中小企业信用担保行政管理研究23111.pdf
中小企业信用担保行政管理研究 摘要 随着经济的发展，我国中小企业信用担保行业发展取得了长足进步，在对中小企业融资方面作用明显。我国中小企业信用担保行业之所以能够取得如此迅速的发展，除了中小企业信用担保行业自身的所具有的内在动力外，当然也离不开我国各级人民政府及相关部门一直以来对中小企业信用担保行业的大力扶持和推动。但由于受国内经济形势大幅度下滑，商业银行停止与民营担保机构合作，多部门交叉管理、行政管理能力不足等多方面因素共同影响，中小企业信用担保行业发展进入了“严冬”时代。那么如何尽快提高我国各级人民政府中小企业信用担保行业管理部门的服务能力和水平，需要我们结合实际情况，对这些问题需要进行深入的研究和探讨，进而提出相应的问题解决措施。关键词：信用担保；行政管理；研究 目录 摘要.1 一、中小企业信用担保行政管理存在的主要问题.2（一）中小企业信用担保行业行政管理服务能力不足.2（二）中小企业信用担保行业行政管理存在监督不力问题.3（三）中小企业信用担保行业行政管理面临多头管理问题.3 二、我国中小企业信用担保体系现状.3 1.结构性缺陷.3 2.经营性缺陷.4 3.功能性缺陷.4 三、中小企业信用担保体系的制度创新.4 1.中小企业信用担保体系本身的制度创新.4 2.中小企业信用担保体系上下游环节的制度创新.5 四、完善中小企业信用担保行政管理的建议.5（一）提高中小企业信用担保行政管理服务能力.5（二）加强中小企业信用担保行业行政管理.6（三）全面理清担保行业多头管理问题.7 1、明确职能划分.7 2、明确职责范围.7 结论.7 参考文献.8 一、中小企业信用担保行政管理存在的主要问题（一）中小企业信用担保行业行政管理服务能力不足 首先是相关行政管理部门定位不准。主要表现在：工作过于细化、过于全面，把本可以由市场自主调节、由行业协会承担的工作，作为重点行政工作去做；其次，人员配备不足。例如，目前广东省融资性担保机构有三百多家，按照 1-2名专职工作人员的配备，每个工作人员要负责一两百家融资性担保机构的监管工作，在缺乏其他有效监管技术手段的情况下，管理人员数量更显不足；再次，行政管理能力不强。由于中小企业信用担保行业半金融性、半中介性的属性，再加上担保的放大作用，决定了中小企业信用担保行业是高风险行业。这就要求，对于中小企业信用担保行业的管理，应该由专业、专职的担保人才来操作，并且相关的管理人员要有 5-8 年以上的担保从业经验。但目前，我国中小企业信用担保行业是按照普通的行政方法来管理，加上相关政府部门工作人员调动频繁，这些人员是否具有担保行政管理能力确实值得商榷。（二）中小企业信用担保行业行政管理存在监督不力问题 我国中小企业信用担保行业自政府机构编制三定方案实施以来，中小企业信用担保行业长期存在行政监管不到位现象，这严重制约着担保行业的健康、稳定发展，尤其是在近几年，随着担保行业的快速发展，担保机构规模迅速扩大，行政监管不到位现象更加严重。据统计，在广东省工商局注册登记，挂有担保字样的公司近 3000 家，其中获得监管部门授予经营许可证的仅有 382 家，为同期工商注册登记的担保公司总数的 13%。此外，监管不到位现象还体现在，部分纳入监管范围的担保机构，长期没有开展融资性担保业务，而对于这些担保机构，却没有能够及时将其清除出监管范围。（三）中小企业信用担保行业行政管理面临多头管理问题 我国政府机构编制三定方案划定了相关部门的职能范围，在一定的程度上理顺了中小企业信用担保行业的行政管理关系，但由于“三定”方案在职能方面划分不彻底，加上近些年来中小企业信用担保行业迅速发展，形势多变。从而产生了职能交叉、相关职能划分不清晰等情况，如目前我国中小企业信用担保人才培养工作、担保扶持工作、中小信用担保机构评级等工作，几个中小企业信用担保机构行政主管部门均有涉及，这种多头管理的现象，使中小企业信用担保机构无所适从，这不利于相关行政政策措施的施行，更不利于我国中小企业信用担保行业的健康稳定规范发展。二、我国中小企业信用担保体系现状 我国目前的中小企业信用担保体系已经基本建立，但是，深入分析可以发现在担保的结构、经营和功能上还不十分完善，存在着三重缺陷。1.结构性缺陷 中小企业信用担保体系的结构性缺陷主要表现在：在机构数量和担保贷款金额上，政府担保的份额过高，民间资本型担保（包括互助担保和商业担保）的比重严重不足。截至 2002 年底，我国建立的担保机构有 848 家，其中，政策性担保机构高达 614 家，占 72.4。在 2001 年 100 亿元左右的总担保金额中，政府担保资金为 66 亿元。由此可以判断出政府担保贷款在中小企业贷款总额中所占的比重也是很高的，这也说明了财政出资的政府担保在整个体系中处于绝对主导地位。政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导性作用。