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浅析美国文官制度 文官一词是具有法律性的专有名词,美国文官是指在美国行政部门工作的雇员,不包括在立法和司法部门工作的人员,根据录用方式的不同,可分为政治任命文官和职业文官,也称之为政务性文官和事务性文官,前者由总统根据政治需要直接任命或选举产生,无须考试与总统共进退,后者即我们通常所讲的文官,需要参加公开的文官考试择优录取,其地位受法律保护;美国是世界上最早建立文官制度的国家之一,其文官制度经过百余年的发展日臻完善,对其他国家文官制度的发展有一定的借鉴意义;本文拟从美国文官制度的建立和发展,美国文官制度的主要内容,以及对中国公务员制度改革的借鉴意义四个方面对美国文官制度进行分析;一、美国文官制度的发展演变(一)文官制度建立的社会背景 美国 1787 年宪法,对文官的选用并未作出明确的规定;就官员的任用标准而言,乔治华盛顿总统侧重于名望和门第,强调良好的出身与教养;华盛顿之后的约翰亚当斯和托马斯杰斐逊两人位总统任职期间,则注重“才气”,即选任官员时主要看其是否受过大学教育;于是,美国建国初期的政府官职就掌握在那些受过良好教育、有高贵的门第、在社会上有地位的人及其亲信手中,人称“绅士政府”时期;这些“绅士”们一旦被委以官职,就相当稳定,一般不被更换;但是,在“绅士政府”时期,也不是完全按上述标准选用官员的,随着两党政治在美国的出现,政党分脏制已初见端倪;华盛顿逝世后,他便按自己的意志任用了一批官员;杰斐逊时期,在按“绅士”标准选用官员时,已经开始在一定范围内实行了政党分脏制;杰斐逊的后继者们,效法其前任,也“都为他们的朋友留下职位”,以酬谢自己的亲朋故旧和政治追随者;从历史发展的进程中考察,政党分脏制具有一定的历史进步作用:它是对贵族政治、官职私有的一种否定,它为更多的公民们提供了较多的直接参加政府的机会；它对美国两党制的形成和发展也产生了积极的影响,增强了党的团结和凝聚力,解决了政党及候选人的竞选经费,促使政府推行有利于本党的政策,使党组织保持生命力;当然,指出政党分脏制的作用,并不意味着我们否认其存在的弊端;无论如何,它毕竟不是一种健全、完善、科学的官员任免制度,它所依据的是任职者对执政党的“忠诚”,而非能力;随着美国领土的不断扩张,联邦政府的机构急剧膨胀,行政事务也日益纷繁复杂,杰克逊时代“公职十分简单”的情况已经成为过眼烟云;政党分脏制越发暴露出其严重重危害:首先,在分脏制下,总统和部长们把公职作为奖赏政客党徒和亲朋故旧的礼物,结果是每一个新总统上台,就带来一次官员任免的大动荡,形成“一朝天子一朝臣”的局面,影响了政府工作的连续性;其次,在分脏制下,一些有能力的英明党派官员被撤换,而一些政治上投机钻营、吹牛拍马甚至是腐化分子进入政府各级官职;他们目光短浅,道德沦丧,为官伊始便提心几年之后被撤换,因而便利用职权,贪脏枉法,损公肥私,中饱私囊;严重污损了文官的形象,降低了文官的威望和工作效率;第三,在分脏制下,每当新总统任职后,就被众多的钻营求职者所包围;第九任总统威廉哈里逊就职仅一个月便病故,恐怕与分脏制带来的分配职位的繁忙不无关系;第十六任总统阿伯拉罕;林肯任职后,在与南方各州脱离联邦的威胁进行斗争时,就深为求差谋职者所苦；最受其害的莫过于第二十任总统詹姆斯葛菲尔德,由于分脏不均,竟被一求职未遂者枪杀,成为分脏制的牺牲品;总之,分脏制造成了官茂不修,用人不当；浪费公努,效率低下；党派倾乱,政局动荡;二 美国文官制度历程 美国文官制度的建立大体经历了三个阶段;1、早期绅士政府阶段 17891829 建国初期新政府在官员任命上没有形成定制,也没有专门负责人事管理的机构,对于官员的任命主要是依据资力品质和能力;重要官员大都受过良好的教育,一般官员的任命主要以私人关系为转移;2、第二阶段政党分肥制阶段18291883 1801 年美国出现两大政党联邦党和民主党,由于美国宪法规定：总统经参议院同意可以任命高级官员,还可以在国家授权下任命中下级官员,因此两党在竞选总统获胜后都将政府官职分给自己的亲信,官员的任命形成了政党分肥原则;该原则始于 1829 年杰克逊上台,1829 年杰克逊宣称应轮流当官,大肆封官许愿培植亲信,排除异己;政党分肥制任人唯亲、拉帮结派,使文官质量严重下降,管理松散工作效率低下,每一个新总统上台都要对政府官员大量换血,引起人事大地震破坏了政府工作的连续性,严重影响了政治决策,形成了周期性的政局动荡;3、第三阶段文官制度发展完善阶段1883年至今 