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从从“土地发展权土地发展权”视角看城乡建设用地统筹规划视角看城乡建设用地统筹规划 陈振华 【摘要】【摘要】随着我国经济的转型，城乡土地二元结构为代表的计划型土地管理面临种种问题，不利于城乡建设用地的统筹和集约利用。本文借鉴了 20 世纪 50 年代英美法国家以来设立的土地发展权制度，以及国内的城乡建设用地增减挂钩制度设计，以北京市房山区为例，分析了城乡建设用地现状问题，以及在城镇化过程中如何通过制度设计和政策引导城乡建设用地的转移、置换和集聚，土地置换的途径、方式，充分尊重群众自愿和市场机制的原则，以及城乡规划方面编制和管理中通过设置转出和转入区来引导空间规划目标的实现策略。【关键词】【关键词】土地发展权；城镇化；土地制度；建设用地；城乡规划 长期以来，我国城乡土地实行的是“城乡分治”观念下一系列制度差异形成的“二元结构”，并且在建设用地和土地利用方面实行行政管理和计划分配的模式。这一制度和模式面临着在城乡统筹和应对市场经济方面都出现了越来越多的问题。20 世纪 50 年代以来，英、美、法等国家逐步建立了土地发展权(Land Development Rights)制度，这一制度体现了社会公平的原则，以及通过“土地发展权转移”等市场化手段来调节土地利用和建设开发，对我国城乡建设用地的统筹利用无疑具有重要的启示和借鉴。1.1.城乡土地“二元结构”与建设用地的计划管理城乡土地“二元结构”与建设用地的计划管理 1.11.1 城乡土地所有权与用益物权的“二元结构”城乡土地所有权与用益物权的“二元结构”1.1.11.1.1 城乡土地所有权城乡土地所有权 “二元结构”“二元结构”在土地所有权上，我国城乡土地一直实行的是城镇土地国有，农村土地集体所有的“二元公有制结构”。我国宪法第 10 条规定，“城市的土地，属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地和自留山，属于集体所有”。土地管理法第 2 条规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法的上述规定，确立了我国土地管理制度的二元公有制结构。1.1.21.1.2 城乡建设用地用益物权的城乡建设用地用益物权的 “二元化”“二元化”在土地用益物权方面，我国也实行的是“二元化”，即城镇国有建设用地具有处分、收益等一系列权利，而集体土地受到明显限制。在农地转为建设用地方面，法律确定了国家征用为唯一垄断途径。土地管理法第 4条规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”集体经济组织对本集体组织拥有建设用地所有权的行使，受到非常明确的限制。土地管理法第 43 条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”农村集体经济组织不能私自改变建设用地用途，不得出租、转让和抵押建设用地。在城乡分治、城乡建设用地物权“二元化”的制度安排下，政府垄断了城市土地一级市场的土地制度。只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。政府作为农地转为市地的惟一仲裁者,是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他权力。政府低价征用、征购土地，高价出让，从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面。同时，在我国“房地一体”的房地产法律制度下，城乡建设用地物权的二元化，客观上导致了城乡住宅所有权人权利严重的不平衡和不对等。现行法律限定农民宅基地“一户一宅，转让限于本村村民”，没有赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权财权。