所以，中小企业信用担保体系过分依赖于政府担保，既无必要，也不可能。2.经营性缺陷 中小企业信用担保体系的经营性缺陷主要体现在四个方面的缺乏，即资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才的缺乏。此外，很多通过政策性出资建立的政府担保机构没有实行企业化运作和市场化经营，行政干预仍然突出。一些地方政府根据“谁投资，谁决策”的市场原则，认为政府在担保项目上有表决权，所以领导定项目的情况并不少见。也有一些地方领导利用这种政府对中小企业的信用担保进行“设租”或“寻租”，或是把政府对中小企业的信用担保这种长期行为短期化和政治化。3.功能性缺陷 信用担保体系的结构性和经营性缺陷最终都会体现在功能性缺陷上。结构性缺陷带来的功能性缺陷集中体现在宏观层面。政府担保的主导地位表明政府承担了过多本来可由市场管理和分散的风险，必然导致市场管理和分散风险的功能弱化。同时这也意味着政府分散了资源，忽视了在市场秩序、环境和基础设施方面的建设。经营性制度缺损带来的功能性制度缺损主要体现在微观层面。现存的经营性制度缺陷限制了担保贷款的市场需求，加剧了贷款担保的道德风险和逆向选择，从而影响了现有中小企业信用担保体系的绩效和可持续发展。三、中小企业信用担保体系的制度创新 综上所述，无论是从中小企业信用担保体系运作效果的国际经验来看，还是从我国中小企业信用担保体系的三重缺陷来看，抑或是从导致上述缺陷产生的成因来看，克服现有中小企业担保体系的诸种缺陷，提高该体系绩效，保持该体系可持续发展的根本途径在于进一步的制度创新。1.中小企业信用担保体系本身的制度创新 市场经济体制下的政府职能、政府财政的可行性、效率的低下和行政手段的弊端以及中小企业信用担保建设的国际经验都表明财政性担保在整个担保体系中占据主导地位是不合理的。改善现有结构的制度创新内容主要应包括提高互助担保和商业担保这些民间资本型担保在整个担保体系中的比重和地位，同时在市场的基础上改善财政性担保机构的经营与管理，提高其效率。制度创新的手段应包括：鼓励中小企业互助担保机构的建立和发展，努力促进商业担保机构的扩大和发展，政府担保机构要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。2.中小企业信用担保体系上下游环节的制度创新 中小企业信用担保体系上下游环节的制度创新要做到：一是要发展和完善中小企业信用体系。一个健康发展的信用担保体系应该是建立在企业信用制度上的。就我国当前的实际情况来说，首先，必须依靠政府的力量尽快地建立起以中小企业、企业经营者、相关政府机构、中介机构和金融机构为主体，以信用登记、信用采集、信用评估和信用发布为主要内容的中小企业信用制度。其次，政府应鼓励民间建立和发展社会信用调查评估等中介机构，允许这些机构在以独立法人身份承担民事责任的基础上对有关用户有偿提供中小企业信用成果。第三，中小企业本身要重视信用意识的培养，应具有将信用作为无形资产来经营的理念。第四，除了建立和发展中小企业的信用体系外，政府还有必要维护和管理信用秩序，即打击虚假信用，严惩骗取信用等信用欺诈行为，对信用信息失真的企业和中介机构一定要根据相应法律加以惩治。二是要加快发展以中小银行为代表的中小金融机构。大企业和中小企业在贷款的期限、额度、频率和成本上有很大的差距。中小企业较小的贷款额度、较短的贷款频率和较高的贷款成本，则使得中小企业贷款具有规模不经济和较高风险性的特点。所以，大型金融机构通常更愿意为大型企业提供融资服务，而不愿为资金需求规模小的中小企业提供融资服务。因此，要解决中小企业融资问题，就必须发展中小银行。发展中小金融机构的对策主要有：对非国有金融机构开放市场，以增加金融体系中竞争的程度；完善中小金融机构的监管法规、制度和监督体系，对中小金融机构加强监管；对现有中小金融机构进行经营机制转换，实现真正的商业化经营。四、完善中小企业信用担保行政管理的建议（一）提高中小企业信用担保行政管理服务能力 首先，需要加强信用制度建设。人无信不立，没有规则不成方圆，中小企业信用担保行业也不例外，要有相应的法律法规予以约束、监督和管理。这就要求政府应加快出台相关政策措施，让企业在开展业务的过程中有法可依，这样可以避免企业在经营过程中走弯路。信用是企业立足的根本，尤其是做信用事业的担保机构。但是信用也不是担保机构一方能够完全决定，信用的落实需要银担企三方共同努力才能够真正实现，其中最大的关键因素还是获得担保贷款的企业。其次，加强教育，建立完善的征信制度。社会诚信教育包括对企业、对个人的教育。只有人们真正体会到诚信所带来的“实惠”，信用体系才能够更好地去打造和落实。诚信教育是制度建设的有效补充。目前我国征信工作还处于初步阶段，如何协调好相关部门的关系，如何收集和分类相关的信息、如何去利用和保护这些信息等，未来还有大量的工作要做，在具体的相关政策措施还没出台之前，加强征信宣传，加强征信教育工作将会大大加快我国征信体系建设的进程。