我国企业并购中政府干预的风险分析.pdf

我国目前的并购市场， 以“ 财务性 并购” 和由政府引导的“ 撮合式并购” 为主， 其中有很多不规范不完善的地 方， 如： 并购动机不纯 ， 有一部分纯属 粉饰财务报表的需要 ， 缺乏真正的强 强联合以及战略性并购； 并购过程不 透明， 多采用协议转让， 透明度低； 并 购主体错位 ， 地方政府或政府部门在 并购中同时扮演着资产所有者和宏观 调控者的双重角色， 对并购行为介入 过深， 甚至以其有形之手促成非等价 交易的完成 ， 以不合理的交易价格强 行将劣势企业并如优势企业并最终将 优势企业拖跨的现象。 在我国， 许多情况下， 政府不是作 为并购活动的裁f - 0 ， 而是作为并购活 动的一个主体出现。尤其在面对国有 亏损企业的并购问题上， 政府通过优 惠政策强制或鼓励并购。这样 ， 由于 政府不当干预， 并购代替了破产， 限制 了企业并购市场的规模 ， 使并购局限 于强弱联合 ， 在一定程度上影响了企 业并购的效果。从而进一步影响了社 会资源的 自由流动和产业结构的调 整，限制了优胜劣汰的市场杠杆的作 用， 甚至导致国有资产的私有化， 致使 国有资产大量流失， 使我国企业在并 购中出现较大的风险。 1 政府干预企业并购造成的风 险表现形式 ( 1 ) 地方政府的功利行为严重 由于经济利益和行政利益的紧密 结合， 地方政府的制度需求一般都具 有明显的区域功利性， 功利性是我国 地方政府集政府组织和经济利益主体 这两种不同角色于一身的必然产物。 在制度供给和需求主体一致 的情况 下， 地方政府作为一级经济利益主体， 其制度安排向地区利益倾斜的可能性 极大， 最终导致了其经济行为也带有 明显的区域功利性。此外， 地方政府 作为行政主体， 它的功能不仅仅是发 展经济 ， 而是面对一个多元的目标体 系。因此， 地方政府要努力实现的首 先是均衡 ， 然后才是发展， 它所奉行的 一般原则是最小风险。这就决定了地 方政府往往缺乏创新动机 ， 特别是在 制度创新上， 因为创新总是带有较大 风险。从某种程度上讲 ， 这也可以说 是地方政府功利性行为的一种表现。 在企业并购过程中， 当涉及地方利益 ( 如税费等利益) 冲突时， 这一过程往 往体现出强烈的地方保护主义色彩， 使资本市场缺乏公平和有效性。同时 政府为了达到其“ 减少国企亏损” 的目 的， 把企业并购对象几乎都局限于效 益差、 亏损严重、 甚至濒临破产等问题 最多的企业。这正如我们在沪、 深股 市所经常见到的这样一种现象， 一些 越是亏损严重、 资不抵债的上市公司 文 黄丽菊 的 风 险 分 析 就越是能够得到地方政府的物力、 财 力和各方面政策的大力支持而进行资 产的置换与重组。 ( 2 ) 局部性“ 政府替代” ， 使得并购 交易中的政府行政干预严重 目前在我国企业并购过程中， 许 多地方政府以行政指令方式直接参与 企业并购活动， 充当企业并购的主体， 以政府目标代替企业目标。我国地方 政府在地区经济发展过程中扮演着组 织经济和管理经济的角色。作为政府 组织和区域性的制度供给主体 ，我国 地方政府在经济 中发挥着局部性的 “ 政府替代” 功能。但由于这种功能是 通过国家行政系统实现的，因此其经 济行为就有着强烈的行政导向性。甚 至地方政府有时必须更多地通过政权 机构用政治手段来强化经济管理， 这 就决定了我国地方政府作为一级利益 主体和其他利益主体相比，其经济行 为行政导向的特殊性。 同时， 也正是由 于地方政府在地方经济中的行政导向 所带来的一个直接后果 ，就是使地方 政府的经济利益与行政利益更为紧密 地结合在一起，从而导致了地方政府 在企业并购过程中的其他一些政府失 灵行为。 在我国， 企业并购活动最初是 由政府发起的，政府的参与程度一直 都很大， 在一定程度上， 我国企业并购 实际上是一种政府行为，而不是企业 集团经济研究2 0 0 6 - 8上半月： F L J( 总第2 0 3 期) 维普资讯 http:/ 行为 。 ( 3 ) 企业受行政属性的制约， 促使 地方政府的短期行为严重 地方政府经济行为的行政导 向 性，必然把地方政府参与和组织管理 的经济过程变成一种行政主导过程。 因此， 地方政府的经济行为， 也必然受 到行政过程中一些行政属性的制约， 行政任期制就是一个较为突出的制约 因素。频繁更迭的行政任期制， 使得 地方政府在制定经济发展目标时虽然 也有中、 长、 短期之分， 但出于对任期 内政绩的追求意识， 政府决策层对目 标的决策总是倾向于任期内的业绩 ， 不得不特别注重经济发展的短期效 果， 缺乏一种长期的经济行为动机。 