河北省_十二五_环境保护规划体系研究.pdf
中已抹境管理N o l,2 0 102010 年第 l期C h i nese Jo urn alofE nv i ro nm enta l m anagem ent河北省/十二五 0 环境保护规划体系研究冯海波赵娜万宝春李丹(河北省环境科学研究院,河北,050051)1摘要 21关键词 2本文应用归纳分析的方法,以国家和河北省环保/十一五0 规次8 为样品,以两级规划的街接分析为切入点,!找出河北省/十一五 0规划工作存在的主要问题 参考分析国家环境保护/十二五0规划 体系,弹胜 构建出省级环境保护规划体系,做到既可有效指导我省的环境规划工作,又留有一定空间,在具体编制过程中可以才 出 璐实际情况灵活调整 最后从国家和省两级层面 提出了 具体的 操作建议,为我省/十二五0规划的编制和实 施提供理论参考和技术依据.环境保护规划:/十一五0:/十二五月 l j 青环境保护规划是为经济和社会发展与环境保护相协调,对人类 自身活动和环境所作的空间和时间上合理的安排!0环境保护规划体系是各类环境规划的集合体,是全面科学指导环境保护工作的纲领 环境保护规划体系横向包括总体规划和专项规划,纵向包括国家规划!省级规划!市县级规划在纵向体系中,省级环境保护规划对上分解落实国家级宏观环境保护规划的目标!指标和任务,对下指导和监督市县级环境保护规划的编制和实施,是环境保护规划体系中承上启下的重要环节,因此省级环境保护规划体系的构建和完善对于推动我国历史转折期的环境保护工作来说意义重大 目前我国关于环境规划体系的研究大多立足于同级规划,开展局部研究,纵向整合不足 省级规划和国家规划纵 向间缺乏衔接,规划目标!指标和重点工作任务在内容要求和完成时间上存在差异,难以自上向下层层贯彻国家总体规划的宏观要求,因此通过规划的衔接实现环境保护规划的系统推进是规划体系研究的重点和难 点 1 2 1/十一五 0 时期,河北省的环境规划逐步进入到精细化和数字化阶段,从理论上逐步完善了环境规划编制的技术方法;从实践上逐步摸索出推进规划实施的经验,但这些工作成果并未经过系统地梳理也没有形成一套合理的省级环境规划体系因此本文应用归纳分析的方法,以国家和河北省环保/十一五 0 规划为样品,以两级规划的衔接分析为切入点,找出河北省/十一五 0规划工作存在的问题,参考国家/十二五 0 环保规划体系,弹性构建出省级环境保护规划体系框架,并提出具体的操作建议,为河北省/十二五 0 规划的编制和实施提供理论参考和依据 1!/十一五 0 期间与国家环境保护劫伐U的衔接分析1.1衔接情况5国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见 6 规定,国民经济和社会发展规划按照行政层次分为国家!省!市县三级,环境规划作为国民经济和社会发展颊 伐口 的专项阅战日 也应分为三级-,同时下级政府环境规划服从上级规划,因此下位环境保护规划体系的结构设计主要受到上位规划的影响,本研究主要从衔接上位规划的角度,即以衔接国家级环境保护规划为切入点,分析省级环境保护规划存在的主要问题 依据环境规划印发!批复部门的等级将环境规划体系分为四大类:国务院印发环境规划!国务院批复环境规划!环保部印发环境规划!环保部会同其他部门印发环境规划/十一五 0 期间,河北省根据国家规划的衔接要求,结合 自身环境保护工作的实际需求,编制!实施了一系列省级环境保护规划,两级规划的衔接情况具体见表 1 38地方妹境 管理20 1 0年第1 期表 1/十一五 0 期间国家!河北省两级环境保护规划衔接情况 4 国家/十一五 0 环保规划河北省衔接情况等级规划名称印发文号!