物权法第 152 条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，”这一规定，意味着农民对宅基地只有占有和使用的权利，但没有收益权，不能用于转让、互换、出资、赠与和抵押。城镇居民住宅可以自由使用、出租、出售或者抵押，而农民住宅不具备流通性，无法市场定价，也不能用于抵押。1.1.1.1.3 3 城乡土地与住房城乡土地与住房 “二元结构”的问题与弊端“二元结构”的问题与弊端 从法律上看，城乡土地“二元结构”违背了现代法律的基本精神。土地管理法律法规属于民法体系。民法体系最重要的准则是民事主体地位平等原则，物权法对此也进行了确认。按照物权法第 3 条规定，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”按照这一原则，在土地管理法律体系中，作为所有权主体，国家和集体经济组织应该拥有同等权利；而同样作为建设用地用益物权的使用人，城市居民和农村居民应该享有相同的权益。禁止农村建设用地进入市场，实际上是剥夺了农民凭借土地财产权参与工业化、城市化进程，分享土地增值收益的权利。其实质是保护了政府土地经营的垄断权利。从实践中看，虽然法律规定城市居民不能购买农村集体经济组织或农民的住宅，但在城乡住宅巨大的价格差别下，出现了“小产权房”屡禁不止的现象。“小产权房”的实质就是农民利用拥有的土地和住宅获得土地增值收益，而城镇居民则因为高昂房价愿意冒风险购买“小产权房”。表 城乡土地与住房“二元结构”城镇 农村 土地制度 国有土地 集体土地 土地市场 公开市场 隐形市场 土地利用 用地相对集约，建设用地紧张 用地粗放，潜力大 住房制度 市场配置，可公开交易流通。福利配置，保障性作用，基本无法交易流通 人口流动 居民自由流动，自主选择居住地 无法选择居住地和自主迁徙，不利于人口城镇化流动 1.21.2 城乡建设土地的计划供给与行政管制及其弊端城乡建设土地的计划供给与行政管制及其弊端 1.1.2.12.1 城镇建设用地规模的计划供给与博弈城镇建设用地规模的计划供给与博弈 在当前制度安排下，中国的农地非农化政策也是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。城镇建设用地的数量事实上由国土管理部门、城市规划建设部门等掌握。地方政府在“土地财政”压力下具有不断争取更多国有土地指标，扩大征地规模的内在动力，而中央政府基于保护 18 亿亩红线的政策，则需要控制全国农地非农化的规模和数量。中央政府和地方政府通过国土系统的土地指标控制以及规划建设系统的城市规模论证、审批展开“讨价还价”的博弈。在这种背景下，城市规划编制尤其是总体规划则成为各方争论和博弈的平台。目前城乡规划对建设用地的分配和布局主要依据是“人口用地”模式，即预测城镇人口规模，进而按照一定人均标准安排建设用地规模。但在市场经济条件下，城镇人口规模受到经济发展的不确定影响，预测和分析本身就具有很大的难度。同时，由于受到地政府方争取土地指标和发展权的强烈影响。在地方政府为规划委托方的情况下，许多城市的人口规模目标都存在着盲目夸大的现象。与此同时，土地利用规划对城镇建设用地规模采取层层分配指标的模式，在 18 亿亩红线压力下，分配的“农转用”指标往往不能满足地方政府城镇建设的需要，“两规”矛盾日益突出。1.1.2 2.2.2 城镇建设用地空间布局的“蓝图规划”城镇建设用地空间布局的“蓝图规划”在城镇建设用地空间布局上，“蓝图式”的规划，不可避免难以适应长时间内市场经济发展需求的快速变化，规划的用地发展动力不足，未规划的用地往往超过预期。由于“蓝图规划”应对用地现实需求变化的不足，导致规划频繁修改、修编成为常态，“总体规划批什么”，“详细规划控什么”成为业内讨论的热点。如何掌握“刚性”与“弹性”之间的尺度，成为规划管理的难点。同时，在完全行政管制下，土地用途改变，容积率调整涉及到巨大利益分配，则往往成为管理部门的寻租工具。