关于汶川特大地震灾害的财政思考.docx

关于汶川特大地震灾害的财政思考 我国是世界上自然灾难(包括气象灾难、地质灾难、洪涝风暴潮灾难等水文灾难、病虫害和鼠害等生物灾难)最严峻的少数国家之一，历史长、危害范围广、爆发率高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特征，也是损失最严峻的少数国家之一。四川汶川5·12特大地震，造成了大量人员伤亡和财产损失。痛定思痛，最近一个时期特大灾难频发的背后，留给人们太多的思索。本文仅从财政视角做点粗浅思索。一、亟须改善农村公共产品有效供应，合理构建自然灾难财政投入机制当人们惊愕于汶川特大地震之后，一个本能的反应可能是问责——为什么这样大的自然灾难没有预报?专家说明：地震的短期预报是世界性难题。后来发觉，这次地震伤亡，大部分因学校、医院、政府部门等公共建筑设施倒塌所致。可以这样设问，假如公益性基础设施抗震设计实力再强一些的话，假如城市布局和工厂布局远离地震断裂带的话，假如人们的地震预防学问再多一些的话，那么伤亡和损失可能会大大削减。从表面看相关部门有失职之处，但从深层次思索，则是公共产品供应不足和城乡二元财政供应模式差异长期作用的结果。公共产品理论认为，国防、义务教化、公共卫生、天气预报、地震预报等属于纯公共产品的范畴，具有明显的非竞争性、非排他性，不能由私人必需由政府来供应。建国以来，我国的工业化、现代化战略，选择了一条重视城市忽视农村、重视市民轻视农夫、重视工业牺牲农业的路径，改革开放以来又出现了重视经济忽视社会、重视增长轻视爱护的倾向，于是形成了城乡二元、经济社会二元的冲突。在此过程中，国家财政直至1998年以前都属于典型的生产建设型财政，伴随着社会主义市场经济体制的建立，市场出现了失灵，公共产品和服务出现了不足和短缺——上学难、看病难、看病贵、住房难。同城市相比，乡村的公共产品和服务的供应显得更为捉襟见肘。探讨表明，占全国人口近60%的农夫仅享用了20%左右的医疗卫生资源，农村中小学享受到的国家中学教化经费仅占38%，城乡社保覆盖率之比高达221.2023年，城乡居民的收入水平分别为11759.5元和3587元，而城乡居民家庭恩格尔系数分别为35.8和43.在这种状况下，农村公共产品和服务只能是低标准、低水平和不足够的，此次汶川特大灾难的惩处暴露出其中的软肋。为此建议：一是加快构建一元化财政制度。变更长期以来城乡分治的二元格局，统一城乡财政，让公共财政阳光照射农村。在基础设施、义务教化、公共卫生、社会保障等方面，逐步实行城乡一体化供应，统筹城乡居民公共品成本分摊制度和收益共享制度。二是形成自然灾难财政投入稳定增长机制，合理构建预警、防治、救助三位一体财政投入模式，克服轻预防重捐助的被动模式，坚持主动出击、防患于未然。三是依据辖区收益原则，合理界定中心和地方政府职责。全国性或区域性灾难以中心财政为主、地方财政为辅，地方性灾难以地方财政为主、中心财政为辅，自然灾难的预防支出由中心和地方共同担当。二、慈善事业要走出吩咐动员模式，健全激励捐助的税收制度此次汶川特大自然灾难，牵动着国人的心，各种形式的捐助活动在政府、企业、学校、社区等不同层面绽开。轰轰烈烈的捐助行动背后，依旧惯用安排经济时期号召式、口号式手段，通过肯定的组织形式，根据职务凹凸、经济规模大小规定着捐助标准。这种构建在非规范、被动式基础上的慈善事业，经常是在灾难事务发生时才有公益行为，必定是缺乏安排性、统筹性、前瞻性。诚然，造成我国慈善事业不温不火的缘由可以列举许多，但相关税收制度设置上的缺陷亟须引起重视。