未能纳入预算管理的那部分财政资金也纳入了它的核算范围，具有对所管理的行政事业单位的所有财政收支全过程的会计核算和监督的功能，因此正如本文开头所说，会计集中核算制度能够从源头上遏制腐败。不仅如此，会计集中核算为国库集中支付创造了有利条件。会计集中核算“集中管理、统一开户、分户核算”，为国库单一账户体系的建立奠定了基础。会计集中核算对纳入其管理范围的预算单位采取的“集中管理，统一开户，分户核算”的原则，各预算单位的银行账户一律撤销，统一在指定的商业银行重新开户，解决了各预算单位银行账户多头、重复的混乱问题，为国库集中支付制度下国库单一账户体系的建立奠定了基础。会计集中核算“一厅式办公，柜组式作业”的运作方式，使国库集中支付制度改革具备了实施的条件。会计集中核算采取了“一厅式办公，柜组式作业”的运作方式，引进了银行结算办法，设置了资金柜，由资金柜代替银行的出纳职能，这样大大缩短了银行清算时间，提高了工作效率，使国库集中支付制度改革具备了实施的条件。各级领导思想观念的转变，为国库集中支付制度的改革建立了思想基础。会计集中核算制度运行以来，各级领导和广大群众的思想观念已经发生了根本的转变，此项改革从当初的抵触、难以接受到现在的理解和支持，可以说为国库集中支付制度的改革建立了广泛的思想基础。 从以上分析可以看出，国库集中支付制度作为预算执行环节的改革方向，该项政策的制定有其科学的理论基础，但是，会计集中核算制度也有其自身不可忽视的优越性，前文我们所提到的由会计集中核算向国库集中支付制度的转轨，并不是指将会计集中核算制度完全、彻底地摒弃，而是要将会计集中核算制度所具有的会计核算和监督功能延续到国库集中支付制度中来，作为国库集中支付制度的一个重要职能发挥作用，这样就能够完全有效地对行政事业的财政资金进行规范的控制、管理、核算和监督。两种制度的诸多联系使会计集中核算向国库集中支付制度转轨具有了坚实的理论依据和现实根据，因此会计集中核算向国库集中支付制度转轨可以说是扬长避短，优势互补二、石嘴山市推行会计集中核算向国库集中支付制度转轨的具体做法根据自治区人民政府关于全面推进财政国库管理制度改革的意见（宁政发2005127号）、自治区财政厅关于印发财政厅国库处 国库支付中心机构职能整合方案的通知（宁财<库>发200593号>，为全面贯彻全区财政国库集中支付改革座谈会精神，经石嘴山市人民政府同意，石嘴山市于2008年4月1日起在市直部门和预算单位全面推行了国库集中支付制度改革，同时全面推行了会计集中核算向财政国库集中支付制度转轨。(一)基本原则1、机构人员整合原则。以实现科学规范的国库集中支付模式为目标，充分利用会计集中核算形成的管理平台，按照科学合理的工作流程，以优化国库部门内部操作程序为基础，积极稳妥的对国库管理机构和国库执行机构两套人员实行统一管理。在机构设置上，实行“一个机构，两项任务，统一平台，规范操作“模式，对整个国库管理的收缴与支付操作机构职能进行整合。即在改革过程中，继续保留会计核算中心、国库支付中心两个牌子，对外称石嘴山市财政国库支付中心（核算中心），同时履行财政国库集中支付和预算单位会计核算职能，会计核算职能暂时由支付中心审核部统一核算，实行向部分单位移交财务专用章，代理单位会计记账职能。2、“一结合，三不变”的原则。会计集中核算与国库集中支付改革相结合，单位自行按照国库集中支付统一的规程，在支付申请完成后，在国库支付中心的审核部完成会计记账。单位的预算执行主体地位、资金使用权、财务核算管理权三权不变。3、方便单位用款的原则。根据国库科、国库支付中心（核算中心）调整整合后的岗位设置和职能，科学设置支付程序，优化业务流程，简化手续，减少重复交叉设岗，为单位在就近的代理银行开设单位零余额帐户，提高工作效率，使财政资金安全、快捷、高效支付，方便单位用款。(二)主要内容1、整合国库科、国库支付中心机构职能。对石嘴山市财政局国库科和国库支付中心（核算中心）的机构职能进行整合：按照国库科、国库支付中心（核算中心）“两个岗位，一套流程”设置岗位，确定职能，调整用款计划审批和资金支付流程。调整后的支付流程由原国库科、国库支付中心（核算中心）的5个岗位整合为4个岗位。其中：国库科设两个岗位，即：综合执行、总预算会计（将中心总会计岗位撤销并入总预算会计）；国库支付中心设两个部，即：审核部（含会计核算）、支付部（含部门决算）。资金支付流程为：国库执行部门接收用款计划申请并批复-支付中心审核部对单位支付申请进行审核-支付中心支付部办理支付手续-国库总预算会计部门接收回单并进行账务处理。