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我国气候资源法律建设我国气候资源法律建设 杨惜春杨惜春 高讲高讲 湖南省气象培训中心湖南省气象培训中心目录目录我国气候资源保护现状我国气候资源保护现状我国气候资源立法现状我国气候资源立法现状我国气候资源法律设计我国气候资源法律设计一、我国气候资源一、我国气候资源 保护现状保护现状一、我国气候资源保护现状气候资源概念及分类气候资源的独有特征我国气候资源的概况气候资源保护的意义1、1 气候资源概念及分类1 1、概念、概念 气候资源是气候要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量。根据组成要素，可将气候资源分为光能资源（太阳能资源）、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源等。1、2气候资源的独有特征 （1 1）结构复杂性）结构复杂性（2 2）低密性与非储性）低密性与非储性（3 3）地理区域性）地理区域性（4 4）相对稳定性和绝对波动性）相对稳定性和绝对波动性（5 5）数值非线性）数值非线性（6 6）量的恒定性与质的可变性）量的恒定性与质的可变性（7 7）全球一体性）全球一体性 1、3我国气候资源的概况 我国幅员辽阔，地形复杂，从赤道海洋到高原寒带，从热带雨林到干旱沙漠，各种气候带和自然景观都有。气候资源丰富，但是时空分布极不均匀，气候资源具有强烈的地域差异。图：我国年降水量图图：中国降水季节分布图图：我国太阳能资源分布图图：我国风力资源分布状况图1、4气候资源保护的意义保障我国经济社会可持续发展保护我国日益脆弱的生态环境应对国际政府间气候变化谈判 二、我国气候资源 立法现状及问题2、1 气候资源保护法律规定 1 1、气象法气象法中气候资源保护的法中气候资源保护的法律规定律规定 第六章：气候资源开发利用与保护 第三十二条 国务院气象主管机构负责全国气候资源的综合调查、区划工作，组织进行气候监测、分析、评价，并对可能引起气候恶化的大气成分进行监测，定期发布全国气候状况公报。2、1 气候资源保护法律规范 第三十三条第一款 县级以上地方人民政府应当根据本地区气候资源的特点，对气候资源开发利用的方向和保护的重点作出规划。第二款 地方各级气象主管机构应当根据本级人民政府的规划，向本级人民政府和同级有关部门提出利用、保护气候资源和推广应用气候资源区划等成果的建议。2、1 气候资源保护法律规范 第三十四条第一款 各级气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。第二款 具有大气环境影响评价资格的单位进行工程建设项目大气环境影响评价时，应当使用气象主管机构提供或者经其审查的气象资料。2、1 气候资源保护法律规范结论：结论：1、气象法立法目的的修订、章节的调整、法律规定的充实、法律责任的增加以及对气候资源概念的内涵与外延的重新认识等诸多方面，反映出我国气候资源管理工作指导思想的改进，即突出和强调“气候资源的合理开发利用与保护”。2、1 气候资源保护法律规范 2、该法赋予了气象部门在气候资源行政管理方面的职能，包括：气候资源综合调查与区划；气候监测、分析与评价；发布气候状况公报；对气候资源利用与保护提出建议；对气候资源区划成果推广与应用提出建议；对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证；对用于大气环境影响评价的气象资料进行审查等。这些法律规定是我国继续加强气候资源管理工作的法律基础，对于今后确定气候资源管理法律制度及监管体制等都具有重要意义。2、1 气候资源保护法律规范 3、2008年12月，中国气象局发布气候可行性论证管理办法。该办法作为气象法的配套规章，对气象法第三十四条提出的“气候可行性论证制度”做出了进一步明确的规定，这预示着我国在气候资源开发利用与保护管理工作方面将继续加强。2、2气候资源保护相关法律可再生能源法大气污染防治法2、2、1可再生能源法 可再生能源法于2006年1月1日起施行。第2条规定：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”。该法将气候能源（风能、太阳能、地热能等）纳入了国家能源优先发展的领域，使其成为了一种重要的战略能源，拉开了气候能源开发利用的新纪元。