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宪政理论的初次实践 联邦党人文集的诱人之处 联邦党人文集【美】汉密尔顿 杰伊 麦迪逊 著 程逢如 在汉 书逊 译 商务印书馆 1980 年版 1787 年 10 月至 1788 年 5 月，为说服纽约州批准联邦宪法，亚历山大汉密尔顿邀请詹姆斯麦迪逊和约翰杰伊共同以“普布利乌斯”的笔名，发表了一系列文章，详尽全面地论证了宪法的合理性，并对与人民自治政府有关的最为重要的政治课题加以了探讨。如今，联邦党人文集 已成为美国建国时期最为重要的文献之一。这首先是由于它的作者是美国建国时期的杰出人物：詹姆斯麦迪逊出任了第四任合众国总统。亚历山大汉密尔顿在乔治华盛顿的内阁中任职，是确定美国经济政策的主动力。约翰杰伊成为美国最高法院的第一任首席大法官。也因为该文集对宪法作了最为系统和最为全面的分析。作者们不仅诠释了宪法的结构，而且针对当时的批评逐条逐条予以仔细地反驳，极力捍卫自己的主张。更是因为它解释了立国之父们的初衷。以至于今天当最高法院法官试图理解缔造者的意图时，联邦党人文集仍然是宪法解释最为重要的诠释资源。在此，我将对自己粗略阅读这一经典著述的感受，作一个简略的记述。首先要解决的问题：为什么要联合？大致来看，这部分论证集中于第二至第十三篇。我以为，有关这点的论述充分体现了联邦党人（或许应称之为联邦主义者？因为那是还没有联邦党）的用心良苦。作者既从正面的各个角度，论述一个统一的联邦对于全体美国人民的安全和幸福的意义，包括统一的国内市场，统一的关税，商业及贸易自由，边境管理的整合，公费开支的缩减，国内安全的保障，对派系独裁的抵制，完整的税收及公共服务以及最重要的通过联合实现对外国势力的抵御对国家尊严利益的捍卫。作者几乎考虑尽了所有一个统一而集中了权力的国家所具备的优点，换句话说，抛出了许多沉溺于古代小国寡民旧梦中的人们根本无法回答的问题。与此同时，作者反驳了反联邦党人（或许应称之为反联邦主义者？）的观点，指出，基于人性本质的，以及与之相关且不断发展着的对资源和利益的欲望，将不可避免的带来争夺乃至战争。任何所谓商业的特性，美国人民的美德，共和国的本质等，都无法阻止这一趋势的演进，而最终的后果，将是专制与衰弱。汉密尔顿有一个旗帜鲜明的论点：“一个牢固的联邦，对于各州的和平和自由是非常重要的，因为它是分裂和叛乱的障碍”。事实上，美国国内的实例谢司起义，也在论证着这一点。我们还不得不注意到了这里作者所涉及的丰富的历史事例。汉密尔顿列举了古希腊、荷兰和意大利的一些小共和国作为反例。对于这些国家，他是这样进行描述的：“它们永远摇摆于暴政和无政府状态这两个极端之间连续不断的革命那些平静、幸福的间歇、瞬息的光芒绝大多数都不过是混乱中短暂的间歇”，而最终得出结论只有一个，正如富兰克林在那幅漫画中所画得那样“Unite or Die”。其次的问题：大共和国的可能性及优越性 作者明确指出，“民主政体和共和政体的两大区别是：第一，后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民；第二，后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大。”实际上，作者证明共和政体比民主政体优越的一个重要论据就是“共和政府能比民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔的国土”，而恰恰是由于共和政体的治理范围的扩大，共和政体的缺点得以矫正。作者们总结到：“我们发现，在联邦的范围和适当结构里，共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病”（第 10 篇）。从书中可以大致总结出，反联邦党人反对建立一个高于各州之上的联邦政府，并推断这一政府建立必然带来自由的剥夺的重要论据，在于孟德斯鸠的一个论断“实行共和政体版图必须狭小”。显然，这是与联邦党人文集中贯穿全书的核心，拥立“联邦共和制与新宪法”根本抵触的。因此，联邦党人紧接着对这一问题展开了正反两面的反驳。从正面来看，“在镇压内乱，保卫各州内部的平静以及在增加各州的对外力量和安全等反面的用处，实际上并不是一种新见解”，已经“得到实践”并受到“最受人尊敬的政论家的承认”（第9 篇）；而从反面看来，孟德斯鸠所认为的小共和国其实远远小于美国的任何一个州，所以如果对于孟德斯鸠的那个论断一味刻意坚持，那么就意味着将美国及其人民将面临一个危险的选择“要么立刻投入君主政体的怀抱，要么把我们自己分裂成许多相互嫉妒、相互冲突和动乱的小州，成为不断冲突的不幸温床和普遍怜悯或藐视的对象”。