在成熟的市场经济国家，为防止富人过分聚集财宝，往往运用遗产税的手段加以限制。作为富人税，该税种在均衡贫富、缓解安排不公、激励勤劳致富、引导公益捐赠等方面具有独特的功效，备受各国推崇采纳，当今世界已有100多个国家和地区开征遗产税。在美国，遗产税的最高税率为50%。在日本，遗产继承最多只能传至三代，高额税收限制了坐享其成者。在发达国家，甚至还出现了有遗产继承权却无力担当遗产税的怪现象。当今，欧美很多国家对全部的慈善捐助赐予免税待遇。新中国成立后，当时的政务院曾在1950年1月颁布的全国税收实施要则中列有遗产税内容，但由于种种缘由未能开征。改革开放30年来，中国经济发展创建了世界奇迹，2023年经济总量已位居世界第四位，城乡居民告辞了短缺，积累了肯定的财宝，激励一部分人先富起来的政策已初见成效，培育了一大批中产阶级，产生了一部分高收入者。仓廪实而知礼节，社会财宝的增加为开征遗产税供应了前提和可能——税源的客观存在。同时，当人均收入进入1000美元—3000美元的社会转型期，也将带来猛烈的社会动荡，出现两极分化，步入了冲突凸现期，这为实施税收政策手段的再调整——开征遗产税供应了现实必要性。为此，要通过制度创新，实现被动捐助为主动捐助、要我捐助为我要捐助，为慈善事业健康发展供应不竭动力和源泉。三、兄弟式互助符合中国国情，从制度上完善横向转移支付制度转移支付的制度设计通常采纳自上而下的纵向模式，这种罗宾逊式转移支付，简洁易行，作用干脆，往往受到青睐。更上一级政府凭借其政治权威，便可轻而易举地向下集中财力，完成财力和资金在各级政府间无偿转移。由于纵向转移支付能够较好地体现上级政府的施政意图，各国纷纷采纳。我国也不例外，自1994年分税制改革之后，中心对地方的转移支付总量一路攀升。1995年中心对地方的转移支付总量仅为2532.9亿元，到2023年猛增至13589.4亿元，年均增长16.5%，其中绝大部分用于中西部地区，在肯定程度上缓解了地区财力分布不均的冲突。此次汶川地震，得到了各地的慷慨捐赠。一方面，体现了中华民族的美德，一方有难，八方支援。另一方面，也透视出构建区域间横向转移支付的可能。我国是一个幅员宽阔的国度，受资源禀赋等多因素的制约，地区差异巨大。要很好地解决基本公共服务均等化的问题，单靠中心政府转移支付，极易引起发达地区的不满，而且过分地杀富济贫、追求公允也会造成效率的损失。近些年来，国家接连启动了东部发达地区对口支援西部欠发达地区的救济行动，收到了肯定成效。虽然谈不上严格意义的横向转移支付，但达到了先富帮后富的目的。为此，建议国家出台相关法律，规范相关制度，主动开展试点，在新一轮财政管理体制调整中适度运用，以弥补现行纵向转移支付的相对不足，实现区域经济的统筹协调发展。四、强化捐赠资金监管，整合各类捐赠资源此次汶川地震，来自社会各界的干脆捐助超过百亿元，加上日后重建的资助，算得上中华民族有史以来最大一次爱心行动。如此浩大的资金量，假如疏于管理，非但会降低资金运用效益，也会辜负捐赠者的期望。巨额的救灾资金犹如灾民的救命钱。无论是官方、专业组织还是民间行为的捐助，都应纳入财政、审计部门的监管范畴。一是从严限制借机敛财行为的发生，特殊要加大对中介组织、网络媒体捐助的监管力度，规范捐助主体、捐助行为，逐步消退捐助过程监控的盲点，肃穆查处发国难财事务。二是全过程监控捐助资金的运用管理，探讨制定相关管理制度、方法和运用程序。创新监管模式，前移管理过程，实现由传统的事后监督向事前、事中监督转变，坚持专项监督与日常监督、内部监督与外部监督并重，肃穆查处贪污、挪用、寻租等违法违纪行为。