从节约用地角度对规划建设用地标准的几点思考.pdf

文杜扬作者简介：杜扬女，厦门市城市规划设计研究院规划师注释中华人民共和国美1 1 v 年-国民经济和社会发展统计公报中全年全国国有建设用地供应总量5 8 8 万公顷【摘要】土地资源的有限与城市开发对建设用地的需求之间的矛盾日益明显，本文通过对节约用地的必要性与迫切性的分析，试探讨了目前土地利用尚不够节约集约的影响因素，通过对2 0 1 1 版城市用地分类与规划建设用地标；隹等规范标准的分析，提出在用地规模测算方面的节约用地策略研究。【关键词】节约用地；用地标；住；兼容性1 节约用地的必要性十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策，根据我国耕地资源情况及耕地质量变化状况综述，我国人均耕地只有0 1 1 公顷，不及世界人均耕地0 2 5 公顷的4 4。全国低于联合国粮农组织确定的人均耕地0 0 5 公顷临界值的县l 区)达6 6 6 个，占全国县(区)总数的2 3 7，其中低于O 0 3 公顷的县(区)达4 6 3 个，有些县(区)人均耕地只有0 0 1 公顷0 0 2 公顷。2 0 1 1 中国国土资源公报显示，全年国家共批准建设用地6 1 17 万公顷，其中转为建设用地的农用地4 1 0 5 万公顷，转为建设用地的耕地2 5 3 0 万公顷，同比分别增长表1 新增国有建设用地与新增国内生产总值统计年份国内生新增国内生国有建设用地新增国有建设用地与新产总值产总值供应总量增国内生产总值比值类别(亿元)(亿元)(万公顷)(亩亿元)2 0 0 93 4 0 9 0 32 6 8 5 83 1 91 7 82 0 1 04 0 1 5 1 36 0 6 1 04 2 81 0 62 0 1 14 7 1 5 6 47 0 0 5 15 8 81 2 6注数据来源于2 0 0 8 2 0 11 年f 国民经济和社会发展统计公报(国家统计局网站2 6 3、2 1 6、19 4。而在耕地保护方面，全年共有1 0 8 万个土地整治项目通过验收，项目总规模7 3 7 9 万公顷，新增农用地2 3 91 万公顷，新增耕地2 3 3 7 万公顷。在耕地数量没有能完全占补平衡之外，农用地的消耗严重，土地供需的矛盾明显，后备的农用地资源非常有限。节约集约用地和农用地(包括耕地)保护，是目前关系到生态平衡、粮食安全乃至社会稳定的紧要工作，需要得到人们的关注和重视。2 节约用地的制约因素2 1 工业化城镇化对建设用地的需求旺盛。土地资源的利用效率有待提高改革开放三十年来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，然而从资源利用效率来看，我国仍然处于粗放型增长阶段，土地的利用效率偏低，以广东省2 0 0 7 年的统计数据为例，每新增亿元G D P 需新增建设用地8 4 亩，与日本、韩国、德国等发达国家比较，其土地产出率分别是该产值的7 5倍、6 5 倍和5 4 倍。根据2 0 1 1 年国民经济和社会发展统计公报，该年度全国新增建设用地与新增亿元G D P 的比值约为12 6 亩每亿元G D P，扣除统计口径和计算方法误差，仍然说明单位建设用地的产出水平较为低下。(表1)如果今后还长期坚持这样以高消耗土地资源换取经济增长、以土地出让缓解地方财政压力的发展方式，而不能有效的注重与自然生态的和谐共生、对资源的节约集约利用，乃至对公众参与、社会保障、减少贫富差距等多目标实现的投人，其弊端是显而易见的。国土资源部近期已强调，我国“十二五”土地节约集约目标是要将单位国万方数据内生产总值建设用地下降3 0。固2 2 行业做大傲强的需求、刨优达标的目标等形成了各部门的争相“圈地”行为根据聚集经济效应的研究成果，在达到一定城市规模以前，城市规模越大，城市化过程中的聚集经济效应总体上越显著：但是在达到一定城市规模以后，城市人口规模越大，包含地方化经济和城市化经济的聚集经济效应呈现递减趋势。以工业用地为例，2 0 1 1 版城市用地分类与规划建设用地标准提高了工业用地在规划城市建设用地结构中的适宜上限比例，从旧版的15 2 5 调整为15 3 0，对工矿城市(镇)则不设定限制，可根据实际情况具体确定。以上在一定程度上反映了工业用地规模对地方经济的促进作用，以及巨大的市场需求。但一个城市的工业园区，乃至整个城市的建成区面积究竟发展到何种规模，从区域协调、资源配置、产业构成、通勤成本等多角度可以考量为最佳的程度，还需要进行相关的探讨和研究。此外，在城市的公共服务质量、生态环境等的评价体系方面，大多有相关的人均用地指标的要求，如人均公共体育设施用地面积、人均拥有公益性文化娱乐设施用地面积、人均公园绿地面积等。街道级的公共(服务)设施和市政公用设施还有分布密度、服务半径等的配置要求，如中小学、幼儿园、医疗、体育、文化、养老、环卫、邮政、消防、加油站、公交首末站、公共停车场等设施，其中一部分按照设计规范的要求还需要独立占地。