论行政公开原则.doc

论行政公开原则 以政府信息公开条例为视角江文书1，余慧娟2中南财经政法大学，武汉 430060摘要：行政公开原则是随着行政权的不断扩张而形成的一项在程序上限制行政权，保护公民合法权益的行政法基本原则。其内容应包括行政机关的议事活动及其过程的公开和行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报的公开。我国新近颁布的政府信息公开条例是后者的体现，今后的立法还应弥补前者的空白。在行政公开原则实行的过程中，为了节约行政公开成本，应充分利用电子化的公开方式，并引入市场机制，提高行政公开的效率。行政公开的范围确定上，应以公开为原则，不公开为例外，合理平衡国家，社会和个人的利益。关键字：行政公开原则 行政公开成本 行政公开范围2008年5月1日，由国务院2007年1月17日第165次常务会议通过的中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称政府信息公开条例）正式公布实施。同时全国政府信息公开的主管部门即国务院办公厅为了有利于贯彻实施政府信息公开条例，还发布了国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见。这标志着我国结束了长期以来仅将有关政府信息公开散见于部分法规中的历史，为政府信息公开职责和公民知情权的保障提供了统一的法律依据。政府信息公开作为现代行政法中行政公开原则的重要组成部分，对其理解必须放在宏观的行政公开原则之中。本文即以政府信息公开条例为视角引出对行政公开原则背景，意义、内容体系和相关问题的分析，以期对这一原则有更为深刻的把握，为我国今后的行政公开之路探明方向。一、行政公开原则确立的背景、意义和主要内容行政公开原则是指行政主体的一切活动除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私并由法律规定不得公开外，一律向相对人和社会公开，以增强行政活动的透明度，接受相对人和社会的监督。 参考文献：1 方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法M.北京:北京大学出版社.2005.这一原则作为现代行政法的重要原则之一，其确立具有深刻的社会背景，建立在深厚的人民主权理论之上，是现代民主政治进一步发展的产物。（一）行政公开原则确立的背景传统行政法以约束或控制政府权力为核心，对于行政机关的自由裁量权做出了较为严格的限制。2 吕忠梅.环境法新视野M.北京:中国政法大学出版社,2000.此时的行政机关没有义务进行行政公开。以美国为例，在1967年的情报自由法（Freedom of Information Act）颁布之前，管家法（Housekeeping Act）授权行政长官控制其主管机关文件的公开与否，这种情况下，行政机关往往以行政特权为理由而拒绝公开行政文件，剥夺公众的知情权。3 “情报自由法”浅析兼与中国<政府信息公开条例比较>J.西安电子科技大学学报（社会科学版），2008(3).但因为此时行政机关拥有的行政权相对有限，其拒绝行政公开并未对社会造成巨大影响。20世纪以后，行政权的扩张成为一种无法抑制的发展趋势，对传统行政法提出了强有力的挑战。行政权扩张的根本原因是政府必须对自由竞争的市场进行必要的干预，以弥补自由市场经济体质的缺陷，否则社会就难以获得正常发展。4 5 6 章剑生.论行政程序法上的行政公开原则J.浙江大学学报（人文社会科学版）,2000(6):162.而政府所承担的其他与公共利益相关的职责如环境保护、突发事件应急也使传统的对行政权在实体上进行限制的办法不能满足实际的需要，以行政公开为代表的程序性限制手段就成为重要的补充而逐步引起人们的重视，并成为一项法定的行政法原则。（二）行政公开原则确立的意义不管是实体还是程序性限制手段，都以维护相对人的合法权益不受行政权的非法侵犯为宗旨。在奉行人民主权的国家，公民将权利授予行政机关，目的是为人民利益服务。但是行政权力不断扩张的行政机关和存在自身利益考量和受有限理性支配的政府公务人员却时刻有可能违背立法的最初授权目的，导致权力的异化。而让作为权利主体的公众了解行政活动的过程及其结果是防止权利异化和行政腐败的良方。因此行政公开原则即是作为实现人民主权原则的重要手段之一确立的。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民，完全具有实现行政公开原则的必要性。行政公开原则在确保行政机关正确、合法行使行政权的同时，还为民主社会公民参与政权运行提供了新的途径。传统社会，公民主要是通过选举议会组成人员和国家元首实现其民主参与的目的。但20世纪以后，西方国家普遍出现议会大权旁落和行政权扩张的法律现象，国家权力结构的重大变化导致了国家权力重心从议会转到了政府。由于议会无法对政府实施有效的控制，至少是控制的有效度已有所减弱。