2、2、1 可再生能源法 该法的立法目的为：“促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”。为了保障以上目的实现，该法规定了一系列产业发展制度：资源调查与发展规划制度、产业指导与技术支持制度、可再生能源推广与应用制度、价格管理与费用分摊制度和经济激励与监督措施制度等。2、2、1 可再生能源法可再生能源法配套实施细则：可再生能源发电有关规定 可再生能源发电价格和费用分 摊管理试行办法 风电场工程建设用地和环境保 护管理暂行办法 可再生能源发展专项资金管理 暂行办法等 2、2、1 可再生能源法结论：结论：由该法的立法目的、产业制度及配套实施细则可见，该法调整的主要是可再生能源开发利用过程中的各种经济利益关系，注重的是可再生能源经济效益的最大化实现，同时对可再生能源的开发与利用起到鼓励与促进的作用。该法配套细则中虽然也有涉及开发利用活动与环境保护的调整问题，但从整体而言，可再生能源生态效益和社会效益的保护和发挥，不在该法的调整范围之内。2、2、2 大气污染防治法 我国第一部大气污染防治法于 1987年通过，此后于1995年、2000年分别进行了两次修订，加上一系列配套的法规，建立了我国防治大气污染的法律体系。2、2、2 大气污染防治法 大气污染防治法主要适用于防治我国大气污染的主要源头及物质，即：燃煤产生的大气污染、机动车船排放污染和废气、尘和恶臭污染。该法律体系明确了政府防治大气污染的职责，建立了相应的监管体制，规定了一整套大气污染防治法律制度，制定了大气环境标准，对于防止我国大气污染进一步恶化起到了作用。2、2、2 大气污染防治法结论：结论：气候资源的破坏与大气污染有密切关系，如大气污染使空气变浊，能见度降低，日照时数和太阳辐射发生改变；使城市产生“热岛效应”，局部气温升高；出现“拉波特效应”，促使降雨量增加，出现酸雨现象；排放二氧化碳等温室气体，改变大气成分，形成“温室效应”，引起气候变化等等。因此，该法也可以看成是与气候资源保护有关的立法之一。2、3 小结 综观我国社会经济发展、生态环境保护以及应对气候变化工作的迫切需求，联系我国气候资源开发利用过程中的诸多不合理行为以及业已发生的破坏现状，对比水、土地、矿产、草原、森林和野生动物等自然资源保护立法，我国气候资源法律建设实在是非常之薄弱，这不能不引起我国立法及研究工作者的重视。三、我国气候资源三、我国气候资源 法律设计法律设计3、我国气候资源法律设计国际自然资源立法趋势我国自然资源立法概况我国气候资源立法框架3、1 国际自然资源立法趋势1 1、由注重经济开发走向注重自然资源的生、由注重经济开发走向注重自然资源的生态性保护态性保护2 2、可持续发展成为立法指导思想可持续发展成为立法指导思想3 3、自然资源与生态保护的整体性、区域性、自然资源与生态保护的整体性、区域性与全球性得到重视与全球性得到重视4 4、由公法和私法分立转向公法和私法融合、由公法和私法分立转向公法和私法融合5 5、发展自然资源物权的同时注重发挥市场、发展自然资源物权的同时注重发挥市场机制的作用机制的作用6 6、自然资源管理体制由分散走向综合、自然资源管理体制由分散走向综合 3、2 我国自然资源立法概况我国自然资源立法缺失我国自然资源立法发展3、2、1我国自然资源立法缺失 自20世纪80年代初制定了第一部自然资源法森林法以来，我国自然资源立法就进入了一个快速发展时期。至今为止，共颁布了17部自然资源法律，100余部行政法规和规章，1500多件地方相关法规和规章，签署了60多个相关国际条约，立法活动可谓空前繁荣。但是，我国自然资源状况持续恶化，重大自然灾害频发，生态环境遭遇空前危机。除了工业化、城市化快速发展等原因之外，我国不能漠视和推卸自然资源立法的严重滞后与缺失。图:我国缺水城市供需水示意图图：2009年春季大旱 2009年2月19日，河南洛阳嵩县陆浑水库干涸的河床上随处可见干死的贝类。图：荒漠化土地占我国土地面积27%我国土地荒漠化已经到了惊人的程度，占全国土地面积的27。更可怕的是，这个数字还在以年均2460平方公里的速度扩展，这意味着一年损失一个中等县。图：宁夏“塞上江南”部分土地沙化 宁夏吴忠平原和银川平原盛产水稻而被誉为“塞上江南”，如今，已有部分地区的土地被腾格里、毛乌素和乌兰布和三大沙漠带来的风沙所沙化。图：贵州省惠水县石漠化土地 喀斯特石漠化是贵州广大山区普遍存在的水土流失现象。