2、向部分单位移交财务专用章，由单位自行按照国库集中支付统一流程，自主完成支付申请。同时，按会计电算化的要求及时将会计业务原始凭证报送到财政国库支付中心审核部（会计核算）进行记账，确保会计信息质量。3、单位经财政允许保留自行核算的银行账户由审核部（会计核算）代单位管理，单位零余额账户和资金及资金结余额度由单位自己管理。4、支付方式。对不同类型的支出，分为直接支付和授权支付。除石嘴山市人民政府关于批转市财政局人民银行石嘴山市中心支行<石嘴山市国库集中支付制度改革实施方案>的通知（石政发200360号）文件规定允许单位保留自行核算的帐户外，其他所有资金必须通过财政国库支付中心直接支付。国库集中支付业务流程及支付管理要严格执行石嘴山市财政局 人民银行石嘴山市中心支行关于印发石嘴山市直单位财政国库集中支付制度改革试点资金支付管理办法（石财发2003220号）等相关制度和管理办法。5、做好试点单位网络连接工作。按照石政发200360号文件的要求，各部门和单位与财政国库集中支付系统进行网络连接。网络连接方法和操作方法，由市财政局国库科负责进行安装和培训。(三)实施效果1、石嘴山市在市直部门和预算单位全面推行了国库集中支付制度改革从2003年10月起，石嘴山市在13个市直部门和预算单位开始实施国库集中支付改革试点，2007年这项改革扩大到118个市直部门和预算单位。2008年4月，推行会计集中核算向财政国库集中支付制度转轨后，市级167个市直部门和预算单位已全部实施了国库集中支付改革，从全面实施改革的情况看，改革进展情况总体上是好的。2008年石嘴山市国库集中支付资金68,752万元，比上年同期35,277万元增加33,475万元，同比增长95%，其中：财政直接支付46,046万元，财政授权支付22,706万元，财政直接支付的比例由上年同期的55%增长到67%；2008年石嘴山市国库沉淀资金5,522万元，比上年同期4,915万元增加607万元，同比增长12.34%；2008年石嘴山市财政统发工资单位133个，其中：行政单位71个，事业单位62个，工资统发人数6,166人，其中：在职4,715人，离退休1,451人，统发工资总额18,839万元，代扣个人所得税71万元，代扣“三险一金”1,389万元。2、强化财政预算执行，规范了预算单位的财政收支行为，有效预防单位挤占、挪用和截流财政资金实行国库集中支付后，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，减少预算执行的随意性，提高财政资金的使用效益。2008年石嘴山市全面推行国库集中支付制度改革后，国库支付中心（核算中心）审核支付财政直接支付资金46,046万元，审核出各类不符合规定单据64张，纠正拟违规使用财政资金286万元，拒付不合理支出136万元。2009年14月份，财政下达月度用款计划金额38,717万元；单位实际支付资金29,198万元，其中，财政直接支付24,219万元，财政授权支付4,979元，审核出各类不符合规定单据18张，纠正拟违规使用财政资金95万元，拒付不合理支出44万元。3、有利于财力统一运作，国库资金统一调度和使用，提高了财政资金使用效实行国库集中支付制度后，各预算单位的经费只通知用款额度，当实际发生支出时才将资金从国库中拨出，这样资金沉淀的地方是国库而不是预算单位的帐户上。2008年石嘴山市纳入集中支付预算总指标为74,274万元，其中：直接支付指标48,717万元，授权支付指标为25,557万元；累计批复用款计划额度74,274万元，实际支出68,752万元，占累计批复用款计划额度的93%，指标结余（即财政国库沉淀资金）为5,522万元；指标结余中，授权支付2,470万元、直接支付3,052万元。石嘴山市实行国库集中支付后，提高了财政调度资金的能力，减少了国库资金调度紧张的现象，缓解了财政支付压力。三、石嘴山市推行会计集中核算向国库集中支付制度转轨中存在的问题 (一)部分预算单位的财务人员业务素质不高,对国库支付制度政策理解不到位,执行过程中出现偏差,使制度不能得到很好的贯彻落实按规定单位财务人员应能够按照财经法律 、法规和会计制度对本单位经济活动的真实性、合法性负审核和监督的责任。通过调查统计，石嘴山市纳入国库集中支付167个预算单位的财务人员中，59名人员没有会计从业资格证书，不具备会计从业资格，占财务人员总数的35%。