美国完成工业革命后,资产阶级需要稳定高效的文官系统;1883 年,议员彭德尔顿提出以英国文官制度为蓝本,结合美国自身特点的文官制度法案,把工业时代的自由竞争机制引入文官的选拔录用,打破了政党分肥原则,逐步形成了以考绩制为基础的文官任用原则,彭德尔顿法标志着美国文官制度的正式建立;进入垄断资本主义阶段后,美国社会经济基础发生了深刻变化,对文官制度提出新要求,1923年职位类法加强了对文官的管理,建立了系统的分类考绩制度；1939年哈奇法确立不准参与政治活动、不准用封官许愿拉选票的原则；1950 年实行考绩法,1958 年颁布了培训法,1962年通过了联邦工资改革法等法令,美国形成了以考绩制为核心的比较完善的文官制度;1978年美国国会通过了文官制度改革法,该法令总结了美国实行了95 年的文官制度,着重完善了文官制度的奖励机制,为美国文官制度注入新活力,此后美国政府又出台了一些改革措施,形成了一套比较完善的高效的文官制度;二、美国文官制度的基本内容 美国文官制度的内容主要有以下几个方面;一文官的录用 美国文官的招聘经历报名、考试、推荐、试用、录用五个程序,招聘的对象主要侧重大学毕业生;考试分笔试和操作测验等,一旦被选用通常根据不同的身份进行 1 年或 3 年试用期,试用期满后用人单位给试用满意者办理正式录用手续以及人事管理备案;二美国文官要遵循的行为准则 被正式录用为文官后,要依照政府对文官的要求从事工作;美国文官应：不以权谋私、不偏袒包庇、不妨碍政府效率及经济运转、不丧失独立与公正的判断能力、不在官方渠道以外决定政府事宜、不破坏公众对政府廉洁的信任;针对文官中存在的不廉洁问题,1978 年美国国会通过美国 1978 年廉正法,建立美国文官收入财产申报制,每个文官都必须填写文官收入财产申报表,并在 30 天之内由本部门廉正办公室审查,一旦发现有违法的收入或财产,立即处理,在规定的期限不报者将受到司法机关起诉;对文官离职及退休后的再就业也进行了严格的限制;美国文官在离职退休后经常利用关系同私营企业相互勾结,以不正当手段牟利,成为美国常见的经济犯罪,针对这种情况美国 1978 年廉正法视情况不同,对离职及退休的文官与其在政府任职期间的职务或与工作有关的商业活动规定了一至数年的“冷却限制期”或“禁止期”;冷却期满后,文官可利用自己庞大的人事网络关系,在商业领域大显身手;三管理监督和惩罚机制 美国总统和国会共同领导文官管理机构,文官管理机构主要有人事管理局,由总统直接领导对总统负责是最重要的文官管理机构,制定和颁布各种规章条例,监督文官规章制度的实施情况;廉正署,是根据美国 1978 年廉正法设立,对总统负责由总统直接领导,其主要职责是监督内阁各部门遵守廉正法,对文官进行职业道德教育,监督文官遵纪守法,一旦发现问题及时提出警告或提请司美国文官制度探析;功绩制保护委员会,该委员会是行政部门中具有司法职能的独立机构,其职能是保护功绩制及每个文官不受权利滥用之害;联邦劳工关系局和联邦僵局处理小组,前者的职能是调停联邦政府机构中文官和行政部门之间的争端,调停失败后由联邦关系局下属的联邦僵局处理小组来解决;平等就业机会委员会,该委员会是根据美国 1964 年民权法成立的,其职责为：在报考、录用、考核、晋升、调动、培训、待遇、奖励、辞退等方面消除任何基于党籍、种族、宗教、性别、婚姻状况、祖籍、残废等因素的歧视,根据法律受理一切关于就业歧视的申诉,并进行调节,调解无效后有关人员可向法院起诉;国会审计局,该局每年就人事管理局及功绩制保护委员会的工作向国会提交报告,国会在文官管理工作中发挥了重大作用,主要通过立法,监督和听证三种手段实现对文官的管理;美国对文官的监督机制主要还有：司法部门,司法部门及其所属的联邦调查局负责在总统任命高级文官之前,对他们的背景情况作严格的检查,并负责对文官的犯罪行为进行侦察和起诉；财产部,负责审查文官是否偷税漏税,尼克松的副总统阿格纽就是被财产部国内税务局审查出偷税漏税后不得不辞职接受判刑；新闻机构,常常被人们视为美国政府三权以外的第四政府,由于新闻机构多为私营,彼此之间竞争十分激烈,一旦发现文官活动的蛛丝马迹,立即连续猛烈抨击,因此,美国高级官员中能长期营私舞弊而又不受追究者甚少;四文官制度的编制及文官的待遇 美国文官分为行政首长类,一般行政类,情报类,科技类,医务类,教育类,外交类等;一般行政类人数最多,占文官总数的一半以上,每一类又分若干等级,如一般行政类分为 15 等,每一等又分为 10 