以北京市房山区为例，自 2005 年新城规划编制完成以来，截止 2012 年建设用地利用现状可以看到，近郊地区用地需求快速增长，沿山地区用地则剩余较多。其中良乡组团、燕山组团、窦店镇、长阳镇已经实施规划城镇建设用地的 68%、72%、57%和 44%，而琉璃河、韩村河等镇已按规划实施的比例普遍不到 10%。图 1 房山区规划城镇建设用地范围内现状建设情况 1.1.2 2.3.3 乡村建设用地规划的困境乡村建设用地规划的困境 在城乡土地“二元结构”下，城乡统筹规划、乡村规划处于非常尴尬境地。在人口城镇化背景下，出于集约城乡建设用地的目的，许多地方都编制了城乡统筹规划、村庄合并规划，提出缩减村庄居民点，减少农村建设用地的“规划”。从宏观上看也具有合理性，但在农民工已经越来越不愿意返回农村的现实情况下，农村“空心村”现象却越来越突出，土地浪费明显。据统计，目前全国 2.4 亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占 1015，部分地区“空心村”空置住宅超过 30%。但由于法律并未赋予农村建设用地相应权利，并且没有制定农村建设用地复垦、退出的补偿办法，导致规划难以实施。以农民宅基地为例，由于只能在集体经济组织内部流转，缺乏市场定价，进城农民缺乏退出动力和机制。在农民大量流入城镇“打工”的同时，仍然将收入的相当部分用于在农村修建新住宅。以北京房山区为例，村庄体系规划难以实施。根据 2006 年编制的村庄体系规划规划 462 个行政村中，城镇化整理型 128 个，随着城镇扩展纳入城区和镇区；保留发展型 237个；迁建型 97 个，占全部村庄的 21%。但到 2012 年，除了少量因城镇建设拆迁的村庄外，大部分规划迁建的村庄无法实际实施。同时，在村庄规划中，按照相关规定，对人均建设用地缩减到人均 150 平方米，实际执行也具有很大难度。从中可以看出，不解决农民宅基地权益及其退出办法，明确村庄整治的资金来源和配套政策，村庄规划这种“建设用地缩减型”如何实施成为巨大难题。图 2 房山区村庄体系规划村庄分类图 2.2.土地发展权的国外发展与国内实践探索土地发展权的国外发展与国内实践探索 2.12.1 英美土地发展权的制度设计与发展经验英美土地发展权的制度设计与发展经验 土地发展权，主要是指农地变更为建筑用地使用或由粗放的建地使用变更为高度集约式的建筑使用的权利，主要有“发展权国有”和“发展权私有”两种模式。以英国为代表，实行“发展权国有”的制度安排，即土地所有者或者使用者必须向政府购买发展权之后才能改变土地用途或者提高土地使用强度。英国在年的城乡计划法通过施行后，规定：任何土地开发必须符合计划许可；准许开发之前，必须先缴土地开发税。以美国为代表，实行“发展权私有”的制度安排，即土地发展权规土地所有者拥有（私有）。为此，美国创立了可移转土地发展权（Transferable Development Right，TDR）和国家购买土地发展权（Purchased Development Right,PDR）。政府通过购买土地发展权（PDR）实现对公益目的，如耕地保护、文物古迹保护、保护生态环境敏感地区和保持开放空间等。同时，政府设立土地发展权移转制度，政府主导建立一个发展权市场。由政府根据土地利用规划指定发展权移出区（限制发展地区）和发展权接受区（可发展地区）。限制发展地区的土地所有人和可发展地区的土地所有人通过市场进行交易。可发展地区的土地所有者若想对土地进行更进一步的开发，需要向限制发展地区的土地所有者购买足额的土地发展权。限制发展地区的土地所有者售出土地发展权之后，便须永久性地保持土地的现状，不得对土地进行更进一步的开发。通过发展权的买卖，限制发展地区的土地所有权人通过市场机制获得了利益补偿，消除了限制发展地区和可发展地区因为土地用途管制而产生的利益不平衡。发展权移转制度通过市场机制补偿限制发展地区的土地所有者，实现了低成本甚至零成本土地管理，减轻了政府的财政负担。