一部分预算单位的财务人员还兼职单位公务车驾驶等其他工作，不熟悉财务工作,有的连最起码的财务制度和会计科目都不懂,难以担当财务人员之任,给国库支付中心的工作带来不必要的麻烦。 (二)国库支付中心的审核监督职能尚未发挥到位实行国库集中支付后，现行的做法是将财政资金的支付划分为直接支付和授权支付，直接支付是单位向国库支付中心申请，由支付中心审核后向银行开具直接支付凭证进行支付，授权支付由单位自行向银行开具授权支付凭证进行支付，而且直接支付只能以转帐方式支付，不能提取现金，而授权支付可以提取现金，因此，大多数单位仍然习惯改革前的做法，乐于采取授权支付方式，特别是个别单位还经常大量的提取现金存入原有实拨资金账户，再从原有实拨资金账户中进行支付，目的是想用款方便，脱离财政的监控。国库支付中心可以对所有国库集中支付单位的财政直接支付资金进行审核支付，起到了一定的监督作用，但对非集中核算单位的授权支付资金不能进行监管，不能更好地发挥深层次全方位的监督职能, 国库支付中心的监督职能尚未发挥到位，在很大程度上影响改革的预期目的。2008年石嘴山市国库集中支付资金68,752万元，其中：财政直接支付46,046万元，财政授权支付22,706万元，财政直接支付和财政授权支付资金比例分别为67%和33%。2008年9月，石嘴山市财政局、审计局、人民银行三部门对石嘴山市53个预算单位的国库集中支付情况进行了专项检查，检查中发现，石嘴山市残联、市农业机械推广中心、市水利勘察设计室等7个单位授权支付单笔提现金额较大，总计45万元；石嘴山市水务局2008年12月采用借款的形式将财政授权支付指标结余资金12.45万元提现后，再转存到单位原有实拨资金账户中，违反了国库集中支付制度改革的相关规定。 (三)国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重有待进一步提高根据财政部财政国库管理制度改革试点方案(财库200124号)规定:财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式,其中直接支付的范围包括工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付,拨付企业型项目或大型设备采购的资金等,以及各类转移性支出,都要直接支付到供应商或用款单位。2008年，石嘴山市财政国库集中支付资金68,752万元，其中：财政直接支付46,046万元，财政授权支付22,706万元，财政直接支付资金占国库集中支付资金总量的67%，工资支出、政府采购支出实现了财政直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程服务类项目支出仍作为授权支付处理，由于部门预算细化程度不够、政府采购预算编制滞后、部分工程服务类项目支出未纳入直接支付范围、预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率有待进一步提高。(四)相关的配套改革尚未跟上，成为进一步推进国库集中支付制度的改革的瓶颈建立国库集中支付制度后，国库集中支付系统将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库集中支付系统要求也提升了一个档次。另外，要想真正实现会计集中核算向国库集中支付制度转轨，也需要集中支付和集中核算两种软件的相互衔接，提高工作效率。2006年1月，石嘴山市国库集中支付系统完成了财政、预算单位、代理银行、人民银行之间横向联网，实现了国库集中支付资金的网上支付、网上清算，规范了财政资金支付程序，确保了资金支付安全。但是人民银行和代理银行仍然使用本部门的支付清算系统，没有实现本部门支付清算系统与国库集中支付系统软件衔接，支付清算数据采取数据导出导入方式进行数据交换。同时，石嘴山市国库支付中心（核算中心）仍然使用集中支付和集中核算两种相互独立的软件，工作人员不能通过一套软件完成集中支付和集中核算两种业务，加大了工作量，降低了工作效率。资金支付额度必须依靠人工传送,人行要靠人工进行第二次录入,往往造成预算单位资金已经支付,而人民银行清算系统还没有额度清算的现象，在一定程度上影响了工作效率和信息传递速率的提高。(五)法院难以通过银行对国库集中支付单位执行强制性扣款，影响了法院对经济案件的正常执行预算单位实行国库集中支付后，按照国库集中支付改革的要求，预算单位必须在代理银行开设单位零余额账户作为本单位的基本资金账户，预算单位零余额账户余额始终为零，代理银行难以通过该账户进行强制性扣款，从而影响了法院对经济案件的正常执行，造成案件执行难。