在 企业并购过程中， 一些地方政府为了 达到使一些亏损企业迅速减亏或扭亏 的 目的， 甚至以行政命令的方式使优 势企业在选择并购对象时受到限制 ； 把利用对象几乎都局限于效益差、 亏 损严重 、 甚至濒临破产等问题最多的 企业。这样在这种政府“ 拉郎配” 式的 撮合下， 优势企业不仅要承担差企业 的沉重负债， 还要承担沉重的社会包 袱 。 ( 4 ) 受地区经济利益制约， 造成地 方政府的排他行为严重 由于我国地区经济格局的客观存 在， 决定地方政府的行为重点就是如 何实现各自地区经济利益的最大化 ， 这是地方政府作为经济利益主体本身 的一种内在冲动。但问题在于， 地方 政府是以行政法人的身份来处理地区 经济利益问题， 包括协调不同区域之 间的利益关系， 这就使得地区经济利 益及其实现过程具有了明确的行政边 界， 是一种排他性收益。原因很简单， 因为地方政府如果只关心或考虑行政 边界之外的利益， 那么受损失的很可 能就是 自己， 这显然不符合其追求利 益最大化的逻辑动机。因此， 地方政 府的经济行为一般都带有强烈的排他 集团经济研究 2 O 0 6 8 上半月刊( 总第 2 0 3期) 性特征。在现实经济生活中， 排他性 并不仅仅表现为地方政府的行政区本 位意识和保护主义， 诸如各种各样的 政策性“ 寻租” 行为， 即地方政府向中 央争取各种优惠政策， 以便使 自己在 不规范的行政经济竞争中保持有利地 位， 从而获取 由此带来的“ 租金” 或垄 断利润 ， 也可以说是排他性 的一种表 现。 在企业并购过程中， 一些地方政 府为了保护本地区的局部经济利益， 不惜采取各种方式与手段阻挠其他地 区的企业利用本地的企业资源。更有 甚者有些地方政府和主管部门认为本 地区的或者 自己主管的企业被别人并 购是一种耻 辱； 而且还由于其企业被 并购后 ， 这些地方政府和主管部门很 可能丧失已有的权力 ， 因此极不情愿 让 自己的主管企业被并购， 这样必然 会造成企业并购的低效率。 2 我国企业并购中政府干预的 原因分析 企业并购过程中政府干预造成风 险及其政府失灵问题主要根源在于其 制度缺陷。正是由于经济转轨时期我 国体制不健全， 制度不完善 ， 法制有漏 洞， 宏观经济调控不力等方面的原因， 使企业并购的发展存在障碍。具体可 归纳为以下几个方面： ( 1 ) 企业产权制度因素 企业并购的基础是企业产权制 度， 在企业制度的框架内， 产权主体对 企业产权的交易和流动做出决策， 而 目前我国国有企业仍不是真正 的企 业， 没有 自主权， 在企业产权完全属于 政府的情况下， 政府以行政管理者与 资产管理者双重身份出现， 两种职能 的重叠， 使行政管理渗透到企业生产 经营中， 从而导致政企不分 ， 连企业并 购这种本应通过市场竞争和市场方式 的行为， 仍由政府决定和控制。 ( 2 ) 企业法人治理结构的缺陷 首先， 政府参与企业并购的角度 偏差。 从体制上看， 主要产生于政府行 为中的控制权与剩余索取权集合为一 体的弊端，由于政府官员有可能从并 购中获得较大的控制权收益，从而使 低效率并购问题频繁发生。 其次， 内部人控制现象严重。 据何 浚对上市公司治理结构的研究，成立 或合资改制的上市公司平均内部人控 制度为 5 3 1 ， 而由国有企业或集体 企业改组而成的上市公司，平均内部 人控制度为 7 2 。而在 目前企业产权 交易市场处于买方市场阶段，政府作 为企业产权主体介入企业并购能规避 “ 内部人控制” 障碍。 ( 3 )企业并购交易市场的功能缺 位， 需要政府发挥替代功能 我国企业与西方国家的企业并购 相比，我国企业并购市场的发育还不 完善， 存在功能缺位的缺陷。 比如中介 机构， 国外的中介机构一般比较规范， 而且保持有必要的独立性，而我国的 中介机构服务水平不高，操作也不规 范， 直接影响了并购活动的顺利进行， 因而需要政府承担起某些本应由市场 发挥的功能。 总之，政府干预企业并购有积极 的一面， 更多的是消极的一面。 目前我 们对企业并购过程的管理还缺乏一个 完整的监管体系，政府对企业并购活 动的管理主要通过政府的直接参与和 行政干预进行，给企业并购活动带来 很多负面影响， 产生了政府失灵。 主要 是因为在长期的传统计划经济体制的 影响下，政府集社会管理和资产所有 权能于一身，政府行为也就混淆了政 府作为社会管理者的职能和资产所有 者的职能。 政府既是政策的制定者 ， 又 是政策的执行者 ， 还是政策的监督者， 这就使政府的行为变成了黑箱操作而 难以控制，也因而使得政府参与的企 业并购变得不可控，从使并购成本膨 胀， 使企业并购的过程充满着风险( 作 者单位 ： 云南省机电职业技术学院) 维普资讯 http:/