从完善社会的公共服务水平角度来看，严格保障公共服务设施的配套是十分必要的，但需要注重分期实施(前期进行土地预留和收储)、注重使用的兼容性等。2 3 管理部门之间协调机制需更完善目前土地开发建设的运作程序是：发展改革等部门负责立项和投资、环保部门负责对项目环评进行审查，规划部门负责颁发建设用地许可和提出规划设计条件，国土部门则根据土地用途管制提供建设用地，在项目用地规模的核准方面上的协调机制还不够完善。基于出发点的不同，从发展的角度需要多征用土地，从保护的角度需要少征用土地，现今的运作程序则形成了以发展为主导的土地使用类型。在目前快速城市化的进程中，还需要与之对应的节约集约用地评价体系和推行措施。2 0 0 9 年2 月由国土资源部、发展改革委、统计局联合颁布的单位G D P 和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法主要通过“单位G D P 耗地下降率”、“单位G D P 增长消耗新增建设用地量”、“单位固定资产投资消耗新增建设用地量”三项指标值标准化、平均加权后，进行全国排序，并对不同位次赋分得出，作为对各地区节约集约用地的水平的考核。笔者认为该考核办法的进步性毋庸置疑，但基本是对批准后的使用情况的一个评估，而奖励政策仍然是增加年度用地指标，对于用地不够节约集约地区的总量控制方面比较不能体现。3 1 以满足功能要求的基本取值为校验标准目前总规层面的用地规模测算往往建立在人口增长规模预测的基础上，2 0 1 1 版城市用地分类与规划建设用地标准虽然对人均建设用地的标准有所下调，但庞大的城镇人口基数所对应的是巨大的土地开发的需求，甚至可能突破地区的各类环境资源、配套基础设施所能提供的容量。而用地部门的用地规模计算多从创优达标的角度出发，往往高于满足其自身功能要求的基本取值。以高校园区的建设为例，教育部曾提出过生均用地5 9 平方米的达标指标(普通高等学校基本办学条件指标合格标准教育部教发【2 0 0 4 2 号文)，而即使参考国际几所著名高校的生均用地情况，这个达标标准也明显偏高。o 因此从节约用地角度来说，有必要对建设用地的标准和规模，提出多角度、多方面的校核验算，通过最小取值，达到保护资源、节约能耗、可持续发展的目的。3 2 用地统计口径考虑土地使用功能的兼容性2 01 1 版城市用地分类与规划建设用地标准的用地分类按土地实际使用的主要(函财经网：国土部：十二五土地节约集约要将G D P 建设用地下降3 I)h t t p：n e w sh e x u nc o r n 2 0 1 2 一肛2 4 1 4 6 1 6 8 5(I g 1 m a l城市用地分类与规划建设用地标准(G B 5 0 1 3 7-2 0 1 1)条文说明：i 窿万方数据网易财经：高校生均用地标性质或规划引导的主要性质进行划分和归准需适意暴著妻黑G 类，具有多种用途的用地应以其地面使用的c o r n 0 8m o n e y 1 6 3。1 2 5 2 4 S Cf 7 1 3 4 7 8 8 5 G 5 0 r犬，是7 闩夕什川惩日Y 川J 世肚以是J 巴删J 艾川廿Yh t m l主导设施性质作为归类的依据。“如高层多功能综合楼用地，底层是商店，2 15 层为商务办公室，16 2 0 层为公寓，地下室为车库，其使用的主要性质是商务办公，因此归为“商务设施用地”(B 2)。”这个计算方法主要是为了避免管理混乱以及建设容量的失控，但对于复合功能使用的地块，往往不能对其实际的全部容量进行统计。而在实际使用中，多种功能的复合使用已经相当普遍，对节约用地也是比较有效的。如绿地、广场与地下商业空间、地下停车场的结合；靠近地面的楼层设置商业店面，以上楼层设置为住宅、酒店等：文化与体育设施的结合设置等。(图1、图2)圃对于占地面积较大的街道级体育设施，可以部分考虑结合学校的内部体育场馆提供，因为社区居民和在校学生对体育设施的使用时间基本是错开的。考虑到安全和管理的问题，可以在满足疏散的前提下，在学校的教学区和运动区之间设置围墙与门禁，在白天对在校学生开放，在晚间和节假日则面向社会开放。而结合慢行系统设置的健身步道也可以作为标准田径跑道的补充进行日常的锻炼。3 3 鼓励和提倡对节约用地的科技的运用随着现代工艺的发展和改进，新的科学技术的运用已经可以使部分设施的占地面积规模得到压缩，如近年来出现的G I S 变电站，常规变电站一个1 1 0 干伏出线间隔宽约万方数据8 米，采用G l S 设备宽约O 8 1 米，而且G I S设备电磁辐射小，防污性能好，因此在城市中心区得到越来越广泛的应用。(表2 4)还有近年来比较推广的机械式立体停车库，比传统的停车设施在占地方面有较大的缩小，而且安全性、智能性也有较大的提高。