这显然是个“极其糊涂的政策”。在此，我无意在此重复书中的引用，但却感到疑惑，即孟德斯鸠，甚至还有卢梭，为什么会做出这样一个论断，认为实行共和制度则版图必定狭小呢？是他囿于历史的局限性只看到了大国的寡头倾向，还是他也是憧憬于古希腊政治制度的人呢？我在书中没有找到解答，那么这一观点是启蒙运动时期思想家的普遍观点吗？建立一种新型的政体的问题：复合共和制（联邦制）较之于邦联制或单一制的优越性 我相信，在此之前，人们的确是认为民主只能在小共和国内实行（如卢梭、孟德斯鸠以及反联邦党人），对面积广阔的地区的治理则只能采取自上而下的帝国式统治。浏览中国及 相当长时间的俄罗斯，印度的历史，其实走的正是这条道路。这样的统治在带来强有力的统一的同时，也带来了一个相当典型的缺点，即“一管就死，一放就乱”（这其中的原因又是为什么？）。而联邦党人所设计的复合共和国（compound republic），即如今被我们所熟识的联邦制则可以解决这一矛盾。根据这一设计，在同一个地域范围内可以同时重叠存在两个或两个以上的共和国（次级共和国是否能够被称为一个国家，应该也是个问题）。这些共和国管理的地域和人虽然重叠，但管理权却不重叠。所有这些共和国的政府都是直接面对公民个人的，每一个公民都同时是两个乃至数个共和国的公民。联邦政府（全国性政府）和次级共和国（州）政府一样也是直接面对公民个人的，它的权力是独立的，直接来源于人民，而且有独立的手段来执行这些权力。而此前历史上的中央政府却并不直接面对公民个人，而是采取封建式的“分级管理”，即每一级政府各自管理下级政府，只有最低层次的一级政府直接面对公民个人。按照文集中的描述，当今美国宪法所施行的，应该是一种双重主权制吧？因为正像作者们指出，“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己。”按照这个描述，这个体制中将不存在单一国家主权的概念，主权为联邦和（次级共和国）州所共享，对国家主权进行了分割。如果主权是指立法的权力，那也是为联邦政府和次级共和国政府（州政府）所共享的。每个共和国都拥有有限但独立的权力。也就是说，在不同的事项和领域内，有不同的最高权力中心。联邦与州之间宪法划分权力。宪法中以列举的方式明确授予中央政府涉外、事关全国性事务的有限而必要的权力，而其他对内、地方性的治权都按照默示原则保留给各州。这就形成了联邦制的优点，即“统而不死、活而不乱”。从制度上解决了大共和国的实践问题。国家机关内部结构的组成问题：分权制衡和对立法权的限制 我注意到书里有个很新颖的论断：“的确，没有任何政治上的真理比这个反对意见所依据的有更大的真正价值，或者更加明显地带有自由保卫者的权威色彩了。立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”（第 47 篇 詹姆斯麦迪逊）。按照这段话的说法，那么实际上，美国宪法制定的一个重要目标，似乎就并不像简单所理解的那样，是对民主尽可能的追求，相反，它的核心目标，反而是矫正平民政府的弊病，追求一种在大众、精英、领袖之间的平衡，追求一种在强大（效率）和安全之间的平衡，不唯人民的意志是瞻，对民主层层设防，充分利用而又加以驯化。文集其他地方也说到，“美 国宪法对古今民主典型所做的宝贵改进”，而“不安定、不公正和带进国民会议里的混乱状态，事实上是使平民政府处处腐败的不治之症”，“优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦，纯粹的民主政体、甚至代议制政府在治国安邦方面显然都不够优秀”。从以前看美国历史,知道在此之前，各州宪法普遍存在议会（立法）权力至上的趋向。州议会除掌握立法权外，还选举任命州长和高级行政官员，大部分州还将法官的任命权也交给议会。相当一部分州将州长的任期规定为一年，至少有 10 个州拒绝给予州长否决议会法案的权力。而很明显，联邦党人不希望看到立法权的一权独大。“立法部分四处扩张它的活动范围，并且将所有的权力都卷入到激烈冲突的漩涡中心”（第 63 篇）。也就是基于这样的态度，作者们才提出了那个著名的结论：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动野心必须用野心来对抗。”，才会设计出为我们所熟知的“三权分立”将联邦政府的权力分为立法权、行政权和司法权，并将它们授予三个不同的机关分别行使，相互独立，但在行使权力时又相互依赖。这样就产生了一个问题。