英国模式更多体现了社会公平和公共利益的出发点，因为土地的增值更多是由于经济社会发展产生的级差地租，应有国家和社会所有。但这种模式也存在着过于限制土地所有者财产权利的弊端，尤其是农地保护和农民利益得不到保障。从实践看，一度受到地主的抵制，土地市场低迷，后来不得不降低土地发展税比例。而美国模式更强调市场在资源配置中的作用，但显然这种模式有赖于国家的强大财力和发达的市场体系。2.22.2 我国有关土地发展权的类似政策与实践探索我国有关土地发展权的类似政策与实践探索 我国有关土地发展权的讨论仍主要集中在经济学界、法学界，在正式法律中尚未出现“土地发展权”的相关规定，表明法律还没有正式承认“土地发展权”的存在。但类似的制度设计和实践已经存在，主要体现在“城乡建设用地增减挂钩”的政策和城乡统筹方面。面对城镇建设用地指标日益紧张和农村集体建设用地低效利用的现实，2008 年国土资源部根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号），制定了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发 138 号文件），提出复垦农村建设用地的基础上可以增加城镇建设用地的办法。成都、重庆作为国家城乡统筹城乡试验区，也提出了“地票”的市场化流转方式。所谓“地票”，即农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。从土地发展权的视角来看，城乡建设用地增减挂钩、“地票”实质上是一种土地发展权转移，即农民放弃在乡村的建设用地权利，将发展权转移到城镇，并获得相应的补偿。事实上，类似的实践浙江省在 1990 年代就已经尝试过，但后来被叫停。从操作模式上看，目前我国的城乡增减挂钩、“地票”仍具有很强的行政主导色彩，即地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。而在美国的 TDR 制度中，参与双方都是独立的市场主体，并严格遵循双方自愿交易的原则，政府并不参与发展权的交易和利益分配，更多体现了效率和交易公平性。在我国当前的村庄整治和“增减挂钩”中，农村集体和农民没有太多平等谈判的权利，只能被动接受地方政府在拆迁、复垦和补偿的安排，农民利益往往受到严重损害。近年来，农民“被上楼”的报道屡见不鲜，并导致各类上访和群体性事件。事实上，土地发展权的流转,不仅包括土地用途改变的发展权转移(Transfer ofDevelopment Rights,TDR),也包括土地强度改变的容积率(Floor Area Ratio,FAR)转移。我国有不少城市已逐渐引入这种手段来引导房地产开发兼顾公共利益，在积极的实践后收到了一定的良性效果。3.3.基于土地发展权的城乡建设用地统筹基于土地发展权的城乡建设用地统筹 3.13.1 耕地保护与城乡建设用地的“发展权转移”耕地保护与城乡建设用地的“发展权转移”3.1.13.1.1 城乡土地发展权转移的必要性城乡土地发展权转移的必要性 当前我国耕地保护的目标主要通过目标管理和行政控制来实现，虽然土地用途管理是各国通行的做法，但客观上限制了农民的土地发展权，因此应给予农民一定的补偿或者补贴。同时，鉴于城乡建设用地总量巨大的现状，通过“城乡建设用地增减挂钩”，建立集体建设用地与城镇建设用地的“发展权转移（TDR）”制度是非常必要的。通过“建设用地指标转让”、“复垦-转移”实现土地发展权（LDR）的空间转移，从而促进城镇化集聚的实现。事实上，面对城乡建设用地的“二元结构”，国内经济学界、法律学界关于“同地同权”的讨论已非常激烈。突破这一瓶颈，可以有效解决“耕地保护缺动力、城镇建设缺指标、农村发展缺资金、城乡统筹缺抓手”的困境。以北京市房山区为例，根据国土部门提供的土地利用现状分类统计，现状城乡建设用地总量为 345 平方公里，远远超过新城及镇规划的 2020 年城镇建设用地 124.5 平方公里的总量。