（二）加强中小企业信用担保行业行政管理 加强监管技术投入，把人的监管变成技术监管，可以大大降低监管力量不足的压力，从而提高监管效率。加强监管技术投入，关键是加强信息收集、分析、互动平台的打造，把相关的政府部门、行业协会、银行、担保机构、中小企业等单位都纳入到一个统一的平台。政府部门、行业协会、银行可以通过该平台发布相关的政策、法律法规或行业信息，并通过该平台了解到担保机构、中小企业的相关情况，从而实现对担保行业的有效监管。担保机构、中小企业可以通过平台上报每一笔担保业务的相关情况，并通过平台获取更全面的监管信息，从而实现合法合规经营。中小企业信用担保既具有金融属性，又具有中介性。从经济学的视角看，中小企业信用担保既不是完全的公共产品，也不是完全的私人产品，而是介于两者间的一种混合产品。由于中小企业信用担保经营风险比较大，而风险负担能力又比较低，对此担保机构不能全部依据风险的损失情况来确定收费的多少，以防止担保机构的权利与义务不对等的现象。收益小，风险大，收支倒挂，不利于担保机构正常运转，需要政府相关部门通过多渠道补充资本金、实行税收优惠或给予其他政策扶持。可以借鉴日本、韩国等国家担保资金筹集的经验和方法，鼓励各金融机构及个人向担保机构捐赠资金。对于捐赠的个人或机构，政府部门要注意做好“返利”的工作，让支持担保行业的金融机构或个人，得到相应的回报。（三）全面理清担保行业多头管理问题 目前，我国中小企业信用担保行业没有一个全国性的中小企业信用担保行业行政主管（监管）部门，相关的管理职权分散于中央各部委，而各个省份担保行业主管（监管）职能设置也各不相同，有的省份担保行业主管（监管）职能在中小企业局，有的省份是在金融办，有的省份是在财政厅，中央和地方相关主管（监管）部门不对口，不利于相关政策的制定和执行，不利于担保行业的统一管理，不利于担保行业的长期、健康发展。全面理清担保行业多头管理问题，要从中央到地方进行一次彻底的职能划分。要理清我国担保行业多头管理问题，应注意以下几个事项：1、明确职能划分 要借助中国融资性担保行业协会成立为契机，重新指定或确认中小企业信用担保行业监督管理部门。最理想的结果是监管部门和扶持部门相统一，中央和地方中小企业信用担保监督管理部门相对口。2、明确职责范围 在中小企业信用担保行政管理过程中，可以由市场或行业协会自我管理或调解的事项，相关部门应该将管理职能下放。如担保人才培养、担保人员从业资格认定工作应该交由担保行业协会操作；中小企业信用担保机构设立审查、业务监管、扶持资金评审等专业性较强的工作应该在相关担保行业行政主管部门指导下，交由担保行业协会具体操作，而政府在中小企业信用担保行政管理过程中应侧重于对担保行业的指导，对政银担企服务平台的打造，对各类关系的协调，给中小企业信用担保机构创建一个良好的发展环境。结论 中小企业信用担保行业是一个快速发展的行业，同时也是一个风险与机遇并存的行业。中小企业信用担保行业是否能够稳定、健康、快速发展，不仅仅取决于中小企业信用担保行业自身的调节能力，同样也取决于相关监督管理部门在行政管理过程中能否给担保行业营造出一个良好的发展环境。明确的职责划分，合理的行政引导，是中小企业信用担保行业行政主管部门提供优质服务的基础。参考文献 1 李彦.我国中小企业信用担保机构运作机制的选择与创新J.武汉理工大学学报（社会科学版）,2015,28(5):929-935.2 戎 姝 霖.基 于 中 小 企 业 下 的 信 用 担 保 有 效 供 给 问 题 的 研 究 J.生 产 力 研究,2011,(8):182-183,195.3 白玉杰.完善我国中小企业信用担保立法探析J.生产力研究,2012,(4):231-232,97.4 王晓军,刘凯,仲伟周等.中小企业信用担保风险及控制J.理论导刊,2011,(6):91-94.5 魏 亮 辉.我 国 中 小 企 业 信 用 担 保 的 现 状 及 其 发 展 策 略 J.青 年 时代,2016,(6):283-284,294.6 韩婷婷.安徽中小企业信用担保体系建设探究J.当代经济,2015,(26):96-97.7 张 波 清,黄 月 眉.舟 山 市 中 小 企 业 信 用 担 保 业 发 展 对 策 J.农 村 经 济 与 科技,2015,(10):128-129.8 程艳,王晓梅.中小企业信用担保体系建设的思考J.郑州航空工业管理学院学报,2015,33(5):107-110.9 何 远 祯.我 国 中 小 企 业 信 用 担 保 的 现 状 分 析 与 制 度 完 善 J.时 代 金 融(中旬),2015,(9):116-117.10 陈四清.我国中小企业信用担保业发展障碍及改进思路 J.湖南商学院学报,2015,22(5):64-69.