依照作者们从文中泄露出的这样的观点，三权分立制度的设计，针对的并不是通常猜想的行政权的扩张，而是“由选举产生的专制”，即立法权的独大。作者们似乎根本不介意行政权的巨大，相反却强调“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”、“行政首脑最必要的条件是强而有力，最宜集权力于一人”、“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。而对于民主色彩最浓厚的议会，反而多加限制，“在共和政体中，立法权必然处于支配地位。补救这个不便的方法是把立法机关分为不同单位，并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系”（第 62 篇）。那么，首先，这些建国元勋们为什么会这样想？是一种对邦联制度的缺陷的逆反吗？其次，这样的制度设计，还能否适宜于行政权日益扩张，立法权渐渐萎缩的今天？最后，对立法权的分割，对司法部门稳定性的高度维护，对行政权的加强，这些因素都不禁使人们疑惑美国的政治制度，究竟在多大程度上是民主制呢？或者说，这种民主制在多大程度上，其实是掺入了君主制和贵族制的特征呢？最后：宪法的至高无上及宪政下的民主 纵观联邦党人文集，其核心目标，似乎就是限制和驾驭民主，力图削弱民主和民众对政治的影响力。看上去，作者们压根儿不信任直接民主制，在具体规定代议制的规程时，对议员的任期、选举方式、权限等各个方面都做了精心安排，为的就是在满足大众的参与感 的同时，暗中降低他们对政治过程的影响力，做到不唯人民的意志是瞻，对民主层层设防，充分利用而又加以驯化。而为达到这一目标，文集集中阐明了宪政主义的意蕴，这主要表现在宪法的至高性、司法审查、权力的制约等方面，其要义就在于否定任何不受限制的权力，包括人民的权力。宪法高于任何政治权力。政府的权力是宪法赋予的，政府只能采取为宪法所规定的行动。宪法高于立法机构及其所制定的法律（表现为司法审查）。当这两种在等级上有差别的规则发生冲突时，“宪法应作为解释法律的准绳，在二者发生明显矛盾时，法律应服从宪法”。这实际上是对立法机关、民主、民意的一种制约。民主由此得以驯化。最重要的是，宪法的至高性还表现为对人民本身的限制。宪法是“按照人类事务的自然和经过考验的程序，根据长时期内可能出现的种种迫切需要的结合而制定的。”宪法虽为人民所批准，但是即使是人民也不能随意加以修改，否则就失去了其稳定性和权威性。宪法高于一时一地的民意。联邦党人对宪法的修订持严厉的警视立场，刻意设定了严格苛刻的程序而增加修宪的难度，以确保宪法的延续性与稳定性。这仍然旨在对民主加以制约，防止多变的大众情绪被人煽动利用，防止大众意志因其本身的不审慎而颠覆政治的根基。使得美国的民主不是无限制的民主，而是宪政之下的民主。联邦党人对民意（或者可直接说是民主？）如此警惕的态度，却不禁使人问到，首先，他们究竟推崇怎样的民主？他们反对纯粹民主，是纯粹民主本身的问题还是国情的问题？或者更进一步的，民主的深度和广度真的是越深越好、越广越好吗？其次，看上去，联邦党人文集 在从事政治的主体的问题上是继承了柏拉图的观点，即强调政治是一门独特的技艺，需要智慧和经历，刻意地否定直接民主制。一般人对政治问题的看法无甚价值，只应通过投票业余参与政治而不宜成为官员或议员。那，如此而言，民众或民意在政治中应当占据什么样的位置？如果每个人对国家事务有着同等的发言权，这样的政治是可欲的吗？会有效吗？政治是可以还是应该成为全民的事业呢？或许联邦党人文集 本身，就有着多种的思想渊源。虽然通常看来，联邦党人文集，包括美国宪法，受的是洛克、孟德斯鸠等人的影响。但就我现在看到的感觉，书中如此浓厚的保守主义色彩，却更容易让人联想起埃德蒙伯克和霍布斯。当然，作为可以说是历史上第一次通过深思熟虑和自由选择来建立一个政府的尝试，力图解决自由与平等的两难困境，本身就是美国立宪试验的核心内容。而联邦党人通过权威分散、职能重叠这些崭新的发明，建立了两级一般意义上的政府，确保了执行权力的有效性；用“州权至上”理论监护着全国 政治权力；乡镇制度培养了公民的自由精神；加上建立在人民共同理解基础上的完备的司法体系，已经使这种政治体制经受住了奴隶制度、威尔逊主义、机器政治和老板统治等数不清的挑战，我想，这已经是联邦党人在政治文明上的巨大贡献了。对于更深层次的，几乎已经涉及到思想史的古今之争的东西，则远非我，甚至是这部文集所能详尽的了。Love is not a maybe thing.You know when you love someone.