时间2 0 0 7.11国发 120071 37号文对省级规划的衔接要求编制情况实施情况国务 院印发综合性环境保护规划国家环境保护/十一五 0规 划在本规划指导下,做好本地区环境保护规划编制,经批准后实施河北省环境保护/十一五 0 规划2 0 0 7.1河北省政府以冀政函 120071 12 号文发布实施国家酸雨和二氧化硫污 染防治/十一五 0 规划120051 号文尽快制定实施计划,将重点项 目纳入地方!部门的年度计划,认真组织实施要将 5计划6 确定的主要污染物总 鼠控制指标纳人 国民经济和社会发展规 划,分解落实到基层和重点排污单位,要制订实施方案制定年度实施方案,并纳入地方国民经济和社会发展年度计划组织实施主要污染物排放总量 削减 目标责任书主要污染物排放总量削减 目标责任书发一一发函环一一环国/十一五 0 期间全国主要污 染物排放 总量控制计划国务院批复的环境保护专项规划2 00 6.8120061 70号文20067 河北 省与国家签订责任书,同年 9 月河北省与各设区市政府签责任 书2 0 06.7 河北省与 国家签订责任 书,同年 9 月河北省与各设区市政府签订责任书海河流域水污染防治规划(2006一 2010 年)2 00 8,4120051 15号文河北省海河流域水污染防治实施计划(2006一 2010 年)n 个设 区市 的实施计划均经当地政府审批并发布实施 5渤海环境保护总体规划(2005一 2020)62 00 9.1河北省渤海环境保护总体规划未发布实施生态保 护规 划全国生物物种资源保护与利用规划纲要2 00 7.10环发 120071136 号编制本行政区和相关领域的保护与利用规划,并纳入 国民经济和社会发展计划,认真组织实施环保系统自身建设规划国家环境监管能力建设/十一五 0 规划 6加0 8.发改投资1 2005639 号文河北省环保能力建设/十一 五 0 规划未印发,但已经发改和财政 部门的论 证,参考实施 国家环境保护/十一五0科技发展规划20 0 6.6各级环境保护部门应将 5规划6中与本地环保工作相关的科技内容纳人 本地 区环境保护规划河北省环境保护十一五科技专项 规划2007年 以冀环办 12007111 8 号文 发布实施国家环境保护重点实验室/十一五 0 专项规划2 00 7 名参照执行环保 系统自身建设规划国家 环境保护 工程技术 中心/十一五 0 专项规划2 00 7 一 8参照执行环保部发布的其他相关规划国家环境技术管理体系建设规 划2 00 7 月环发 120071150 号文参照执行十一五 国家环 境保护标准规 划2 00 6 2环发 120061号文2 0 1 参照执行全 国生态保护十一五规划2 00 6.10环发 1200612 58 号文各地结合实际情况,贯彻落实河北省生态省建设规划生态保护规划2006 年 s 月,河北省人民政 府以冀政1 2 623 3 号文发布实施5国家重 点生态功 能保护区规划纲要 62 0 07.10环发 1200711 65 号文参照执行国家农村小康环保行 动计划2 0 06.10环发 120061151号文结合实际,抓紧制定本地 区的农村小康环保行动计 划河北省实施 白乡千村环境综合整治三年行动计划;河北省农村环境综合整治规划(2009一 2015年)(上报稿)加0 9.7 河北省环境保 护厅 以冀环 120091 7 号文发布实施百 乡千村规划;200 9 石向环保 部上报综合整治规划2 0 1 0 年第 l期地方样吮 管理3 9针针针对某特特 国家环境与健康行动计划划2007.11 1 1请结合实际情况制订本地区环境境境境殊殊殊行动环环环卫办监督发发与健康行动计划,并认真组织实实实实境境境保护总总总120071 279号号 施 体体体规划划划文文文文文划划!