居民住宅方面，笔者认为在大运量的公交系统的支撑下，可以考虑高容量、高密度开发的形式，这也是在土地资源有限的情况下，解决不断增长的城镇人口安置的有效途径。高容量、高密度并不一定就是意昧着环境品质的严重下降，有一些开敞空间可以通过建筑设计、景观设计等运用多功能的复合来实现，如高层建筑的屋顶绿化、露台绿化、入户阳台设计等，公共建筑采用生态式的覆土建筑等。还可考虑东西朝向户型的设计和利用，如果在建筑设计中能够处理好遮阳和隔热的问题，根据有关研究，在夏季盛行东风的地区，东西朝向住宅甚至有更良好的通风。4 结语经济学者哈丁曾为人们描绘过“公地悲剧”的图景，在没有有效约束的情况下，每个个体都为了其自身利益的最大化而选择无限扩张，导致的后果是资源的逐渐枯竭和退化。国有和集体所有的土地资源作为一种准公共物品，在使用过程中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题，因此需要人们共同建立起节约用地的观念和意识，为我们共同的家园打造一个生态和谐、永续利用的良好环境，让我们作为社会的每个成员，能够积极贯彻国家提出的建设资源节约型、环境友好型社会的方针，为更美好的明天而努力。I t-5 0 0 k V 变电站用地规模分类常规布置H a I s 布置5 0 0 k V 变电站(圈墙面积)4 0 0 m x 4 0 0 m3 2 0 r a x：2 0 0 m5 0 0 k V 变电站(规划预控面4 5 0 m x 4 5 0 m3 7 0 m x R S 0 m积)注：4 1 0 0 0 M V A，5 0 0 k V 出线8 回，2 2 0 k V 出线1 4 回裹三2 2 0 k V 变电站用地规模2 2 0 k V、1 1 0 k V 户外2 2 0 k V 户外、2：，o、1 1 伽(V分类常规敞开式布置1 l O k V 户内G I S 布置全户内G I S 布置2 2 0 k V 变电站(围墙而积)2 2 0 n 仪1 4 0 m1 2 0 m x l 0 1 m9 8 r a X 6 6 m(综合楼而积)(7 6 m x 4 0 m)2 2 0 k V 变电站(规划预控而积)2 6 0 m x l S 0 m1 6 0 m x l 4 0 m1 4 0 m x l 0 0 r a注：4 x 2 4 0 M V A 4 x 1 8 0 M V A，2 2 0 k V 出线6 回，l l O k V 出线1 4 回，1 0 k V 出线3 6 回I t t R ll l O k V 变电站用地规模1 1 0 k V 户外常规1 1 0 l【V分类1 1 0 k V 户内G I S 布置敞开式布置户外P A S S 布置l l O k V 变电站(围墙而积)1l O m x T O m7 8 m x 4 4 m7 2 r a x S O m1 1 0 k V 变电站(规翔预控而积)1 4 0 m x l 0 0 m1 1 0 m x 7 0 m1 0 0 m x S 0 m注：3 x S 0 b l V A 3 x 4 0 M V A，l l O k V 出线4 回，1 0 k V 出线4 5 3 6 回参考文献我国耕地资源情况及耕地质量变化状况综述【E B O Lh t t p：w w wd o c 8 8c o n l p 一0 8 7 4 6 9 0 8 7 7 5h t r r d【2】中华人民共和国国土资源部2 0 1 1 中国国土资源公报【E B o L】h t 叩：w w wm l rg o vc n z w g k q x x 2 0 1 2 I 5 t 2()12 f 1 5 1 01 I)9 5 2 7 6h t m 2 0 1 2【3 l 广东省省情调查研究中心推进节约集约用地促进经济可持续发展【E B o L l h t t p：w w”g d s qg o vc n r e s u l t s t e x ta s p?i d 2 7 5 8【4】周华蓉聚集经济与城市化：不同城市规模的效应比较U】黄冈师范学院学报2 0 0 9 5 I 郑泽鸿G I S 变电站建设应注意的几个问题UJ 大众科学科学研究与实践2 0 0 7陆孟略：东西向住宅可取性探讨(百度文库：h t t p：w e n k ub a i d uc o n l v i e w 0 6 1 1 5 b 3 a(9 1 2 a 2 1 6 1 4 7 9 2 9 7 ch u n l)公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭，过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气都是“公地悲剧”的典型例子。(百度百科：h t t p：b a i k eb a i d uc o m v i c w 5 4 8 7 3 3h m l)万方数据