从构成看，现状城乡建设用地包括：现状城镇建设用地 126.5 平方公里、现状村庄建设用地 134 平方公里、现状采矿用地 28.9 平方公里和区域交通水利等其他设施用地 55.3 平方公里。图 3 房山区城乡建设用地现状分布图 从“全域规划、总量控制”的目标出发，采矿用地的生态修复、村庄建设用地的适度缩减以及部分独立城镇建设用地的整理，都是保护房山平原地区耕地总量不减少的重要途径。图 4 房山区城乡建设用地现状关系图 从村庄建设用地看，现状农民人均建设用地达到 360 平方米，在规划城镇之外的农村建设用地也高达 122 平方公里。随着城镇化的推进，农村人口将逐步减少。房山区 2005 年农村人口约 37.3 万，2011 年已经降低到 31 万左右，而根据房山新城规划，2020 年城镇化率达到 82%，房山农村人口将降低到 21 万左右。图 5 现状村庄建设用地与城镇规划的关系 按照村庄体系规划，未来保留的乡村居民点建设用地仅为 38 平方公里。如何在保护农民财产权的基础上行，处理规划之外的 84 平方公里村庄建设用地，如何获得拆迁、复垦资金已成为实施村庄体系规划的难点。因此，建立土地发展权交易，盘活现状村庄建设用地，可以为房山区发展提供较为充足的建设用地。通过建立城乡之间、城镇之间土地发展权转移的交易平台，可以将城镇建设用地土地出让收益的部分用于反哺农村，用于农村土地整理和农业产业发展。同时，城镇建设用地之间发展权的转让，也可以让平原地区的土地收益用于浅山和深山的生态治理和近期建设，以形成发展的良性循环。3.1.23.1.2 城乡建设用地“发展权转移”的途径和方式城乡建设用地“发展权转移”的途径和方式 盘活农村集体建设用地，实现“增减挂钩”，应该更多采取社会主体市场化公平交易的模式，而不是当前由政府“拆村并村”、“农民上楼”的行政化、运动式模式。城镇建设用地指标应该来自于“农民进城”后农村建设用地总量的缩减，而不是“农民上楼”的用地节约。“农民上楼”是违背乡村生活方式和风貌特色的。通过农民“带指标进城”或者“发展权转移补偿”，也可以使“农民进城”获得一笔初始资金，并有动力退出农村土地转移，有效降低当前过高的城镇化门槛。通过市场化交易的方式，也有利于引入其他社会主体和生产要素，实现对农村产业的现代改造，促进城乡社会融合，而不是单向的城镇化，实现“城乡双向对流”。必须看到，农村聚居方式的改变，必须伴随着生产方式的变革，基层治理结构的调整等一系列问题，实现农村产业形态、社会形态、组织形态与空间形态的整体变革。农村居民点聚集到什么程度，什么形态，与村庄的产业选择、组织方式具有非常密切的关系，这一进程应更多交给农民自己选择，通过市场交易、长期演化实现多样化、相互适应的空间形态。政府更多通过规划布局、公共设施投入等引导而不是强制实现村庄的集聚。另一方面，鉴于城乡土地二元结构下，集体建设用地“所有权虚化”的问题，农民宅基地法律地位不清晰，更面临跨村集聚的法律障碍。在土地制度改革之前的农村新型社区规划中，建议通过“增减挂钩”和征地，将新型社区和新建农民住宅直接变为国有建设用地和“大产权”。3.23.2 基于土地发展权视角的城乡规划编制与管理基于土地发展权视角的城乡规划编制与管理 3.2.13.2.1 土地发展权初始权配置与城乡规划编制土地发展权初始权配置与城乡规划编制 通过土地发展权转移应对经济发展用地需求的动态变化，土地发展权的初始分配很重要。从尊重农民财产权和统一城乡建设用地的角度，确立农村现状建设用地产权，作为初始土地发展权分配，符合社会公平的原则。随着征地制度的改革，除了公益类建设可通过征地获得以外，城镇发展所需建设用地应通过“增减挂钩”，“土地发展权交易”获得。在此基础上，城乡建设规划可以摆脱关于城镇建设规模的争论和各方博弈，而真正回到到对空间资源的合理布局上。从土地发展权的视角来看，城乡建设规划通过规划布局“建设发展区”和“禁止/限制建设区”来设置“土地发展权转入区”和“土地发展权转出区”，达到引导城乡空间布局的目标。