图为 贵州省惠水县摆金镇雾空村村民在耕种石漠化的土地（2008年3月16日）。图：青土湖即将成为第二个罗布泊 甘肃省民勤县青土湖昔日曾经芦苇丛生、湖水清冽，如今除了白茫茫的盐碱、芒硝，没有一丝水。图：内蒙古阿拉善盟草原荒漠化这是内蒙古阿拉善左旗的牧民在干旱的荒漠草原上放牧（2004年 春季）。图：新疆巴音布鲁克草原荒漠化 我国第二大草原新疆巴音布鲁克草原正面临变“秃”的危险，上万牧民生态移民。图:四川省若尔盖县牧场沙化 四川省十大牧业基地之一的若尔盖县，沙化和潜在沙化的面积已占草地面积的13.32。图：阿拉善盟额济纳旗“怪树林”额济纳旗达来呼布镇西南28公里处，大片胡杨林枯死，景象悲凉。图：消失殆尽的天然红树林 20世纪50年代，厦门还曾经有大约4800亩天然红树林，如今90%以上已经消失，只在翔安九溪口附近存留着一小片，面积不足200亩。图：海南文昌市洒镇锆钛矿开采现场 采矿公司将冲洗矿砂的泥浆和尾砂随意排放，造成大面积“人工沙漠”和泥沙河，300多亩耕地被掩埋。图：广西平南县非法稀土矿开采点现场 数百亩山岭植被被毁坏，农田被大量泥沙掩埋，水源地被采矿所用的化学物品污染（2007）。图：河南世界地质公园黛眉山内采矿现场 黛眉山内非法采矿屡禁不止，毁坏山梨、椿树、水柳、黄栌柴，黄檀树等古树、珍贵树木上千亩。图：2000年舟山群岛赤潮 图：2008年8月青岛海域浒苔 距奥运会开幕40多天之际，青岛正饱受浒苔袭击。奥帆中心附近海域，浒苔蔓延24,000平方公里。当地多个著名泳滩也是臭气熏天。3、2、1我国自然资源立法缺失1、立法体系存在诸多问题 （1）缺乏综合性或基本性自然资源法。如自然资源法、自然资源保护法、自然资源产业法、自然资源节约与综合利用法、能源法等等。（2）一些重要的自然资源尚未制定法律，如海洋、湿地、野生植物、石油、天然气等；有的甚至尚未进入立法视野，如气候资源等。（3）有的立法已经不适应时代需要，亟需修订，如土地管理法、草原法、矿产资源法、煤炭法等。3、2、1我国自然资源立法缺失 2、现行立法主要体现的还是“人类中心主义”价值观，奉行“经济效益优先”原则。3、缺乏自然资源立法基本原则，导致自然资源单行法立法、执法、司法、守法环节不和目的性行为大量发生，自然资源法律之间、执法部门之间、法律主体之间冲突严重。3、2、1我国自然资源立法缺失 4、监管体制存在许多缺陷 （1）自然资源综合管理机构初步形成，但是统一监管体制并未建立起来；（2）政府部门在资源管理、产业管理与经营管理职能上定位不清。资源管理过程中重开发利用、轻节约保护，重处罚、轻监督等；（3）资源管理机构之间职能重复或者交叉，而有的资源管理事项又存在真空地带；（4）中央和地方、主管部门与流域机构、资源部门与环保部门等职权划分不清；（5）资源管理以行政管理为主，法律干预不足，立法多赋予国家主体职权和权利，对其他主体的权利确认薄弱，呈现权利配置失衡，往往成为部门扩张权力、谋取利益的法律工具。（6）监管体制中缺乏公众参与机制等。3、2、1我国自然资源立法缺失 5 5、法律制度设计尚不能起到有、法律制度设计尚不能起到有效保护监管自然资源的需要效保护监管自然资源的需要 重开发利用制度轻资源保护制度；监管和调控制度不完善；产权虚制问题依然没有得到有效解决；产权流转制度存在明显制度缺陷；有偿使用制度、价格制度、核算制度等尚有不足。3、2、2我国自然资源立法发展我国自然资源立法改革的总体目标：构建在指导思想上充分体现先进的人类发展观和资源价值观，在法律原则和制度设计上适应社会主义市场经济和可持续发展战略要求，法律规范明确具体、设置均衡，各专门法律之间关系协调相济，体系结构科学严谨，符合资源客观规律的自然资源法律体系。3、2、2我国自然资源立法发展 1、确保国有自然资源的有偿使用和资产化管理；2、尊重自然资源的整体性规律，确保自然资源综合利用；3、加强自然资源保护，确保自然生态系统对经济支撑的可持续性；4、协调各类资源主体之间的利益关系，理顺自然资源的使用、保护和管理之间的衔接关系。