保保 污染防治治 饮川水安全保障规划划2007.1 0 0 0 0 0河北省城市集中式式 经省政府同意,河北省省部部与与规划划划发改地区l加071 1 1 1 1饮用水水源地环境境 环境保护厅以冀环控控其其他他他他2798 号文文文保护规划划1 2009 5 号发布 实施施部部门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门门联联合合 环保系统统 全国城镇污水处理及再生生2007书书按照 5规划 6 的总体部署,抓紧紧河北 省发改委组织织织发发布布 自身建设设 利用设施/卜 五0 建设设发改投资 120071 1 1 研究制定具体的实施方案案案案的的有有规划划规划划2006 号号号号号关关环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环环保保规规规全国城市生活垃圾无害化化20077 7 7本地区实际情况,按照 5规划6 6河北省发改委组织织织划划划划处理设施建设/十一五 0 0发改委投 资资的总体 部署,抓紧研究制定具体体体体规规规规划划120071 1760 号号 的实施方案,文文文文文文文文文2 2 2 0 0 8年河北省发布实施了 5河北省城镇面貌三年大变样环 保行 动计划划由表可知,/十一五 0 期间,我省综合性环境保护五年规划与国家规划衔接较好,5 河北省环境保护/十一五 0 规划 6 先于国家规划发布实施 大部分专项环境保护规划按要求完成国家的规定动作,部分专项规划由于国家要求不明确未能编制和发布实施 除了按照国家要求编制省级规划外,河北省根据 自身的发展和环保工作需求,主动开展和谋划本省的规划自选动作,比较典型的是编制!实施了 5 河北省城镇面貌三年大变样环保行动计划 6 1.2 专项规划衔接问题分析专项规划的衔接工作主要存在以下问题:(l)我省专项规划的编制!实施不能做到与国家环境保护规划体系的全面衔接,污染防治类专项规划衔接较好,生态保护规划和环保系统自身建设规划存在一定的衔接空缺,有的没有按照 国家要求编制该领域专项规划,有的编制了但是没有按要求发布实施,导致国家某些专项规划在纵向贯彻落实时搁浅,影响了规划实施效果 (2)污染防治类专项规划虽然在省级层面进行了对接和落实,但编制形式不规范,发布时间与国家规划不统一,造成上下级互动实施的困难 例如国家 2007 年发布实施 了 5国家农村小康环保行动计划 6,我省两年后编制了 5 河北省农村环境综合整治规划(200 9 一 2 0 1 5 年)6 和 5河北省实施白乡千村环境综合整治三年行动计划 6 省级规划的实施时间与国家五年规划时间不一致,前一个跨越了/十一五 0!/十二五 0 规划界限,存在项 目的续接问题,给项目的监督管理造成一定的混乱 后一个实施时间仅为/十一五 0 的后三年,使一些重点工程不能及时纳入省级执行计划,资金安排和项 目的监管力度均跟不上 国家与省级的环境保护工作出现了一定程度的错位和脱节,可能导致一些相应的指标不能按期完成 造成上述问题的原因主要有以下两点:(l)省级层面没有构建起科学合理的环境保护规划体系,多是被动根据国家的衔接要求开展本省的专项规划编制工作,专项规划编制缺少导向性和系统性,不能做到超前谋划,提前准备,很容易造成某些领域专项规划的编制空缺 (2)国家层面没有出台具体的环境规划法律!法规和管理办法,对省级层面的衔接要求一般在规划批复 的通知或在规划的保障措施 中笼统提出,在法律上没有一套合理的体系明确界定省级应该从编制形式和实施时间上如何衔接国家层面的专项规划,造成省级规划的衔接工作无法可依!无据可寻 2!