因此，作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用。7 吴建依.论行政公开原则J.中国法学,2000(3):91.8 9 邓蓉敬.从新的视觉审视行政公开的高成本A “落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集C.2006: 532.而行政公开原则为公民直接参与行政权的运作过程提供了前提保证。（三）行政公开原则主要内容体系的构建虽然行政公开原则作为一项基本原则的地位已经在我国得到确认并通过具体制度在相关立法中体现出来，但是行政公开原则本身是包涵多项内容的逻辑严密的统一整体，如果不能对这一整体有全面的认识，就会导致立法的偏差和失衡。所以，根据一定的标准构建行政公开原则的内涵体系十分必要。目前，主要存在两种构建方法。一是根据行政程序的顺序规则，将行政公开原则的内容界定为10 以我国行政公开的第一案为视觉J.法学，2005(4): 122128.11 马怀德:应急反应的法学思考“非典”法律问题研究M.北京:中国政法大学出版社,2004.The Adininistrative Openness Principle Through "Governmental Information Disclosure Ordinance" Yu hui-juan(School of Law Zhongnan University of Economics and law ， Wuhan 430060，China)：事先公开职权依据；事中公开决定过程；事后公开决定结论。其中事先的职权依据又包括一般性的职权依据和个别性决定依据；事中公开决定过程又具体包括行政听证和咨询公开两方面；事后公开决定结论则包括向相对人公开和向社会公众公开决定结论。二是根据行政公开的主要对象将行政公开的内容主要分为两类：Abstract: adininistrative openness principle is one of the adininistrative principles which in order to give procedural restrictions on executive power and protect the legitimate rights and interests of citizens. Its contents should include the openness of administrative procedure and the openness of executivee documents, data and informations.The law"Governmental Information Disclosure Ordinance", which enacted recently in China is a manifestation of the latter. Legislation should cover the gaps of the former. In implementing the adininistrative openness principle, in order to save costs, electronic public should be made full use of. the introduction of market mechanisms can improve the efficiency of public administration. In Determining the scope of openness, open should be the principle, not open for exceptions.Key word: adininistrative openness principle; the costs of adininistrative openness; the scope of adininistrative openness行政机关的议事活动及其过程公开；行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开。前者以动态的行政活动为中心，包括行政决策和行政执行两个阶段。后者则以静态的行政活动结果为中心，其实质是对动态行政活动公开的一种延续。两者构建方法对我们明确行政公开的主要内容都具有十分重要的借鉴意义，并不存在一者排除另外一者的必要。鉴于中国已经颁布政府信息公开条例，其重在对行行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报的公开，今后的重点应该放在对行政机关的议事活动及其过程公开的统一相关立法上。这一部分的法律规定因为重在程序性行政活动的信息公开，可以按照行政程序的顺序进行，从而便于行政机关执行和相对人参照，使立法更具有操作性。