3、2、2我国自然资源立法发展自然资源法的基本原则自然资源法的基本原则国家控制自然资源权属原则保护优先原则合理开发利用原则协调持续发展原则开源与节流并重原则经济手段管理原则3、2、2我国自然资源立法发展自然资源法的基本制度自然资源权属制度自然资源流转制度自然资源行政管理制度自然资源监管调控制度图示：我国自然资源法的基本制度基本制度基本制度权属制度权属制度流转制度流转制度行政管理制度行政管理制度所有权制度所有权制度他物权制度他物权制度交易制度交易制度使用权制度使用权制度承包经营权制度承包经营权制度其他权益制度其他权益制度有偿使用制度有偿使用制度监管调控制度监管调控制度许可制度许可制度核算制度核算制度税费制度税费制度基础性制度基础性制度调查制度调查制度档案制度档案制度登记制度登记制度规划制度规划制度开发利用保护节约制度开发利用保护节约制度价格制度价格制度3、2、2 我国自然资源立法发展 自然资源监管体制自然资源监管体制 1、进一步强化自然资源综合监管体制；2、合理划分职权，推进不同层次的自然资源属地监管；3、完善符合自然资源生态属性的区域管理制度。3、3我国气候资源立法设计气候资源立法及其步骤气候资源法的任务目的气候资源法的基本原则气候资源法的基本制度气候资源监督管理体制气候资源法的法律责任3、3、1气候资源立法及其步骤法律名称：气候资源法立法机构：全国人大常委会法律定位：我国气候资源合理开发利 用与保护管理的基本法律法律位阶：我国自然资源法律体系中 的自然资源品种法立法步骤：先由国务院颁布气候资 源管理条例；再由全国 人大常委会颁布气候资 源法图示：气候资源法律体系图示：气候资源法律体系自然资源综合法自然资源品种法自然资源行业法自然资源养护法国际自然资源法水法土地法气候资源法气候可行性论证条例气候可行性论证管理办法气候资源测量和评价管理办法气候资源调查区划管理办法气候资料汇交管理办法气候监测评价管理办法气候变化监测评估办法气候信息化资料归档管理办法表：我国自然资源法律体系名称名称性质性质举例举例综合自然资源法 从整体上对自然资源的开发利用以及保护管理进行宏观规划，确定自然资源法基本原则及制度构成的法律，是自然资源法体系的基本法。尚未制定自然资源品种法 针对特定类型自然资源的开发利用和保护管理进行的专门立法。该法不是针对自然资源的特定行业，而是针对围绕某一类型自然资源展开的多种社会经济活动，以该类自然资源的合理开发利用和保护管理做出的法律制度安排。水法土地法自然资源行业法 针对社会经济活动中围绕某一类型的自然资源开发利用所形成的特定行业进行的专门立法，以特定的自然资源行业管理为主要内容，也包含一些自然资源管理的内容。森林法草原法矿产资源法渔业法 自然资源养护法 主要是从自然资源的社会效益和生态效益着眼，对自然资源自身赋存的完整性及自然生态功能的维持进行的立法，主要是为了克服对自然资源经济性开发所导致的对自然资源的不利影响，通过对自然资源进行有效的保全、恢复以及营造，不断地优化和强化自然资源的赋存基础。野生动物保护法；野生植物保护条例国际自然资源法 是我国自然资源保护法体系中的国际法部分，主要包括我国与其他国家缔结、签订的有关自然资源开发利用和保护管理方面的双边和多边的国际条约与协定，我国参加的有关自然资源开发利用和保护管理方面的双边与多边的国际条约与协定。生物多样性公约；联合国气候框架公约3、3、2 气候资源法的任务目的 1、保护气候资源；2、预防气候灾害；3、实现气候资源的可持续利用；4、维护气候系统稳定；5、维护生态系统平衡；6、促进经济、社会与气候环境协 调发展。3、3、3 气候资源法的基本原则 1、科学规划原则 2、整体防范原则 3、保护优先原则 4、开发与利用适度原则 5、权益兼顾原则3、3、4 气候资源法的基本制度 1、气候资源产权制度 2、气候资源流转制度 3、气候资源行政管理制度 4、气候资源监管调控制度 3、3、5 气候资源监督管理体制 1、统一监管与分级、分部 门监管相结合 2、气候资源区划管理与行 政区域管理相结合3、3、6 气候资源法的法律责任 1、气候资源民事责任 2、气候资源行政责任 3、气候资源刑事责任 主要参考文献1、肖乾刚，自然资源法，法律出版社，19922、张梓太，自然资源法学，北京大学出版社，2007 3、戚道孟，自然资源法，中国方正出版社，20054、孟庆瑜等，自然资源法基本问题研究，中国法制出版社，20065、崔金星，自然资源保护立法研究，硕士学位论文，昆明理工大学，20056、关保英，自然资源行政法新论，中国政法大学出版社，20087、丁一汇等，中国气象事业发展战略研究气象与可持续发展卷，气象出版社，20048、刘燕华等，脆弱生态环境与可持续发展，商务印书馆，20019、世界环境与发展委员会，我们共同的未来，吉林人民出版社，2004