国家/十二五 0 规划体 系分析国家/十二五 0 规划体系基本延续了/十一五 0规划体系的主体框架,以保持环保工作的连贯性和整体性 但立足于规划所处的新历史时期,综合考虑环境保护工作的新要求和新重点,/十二五 0 规划体系比/十一五 0 规划体系做了相应的改进和补充 国家/十二五 0规划编制体系以改善民生为基本出发点,进一步淡化工作领域,强化要素导向,以环境要素为基础编制专项规划 5,/十二五/规划体系与/十一五 0规划体系相比,专项规划覆盖的环境要素更加全面,环境规划发挥效力的领域更加广泛 在环保系统 自身建设方面不仅要求编制应急!监测!宣教!人才队伍建设等具体层面的微观规划,还要求编制环境经济体制!环境保护标准等体制!理论层面的宏观规划,拓宽了环保系统 自身建设规划编制的视角,形成了从理论到实践,从宏观到微观系统化的编制过程 在污染防治规划方面完善了污染防治的环境介质,突破了水!4 0地 方妹境 管理20 1 0年第1期大气二元传统要素的编制模式,添加了土壤要素,进一步丰富了污染防治的主要污染物,由水!气污染物扩宽到危险废物!化学品!持久性有机污染物!重金属 3!省级环境保护规划体系研究3.1省级规划体系框架的构建构建合理 的规划体系是省级规划工作的一个基础环节,能够有效解决/十一五 0 时期我省环保专项规划编制混乱!分散和不能与国家规划顺利衔接的问题 本研究在分析国家环保/十一五 0!/十二五 0规划体系,及我省/十一五 0 时期环保规划工作存在问题的基础上,以与国家环保规划全面衔接为出发点,以全面指导我省的环境保护工作为根本点,弹性构建省级环境保护规划体系框架,做到既可有效指导我省的环境规划工作,又留有一定空间,在具体编制过程中可以根据实际情况灵活调整 规 划大类专项规 划大 类专项规划 小类l l l一一一l 曰曰曰曰曰曰曰曰曰曰#针对主要污 染物物物物 万-水!大 气 主 要 污 染 物,日日综合性规划划划划划划划划划划划划 危险废物,化学品,持持久久久久久久久久久久性有机废物,重金属属污污污污污污污污污污污染防治计划划划#针对环境要素素素素素水!大气!土壤污染防防治治治治治治治治治治治治治治计划划针针针针针针对某流域!海海海海海海海河流域水污染防治计计#域!敏感区域!划!渤海环境保护总体体专专专项规划划划划划划部门门门门门规划划生生生生生生生生生 态 环 境 保 护护护护规规规规规规规规 划划划划环环环环环环环环环境系统自身建建建建设设设设设设设设规划划划划针针针针针针针针对某特殊行动动动动动动动动动动动动动动动动的的的的的的的的的环境保护规划划划划划划监测!监察!应 急!队队(充分体现区域域域伍建设等微观规划划特特特特特特色)图 1省级环境保护规划体系框架由图 1 可知,省级环境保护规划体系主要 由综合和专项两大类规划构成,专项规划依据规划的主要内容分为污染防治计划!生态保护规划!环保系统自身建设规划!体现区域特色的环境保护规划 省级层面的污染防治计划一般指实施计划,即把国家污染防治规划中的指标和工程项 目从时间和空间上给予具体落实,并进行统一的监督管理 污染防治计划又可细分为防治对象即主要污染物防治计划!防治领域即环境要素防治计划!防治空间即流域!海域!区域!部7 刁 防治计划 省级层面涉及的环保系统 自身建设规划一般指微观规划,宏观层面的机制体制建设!标准建设等规划在省级层面不具备编制和实施的条件 生态2 0 1 0 年第 1期地 方抹境 管艰4 1环境是广义环境中的一个领域,生态环境保护规划是该领域的总纲,涉及的内容比较丰富,且我国生态环境地域差异性非常显著,因此国家编制的生态环境保护规划不可能兼顾各地区特色,仅是宏观层面的原则性规划 省级应以国家原则性规划为依据,强化规划的可操作性,在本省规划中具体明确生态建设的目标指标和工程项 目 体现区域特色的环境保护规划与上述规划不同,其任务来源不是国家下达的对接要求,而是根据省域某些特殊行动和计划的需要适时而编,具有一定的敏感性和灵活性,是对国家保护规划体系的有效补充和完善 3.2 环境规划体系操作建议规划体系只是理论层面的编制框架,距离规划的具体实施尚有一段距离,因此在构建出理论体系的基础上还应具体提出的操作建议,加大规划实施力度,以确保规划在实施过程中切实符合规划文本初衷,及时落地生效,在实际的环保工作中起到纲领和先行的作用 3.2.1 建议 国家尽早出台环境规划法律!