三是统筹运用各类捐助资金，防止条条化、部门利益化，禁止撒芝麻盐、分小钱，杜绝形象工程、面子工程，切实整合各类资源，尽快实现灾区重建。四是严格追踪问效，通过构建简洁易行的考评体系，引入中介评价平台，刚好、透亮地向社会各界反馈捐助资金运用绩效。五、灾后复原重建要注意制度创新，构建多元筹资机制据有关方面初步测算，汶川地震的干脆损失高达1000多亿元，灾后的重建也将是一组天文数字。鉴于这场自然灾难具有突发性、连续性、广泛性等特征，属于市场失灵的范畴，要通过调整财政支出结构加大政府投入。虽然去年我国的财政收入规模达5万多亿元，四川省的财政支出规模为1700多亿元，但同满意13多亿人日益增长的社会公共须要相比，财政资金依旧非常短缺，灾后重建单纯靠中心政府、四川财政既不现实也不行能。所以，要注意制度创新，发挥市场机制的作用，避开政府过分包揽，充分调动政府、市场、灾民三方面主动性，多方筹措重建资金。一是加快推动灾区的社会保障体系建设，通过完善最低生活保障制度、临时救助制度等，确保特困受灾群体得以妥当安置。二是运用财政担保、贴息、以奖代补和必要的税费减免等政策工具，引导灾民、企业、民间机构支持灾区重建。三是重新评估震区重建的地质结构、环境承载实力和管理成本，主动探究开发式、移民式等安置新模式，避开步入建设—破坏—再建设—再破坏的恶性循环，最大限度地节约社会资源。四是加强灾区金融服务体系建设，通过特殊实惠贷款、农业保险等激励灾区复原重建。同时，主动探究地震险的试点。五是发行汶川地区地震重建债券，运用市场化手段，多方筹措建设资金。六、乡村组织不宜弱化，保障其行使职责的财力基础此次汶川特大自然灾难，在整个救助过程中乡村组织、乡村干部的作用没有得到很好的发挥。无奈的背后，也在肯定层面上暴露出乡村治理的部分危机。从本质上看，乡村组织弱化是个财政问题。建国初期建立起来的人民公社制度，伴随着农村家庭联产承包责任制的全面推开，以1984年撤社建乡为标记，完成了历史使命。人民公社时期，国家通过人民公社政社合一、三级全部，队为基础的体制，将农夫组织起来，国家与人民公社打交道。人民公社解体后，国家不得不通过乡村组织与农户打交道。在经验了短暂旺盛之后，随着1990年前后三农问题的出现，乡村组织始终备受非议，乡村干部在肯定程度上背上恶名，成为乡村麻烦的制造者。探讨机构和决策层面始终在乡镇机构存废问题上做文章、搞试验。在压力型财政体制和政绩考核制度双重作用下，更上一级政府通过集中财权、下放事权，不断弱化乡村财力基础，特殊是农村税费改革、取消农业税(农业特产税)改革之后，乡镇财政更是出名无实。一级政府丢失了财政基础，就步入了无财行政的窘境。在这种状况下，乡村干部同样做出了理性选择——不作为。原有以三提五统和农业税(特产税)为维系的农村公共产品供应机制，也渐渐转化为依靠上级政府转移支付的单一模式。原来乡村组织同农夫的这些自然联系，由此也就中断了，由相对均衡演化为非均衡。中国属于单一制国家，不同于西方的联邦制，长期的大一统文化熏陶，不同于西方的基督教文化，寄希望通过农夫自治实现乡村事务的自我管理，尚不具备条件，自上而下治理仍旧是中国特色。上有千条线，下有一根针。乡村作为中国现行五级政权的末梢，对上连接着四级政府，对下是七八亿农夫，是下情上达、上情下达的重要载体。所以，在建设社会主义新农村的历史条件下，乡村一级只能加强不能减弱。为此，一是审慎推行弱化乡村治理的各项改革。二是给予乡镇一级政府完整的政权、财权、事权、产权。三是逐步建立城乡统一税制。四是加大干脆面对乡镇的财政转移支付力度。