2008年4月，石嘴山市中级人民法院对石嘴山市水务局执行经济案件强制性划款，执行划款总额为85,320.56元，由于市水务局财政预算资金全部实现指标拨付，法院无法通过市水务局的零余额账户强制划款，只能通过市水务局原有实拨资金账户进行划款，但原有实拨资金账户资金不足，只能划走22,519.00元，使得法院无法实现全部划款。四、推进会计集中核算向国库集中支付制度转轨的对策建议(一)加强对国库集中支付单位财务人员培训教育，进一步提高财务人员业务水平加强国库集中支付单位财务人员队伍的业务培训应重点做好下面五项工作：（1）根据会计法的规定，建立持证上岗的会计从业资格管理制度，强化会计人员素质。提高会计人员的从业门槛，严格限定没有会计从业资格证书者从事财务工作。对无会计从业资格证人员，必须停职进行岗前培训，并参加会计从业资格统一考试合格后，方可继续从事财务工作。（2）创新会计继续教育的内容，改进会计人员继续教育管理工作，不断提高继续教育的质量。行政事业单位会计继续教育必须结合财政改革的重点、热点、难点，适时更新培训内容，切实贴近财政（会）工作。近期，石嘴山市制定了会计人员中、短期培训计划和长期规划，一方面依托宁夏理工学院计算机培训资源优势，对全市会计人员进行分批分期国库集中支付业务知识培训；另一方面，根据各项财政改革及实际工作需要，对全市会计人员及财政系统内部干部职工进行集中培训。（3）加强师资队伍建设。为了建立会计人员培训教育长效机制，可从现有财务人员中，选拔一部分具有一定财务理论知识，具有丰富实际工作经验，能胜任培训工作的同志担任骨干，使之成为继续教育的基本师资队伍。（4）推进学历、职称教育，激励财务人员完成成人教育。（5）完善措施，强化激励和约束机制是做好会计继续教育的关键。有关部门要及时组织会计继续教育检查验收，完善会计继续教育的发证、登记和年度审核制度；按照教育、考核、使用相结合的原则，严格执行会计继续教育检查与考核制度。(二)严格财政集中支付资金审核程序，扩大授权支付资金审核范围，切实加强对财政集中支付资金的全方位监督实行国库集中支付制度后，财政直接支付资金只有经过国库支付中心审核并出具支付凭证后方可支付，但国库支付中心在审核过程中仍然出现审核标准不统一、审核依据不明确等情况，这势必会削弱财政监督职能，增加财政直接支付资金支付的风险。同时，对于非会计集中核算单位的授权支付资金，国库支付中心不能进行审核，无法监管这部分资金，一些非集中核算单位违规使用授权支付资金的行为不能被及时发现和纠正。为此，必须严格财政支付资金审核程序，扩大授权支付资金审核范围，具体做法是：（1）不断完善国库集中支付资金审核办法，进一步严格审核程序。石嘴山市在制定了石嘴山市国库集中支付资金审核暂行管理办法的基础上，先后下发了关于做好市直财政国库集中支付改革工作中财政资金支付等有关工作的通知、关于加强国库集中支付改革资金支付安全管理的通知文件，文件中规定单笔提现在1万元（含1万元）以上的授权支付，代理银行须向单位财务人员进行电话核实；单笔支出在100万元（含100万元以上）的直接支付，代理银行须向国库支付中心财务人员进行电话核实；政府采购资金附履约合同书、政府采购验收报告、成交（中标）通知书、货物或劳务发票等复印件，经国库科审核后由支付中心审核支付。（2）将非集中核算单位授权支付资金纳入国库支付中心审核，扩大授权支付资金审核范围。包头市财政集中收付中心将所有国库集中支付单位授权支付资金全部纳入中心进行审核支付，审核后出具支付凭证，交由代理银行支付，审核后的票据退还单位，由单位自行进行会计核算。会计集中核算向国库集中支付制度转轨后的国库支付中心（核算中心），同时履行集中支付和集中核算两种职能，对于非集中核算单位的授权支付资金，可以采取包头市财政集中收付中心的模式，将其纳入中心进行审核支付，票据退回单位记账。这种方式实现了对所有国库集中支付单位授权支付资金的审核，杜绝了单位授权支付资金违规使用。(三)细化政府采购目录，提高财政直接支付比例按照财政国库集中支付制度改革的要求，政府采购资金要纳入财政全程监督，实行财政直接支付，各地制定的政府采购目录范围不尽相同，从而影响了财政直接支付量占财政国库集中支付总量的比例，削弱了财政监督的力度。2008年石嘴山市财政直接支付比例仅为67%，江苏淮安、山东寿光等地财政直接支付比例2008年都已超过80%。