以房山区为例，平原地区发展动力充足，浅山地区由于交通限制近期发展动力不足，通过平原地区和浅山区的“土地发展权转移”，有利于为浅山地区获得建设和发展资金，投入生态治理和基础设施建设，改善浅山地区发展条件。另一方面，从当前土地利用规划和城镇规划实际情况看，城镇规划确定的规模和范围通常超出土地利用规划。因此，通过城乡建设用地发展权转移，有利于解决现状城镇建设用地指标不足的问题。3.2.13.2.1 土地发展权规划交易与城乡规划管理土地发展权规划交易与城乡规划管理 允许土地发展权转移，通过市场配置土地资源，不可避免涉及到公共利益的维护和避免“市场失灵”的过度配置问题。例如，由于大中城市支付的“级差地租”更高，土地发展权更多转向大中城市，形成蔓延式发展；或者在中心地区过度高强度开发，损害城市品质等。这就需要在规划中明确土地发展权“转入区”和“转出区”的上下限，在宏观上加以调控。以房山为例，平原地区具有较强动力和浅山地区进行用地指标，但从北京保护平原耕地和充分利用浅山用地的目标出发，在政策上应鼓励浅山的发展，并且随着未来京石二高速等区域交通线路建设，未来浅山发展条件也将大大改善。在实行“平原带动山区”的土地发展权交易时，应注意区域均衡发展，避免出现平原过度蔓延发展，山区过度抑制的局面，适度限定土地发展权转移的规模。图 6 房山城乡规划用地图 4.4.结语结语 在城乡“二元结构”制度安排下，农村建设用地没有相应财产权利，不符合社会公平原则，也不利于市场配置土地资源。特别是农民宅基地的无流动性，造成了宅基地的闲置和浪费，也不利于人口城镇化进程。在土地利用规划和城乡规划基础上，建立城乡建设用地“土地发展权”的市场化转移，可以有效实现规划对用地需求的动态适应，通过计划和市场相结合的方式来调节土地利用和权益分配。更重要的是，以市场化的方式实现“城乡建设用地增减挂钩”和“发展权转移”，更有利于实现城镇化过程中土地的集约利用，并充分保护农民的权益，促进多元社会主体参与城乡社会的变革。注释注释(Notes):(Notes):见李勤，孙国玉.农村“空心村”现象的深层次剖析 中国城市经济，2009，（10）。参见陈振华：统筹城乡：制度变革与规划探索，2012 年中国城市规划年会论文集。当前我国的集体土地所有制，实行的“三级所有，队为基础”的制度安排，即集体土地所有权由乡镇、行政村、村民小组所有，但由于法律中“集体经济组织”的模糊性和村委会“管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”的规定，使得行使集体土地所有权的主体主要由村庄来承担，存在着所有权主体不清晰的问题。根据土地管理法第 62 条规定，农民获得宅基地的基本原则是一户一宅，且转让限于本村村民。在此规定下，农民不能跨村获得宅基地。参考文献参考文献:1北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能:奠定长期发展的可靠基础(成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究)M北京：北京大学出版社，2010 年 1 月版 2蔡继明主编 论中国土地制度改革-中国土地制度改革国际研讨会论文集 M 北京：中国财经出版社，2009 年 4 月版 3冯丽城市化背景下的“空心村”现象及其调控机制研究.理论界2008，（2）：174-175 4黄明华，陈默，张静雯城乡建设用地联动规划城镇化与耕地保护的必然与必须.现代城市研究，2011，（01）：61-65 5赖志恩论农村集体土地发展权的归属.南方农村，2009，（02）：37-41 6李勤，孙国玉.农村“空心村”现象的深层次剖析 中国城市经济，2009，（10）:25-26 7李鑫锋，刘涛，马贤磊.城乡统筹发展与农村集体土地产权制度改革的思考 国土资源科技管理，2011，（4）：:79-83 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