法规和规章,明确省级规划的衔接方式和衔接时间/十二五 0 时期环保综合性规划与专项规划之间的联系更加紧密,国家层面要求专项规划在综合性规划编制同时穿插进行,确保综合性规划与专项规划基本同步实施,保障发挥出规划体系的合力 由此可知/十二五 0 时期,国家对专项规划的衔接要求必将更加严格 目前我国无专门的环境规划立法,只有 5环境保护法 6 中提出/县级以上人民政府环境主管部门应拟定环境保护规划 0 法律的缺失导致了环境规划的管理缺乏硬性的依据和约束,在一定程度上影响了环境规划应有的规范性!权威性和衔接性 5,这种立法现状已不符合国家/十二五 0 时期对环境保护规划工作的新要求 因此建议国家尽早制定!及时出台环境规划法律及其配套的相关条例!办法和导则,具体指导环保规划尤其是专项规划的衔接工作,以确保综合性规划!专项规划在省级层面的同步配套落实 建议在国家的法律!条例和导则中明确省级规划尤其是专项规划的衔接方式,例如国家层面的污染防治规划一般以省级行政区为单元,已明确提出污染防治目标和对应的工程列表,到省级层面不需再详细制定规划,因此可以要求省级制定实施计划,按时间!空间分解指标和工程项 目,保障项 目落地实施 国家层面的生态保护规划一般是宏观层面的原则性规定,对各省的生态保护工作指导性不强,因此可以要求省级编制具体规划,在省级规划中明确提出目标指标,并按照国家要求筛选和确定本省的重点工程项目清单 除此之外还应严格规定省级规划衔接时间和审批实施主体,确保规划的时效性和执行力 建议省级规划(包括总体规划和专项规划)均由省级政府批准和发布实施,同级环境行政主管部门负责监督并具有执法权,省级规划争取在五年规划期的第一年紧随国家规划发布实施,以保障上级规划和下级规划!综合性和专项规划之间实施步伐一致,形成规划间互相促进,协同实施的局面 3.2.2 全面衔接国家规划,提前谋划好体现本省特色的环保规划省级环境保护行政主管部门应随时关注 国家规划编制动态,除了做好综合性五年规划的编制准备外,还应全面做好专项规划的准备工作 及时开展重点领域的专题研究,组织好数据!资料的储备工作,提前做好目标指标的预测,提前谋划好重点环保工程的储备 加强与国家的沟通,在国家综合性规划!专项规划编制的过程中,同步进行省级规划的编制,把省级规划编制过程中的需求和困难及时反馈到国家规划中,同时把国家规划在指标!工程方面的要求具体落实到省级规划中,在编制过程中做好上下级的互动沟通,争取做到环境保护规划体系的整体推进 省级环境保护主管部门除了做好与国家环境保护规划体系的全面衔接,还应建立前置的综合决策机制,在规划前先做好决策分析 根据经济!社会与环境协调发展,近期与远期全面考虑,国家战略要求与本省实际兼顾的原则,分析本省经济环境发展趋势,预警经济社会发展过程中可能伴随发生的环境问题,提前谋划好体现本省区域特色的环境保护规划,以环保规划作为解决新时期环境保护问题 的抓手,统筹本省/十二五 0 时期经济!社会!环境的可持续发展 参考文献l 傅国伟.当代环境规划的定义!作用与特征研究.中国环境科学,1999,19(9):72一 762 于向勇,吴舜泽孙瑞林等./十二五 0 环境保护规划框架思考.中国环境科学学会学术年会论文集(2 09),1 0 25一 102 93 张路.环境保 护规 划体系和法律效力.环 境保护,20 0 6,(6):6 3 一 6 74 全国环境保护/十一五 0 规划汇编.北京:红旗 出版 社,加5 符云玲,张瑞.中国环境保护规划编制框架研 究.环境保 护,200 8,4(10):77一 79