目前，石嘴山市政府采购建设工程类采购项目不明确，如交通运输工程是否包括改扩建、桥梁、涵洞工程；建设类工程的招标代理费和设计费是否有限额标准并进行政府采购，财政部门应进一步细化政府采购目录，提高财政资金直接支付比例。(四)实现集中支付与集中核算两种软件的相互衔接会计集中核算和国库集中支付分别使用各自的软件，两种软件分别由不同的软件公司开发，软件之间没有接口，数据不能相互传输和共享。目前，石嘴山市财政国库支付中心（核算中心）按照自治区财政厅要求使用财政部开发的国库集中支付系统，同时，为了履行会计核算职能，继续使用金蝶财务软件公司开发的K3金蝶财务软件，“中心”工作人员不能同时在一个软件中完成对财政集中支付资金的审核、支付及会计核算工作，降低了财政资金支付工作效率。为了实现财政国库支付中心一套业务流程完成两种职能的工作目标，我们可通过以下方式完成会计集中核算和国库集中支付软件的相互衔接工作：（1）依托实施“金财工程”的技术力量，设计开发融合集中支付和集中核算职能的软件。“金财工程”的实施，需要由具有强劲技术实力的公司来完成，建立国库集中支付网络系统又是实施“金财工程”的主要内容，技术公司在实施过程中，对财政部门各项技术需求掌握的很清楚，这就为公司设计开发应用软件积累了设计经验。（2）引进外地市同行先进、成熟的应用软件。浙江省嘉兴市财政支付（核算）中心、深圳市福田区国库支付中心分别委托当地软件公司开发设计了一套集会计核算和集中支付两种职能于一体的支付系统软件，软件试用一年来，运行稳定，2009年相继正式启用。对于技术力量薄弱、不具备自主开发能力的地市，可以考察学习外地市同行先进经验，引进适合本地市情况的软件，解决两种软件不能相互衔接的问题。(五)完善支付网络，提高财政资金支付效率为了实现会计集中核算向国库集中支付制度转轨，应构建网络相互贯通的新型财务网络系统，该网络系统是以财政部门为核心建立财务信息处理中心，将各国库集中支付单位与财政部门的国库支付中心、代理银行、人民银行联系起来，满足资金清算算、支付、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。目前，石嘴山市人民银行、市城市信用社（代理银行）资金支付额度必须依靠人工传送,人行和信用社（代理银行）要靠人工进行第二次录入,往往造成单位资金已经支付,而人民银行和代理银行清算系统还没有额度清算的现象，在一定程度上影响了工作效率和信息传递速率的提高。为了真正实现财政部门、主管部门、代理银行间的信息共享和资金支付、资金清算、会计核算和信息反馈等各项业务的科学管理，加快资金支付速度，提高国库单一账户体系清算业务效率，可通过以下两种方式实现网络的完全贯通：（1）协助人民银行完成网络的相互贯通。人民银行作为国库集中支付系统额度清算银行，支付清算网络系统是否通畅，直接影响代理银行支付资金的效率。当地财政可采取财力、技术支持的方式，协助人民银行完成网络系统的贯通，提高资金清算速度。（2）采取竞标的方式，选择技术实力强的国有商业银行作为国库集中支付代理银行。国有商业银行间的软件开发技术能力参差不齐，为了符合国库集中支付制度改革对网络系统的要求，必须选择有能力的银行作为代理银行，由其解决支付网络不能真正实现横向联网的问题，减少重复工作。(六)法院、财政、代理银行三家协商一致，制定合理的划款办法，共同维护法律的公正和尊严随着社会主义市场经济的不断发展，经济纠纷也不断出现，法院在经济案件中“执行难”、“难执行”的问题日益突出，严重影响了法律的公正和尊严。按照国库集中支付制度改革的要求，集中支付单位在进行转账支付时，必须在网上进行财政授权支付申请，打印财政授权支付凭证、填写转账支票，同时将网上申请时填写的财政授权支付凭证发送至代理银行，代理银行接收到单位发送的财政授权支付凭证，并与单位打印的财政授权支付凭证及转账支票核对无误后，才能进行资金的转账支付和与人民银行的资金清算。与以往单位支付资金的方式比较，集中支付必须在网上由单位提出支款申请，代理银行才能完成资金支付和清算，否则，代理银行垫支资金后，不能从人民银行将垫支的资金清算回来，势必会给银行造成损失。加之很多单位不予配合，使得法院更加难以通过代理银行扣款。法院、财政、代理银行三家应针对这种新情况，在不违背国库集中支付制度改革要求的基础上，并在法院向财政部门出具经济案件裁决书和执行通知书的前提下，可以制定以下两种合理划款的办法：（1）财政国库部门直接将