级;美国市场经济发达,与其他部门相比,政府机构多为清水衙门,为确保文官的高素质,政府必须在多方面给文官较优厚的待遇;文官工资标准的制定,通常比较各地私营企业的工资水平确保中低级文官的工资与同地区私营企业雇员的工资大体相当;文官平时没有奖金,年终各部门发给杰出工作者奖金;高级行政官员中有一半每年可得到等于基本工资 20%的奖金,总统每年给其中工作特别优异的文官授予杰出行政长官衔及20000 美元奖金,而对另外表现出色的5%的文官授予功绩行政长官衔和10000 美元奖金,美国文官通常都参加医疗保险,在某些特殊情况下政府支付一部分或全部医疗费用;文官每周工作 40小时,工作 5 天,每天 8 小时,有些机构文官可把每周 40 小时的工作压缩在 3 至 4 天完成,其余时间可自由安排;文官享受一切法定节假日,工龄110年的文官每年可享受14天的付薪休假,工龄超过10年的文官每年可享受 21 天的付薪休假,每个文官每年可请不超过15 天的付薪病假;凡年满 62 岁已服务 5 年；年满 60 岁已服务 20 年；年满 55 岁已服务 30 年的文官均可自愿退休;退休年金的多少取决于服务年数及基本工资金额,最高不得超过工资最高 3 年的平均基本工资的 80%,最低不得低于社会保险的最小基本保险金额;退伍军人被录用为文官后,可继续享受美国兵役法规定的一切待遇;五文官的晋升和培训 文官的一切人事决定如晋升、调动等均须以考核结论为基础,考核的指导原则由人事管理局制定,具体的考核方案由各机构自定,呈报人事管理局批准后执行;如不愿继续在政府任职,文官可随时按规定程序申请离职;为保证文官的高素质和文官工作的高效率,文官必须接受各种培训,通常通过三种方式接受培训：不脱产培训,脱产培训以及联邦、州、地方政府之间及政府与私营企业之间的人员 交流;三、美国文官制度对中国的启示 综上所述,美国的现代文官制度经历了一个长期改革和完善的过程才逐步建立起来;它给我们提供了一些值得借鉴的经验:第一,美国现代文官制建立和完普的历程,经过了三次重大改革:第一次是 1883 年制定彭德尔顿文官法,在自由竞争思想的指导下,将竞争机制引入文官的选拔录用,旨在解决国家机构的政治腐败和文官的道德沦丧问题;第二次是 1923 年的改革,颁布文官分类法,在科学管理学派理论的指导下,解决文官的分类管理问题;第三次是 1978年的改革,颁布文官制度改革法,在行为科学派理论的指导下,完善文官的激励机制和监控机制,以解决调动文官的积极性问题;每次重大改革,都是在具体理论的指导下,根据文官制度存在的主要缺陷和弊端,重点解决一个问题;第二,改革文官制度,必然要触动国家各级官吏、政客和政党的切身利益;在政党分肥制时期,分肥制势力在国家政治舞台上盘根错节,它与政客、议员、政治组织、各利益集团的权益息息相关,所以,要彻底废除政党分肥制,建立现代文官制度,决非轻而易举之事;分肥制社会基础雄厚,改革阻力甚大,不可能一个早上解决问题,它必然要经历一个长期的斗争过程;新制度建立后,也必然有一个长期的不断改革、不断完普的过程;在文官制改革中,踏步不前,满足现状不行,必须采取积极态度,必须敢于向旧势力和保守势力进行斗争;但急于求成,急功近利也不行,需要有一个提高认识的过程,更需要有一个在实践中不断巩固改革成果,不断完善新制度的过程;第三,美国经过近一个世纪的文官制改革,逐步建立了一整套比较科学的文官管理机制,这是历史的进步;但是,即使在这种比较科学的文官制度下,在执行过程中仍然存在很多问题和弊端,其中最主要的一个问题,就是政党分肥制这种丑恶现象并没有从根本上杜绝;在官职任用上,仍无法排除政治因素;因为,仍有许多重要官职并没有包括在文官制度范围之内;历任美国总统,仍受到种种压力,自觉不自觉地要酬谢其支持者,任命一些照顾性官员;有些总统往往故意保留许多肥缺,不急于补充,以此作为获得支持的筹码;有时总统为安插同党甚至滥设闲职;这些问题告诉我们,要真正建立一支“机会均等”、“廉洁奉公”的文官队伍,就必须不断地同恶丑现象作斗争,不断地在制度上进行改革;参考文献【1】黄卫平、谭功荣.公务员制度比较 M.北京:中央编译出版社,2002.【2】马啸原.西方政治制度史 M.北京：高等教育出版社,2004.3 曹沛霖、陈明明、唐亚林.比较政治制度 M.北京：高等教育出版社,2005.4 李道揆美国政府机构与人事制度 M北京:人民出版社,1985 5 石庆环20 世纪美国文官制度的历史回顾 J美国研究,6 石庆环论美国联邦文官管理机构的历史演变 J社会科学战线,7 张兹暑美国建立和完善文官制度的历史进程 J高校社科信息,8 杨秀云美国文官制度的发展特点 J淮北煤炭师范学院学报哲学社会科学版,