二、 行政公开原则在立法和实施中的主要障碍及应对措施行政公开原则的重要意义我们已经在前文提到，但是这一原则和相关制度的实施却在实际中遭遇到一些现实的困难。许多学者都已经谈到因中国行政机关体制、观念上的问题而给行政公开原则带来的阻碍，本文亦非常同意这些观点，但认为因中国自身先天不足存在的问题需要政府在进一步的改革中不断解决，而所有国家在行政公开中都会遇到的共性问题却是我们必须认清并明确解决途径的，否则行政公开的合理性将受到质疑，政府信息公开条例的实施意义也将被削减。本文重点分析因行政公开带来的较高行政成本和行政公开范围确定两大问题。（一）因行政公开带来的较高行政成本行政公开原则遇到的第一个实际问题是较高的行政成本。行政成本是政府从事公共管理和提供公共服务所必须的行政投入或耗费的人力、物力、财力资源。前文提到行政公开包括行政机关的议事活动及其过程的公开和行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报的公开。不管是哪一个环节的公开，作为专业性和政策性都很强的工作，要真正达到行政公开所欲实现的价值目标，政府都需要增加在相关方面的财政投入。以文件、资料、信息情报的公开为例，政府为了能够提供正确、有用的信息给公共，需要成立专门的机构，培训专门的人员，再经历信息的收集、编辑、储存、传输和开放等各环节，每个环节都需要大量投入。而这仅为常态下肯定会付出的成本，若遇公民对行政公开的要求未得到及时满足而诉诸法院或上级行政机关，那么额外的诉讼费用和成本也必须计算在行政公开的行政成本之中。我国的政府信息公开条例才正式实施不久，目前各级政府还未明显感觉到因为信息公开而带来的行政成本的提高。但是要真正实现政府信息公开条例在第一条所指明的立法目的，即“提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会生活的服务作用”，就不能是形式化的仅公开一些可有可无的文件，也不能全是被动的被申请后才去公开。一个有效、实质性的政府行政公开，就肯定会对行政成本提出更高的要求。以美国为例，自从1974年隐私权法建立以后，情报公开制度的实施进入一个新的阶段。政府预计，1974年用于情报公开的费用为5万，在今后的五年里平均每年的费用不得超过10万美元。但1975年，联邦政府和机构用于情报公开的实际费用为1180万美元，是预计的118倍。1976年上升2080万美元，比往年增长75%。1977和1978年，费用分别达到2600万美元和4780万美元.相比之下，政府通过收取信息检索费、资料复制费而回收的成本只占支出的百分之几。我们当然不能因为行政公开带来的高成本而拒绝或放慢行政公开的步伐。首先，比起因为行政不公开而导致政府部门决策失误、铺张浪费和腐败带来的巨额损失，行政公开创造的间接收益即可抵消行政公开的部分成本。其次，行政公开有利于提高行政效率。因为行政公开改善了政府和公民的关系，增强了公民对政府的理解、认可和支持，从而减少了政策执行的成本，提高了行政效率，就再一次抵消了部分行政公开的成本。最后，从行政公开的性质来说，其是政府应该承担的基本职责和义务，这项职责和义务具有不可替代性。政府除了厉行节约和尽职尽责外别无选择。所以，我们应该寻找节约行政公开成本而不影响行政公开效果的途径，同时，在必要的行政成本范围内，政府财政必须予以满足，以为实际政府公开效果的达成奠定物质基础。节约途径的选择，国外早有探索，比较有效且在中国也有实现可能的是实现政府信息收集、编辑、储存和传输的电子化，通过电子媒介公开信息，减少纸质文件和资料的出版发行。我国政府信息公开条例第三章对公开方式和程序的规定中，就将政府网站作为一种重要的公开方式。当然，电子化的公开方式在中国目前的国情之下只能是纸质公开方式的一种重要补充而不能居于主导地位。因为还有许多人口无法通过这一方式获取政府信息。但是存在“数字鸿沟”并不能成为否定电子方式的理由，电子方式不仅可以减少行政公开的成本，而且可在第一时间将重要的政府信息传递给公众。才过去的四川地震就是电子方式这一优点的最佳例证。还有一种市场化的运作方式，在行政公开中引入竞争机制和建立公私合作伙伴关系，也是减少政府行政公开成本的有益尝试。具体的操作就是政府将部分信息转让给一些私人公司，由这些私人公司向公众提供更好的信息服务，而公众在支付较高费用后就可以省去漫长等待。这一方式不仅提高了政府信息公开的质量，也在一定程度上分担了政府信息公开的任务，从而降低了政府行政公开的成本。但是这一方式要保证信息的公开性，而不可以将信息商品化，公众只可以购买服务而非信息。如果公众无力负担因更好的服务而导致的费用，自可以选择向政府部门要求公开信息，而放弃私人公司更好的信息公开服务。（二）行政公开范围的确定问题行政公开虽然作为行政法的基本原则已经在我国确立下来，但在具体制度的设计过程中，公开范围却是必须经过多种利益的平衡才能确定。行政公开的价值主要在于满足公民的知情权，更有力的促进依法行政，防止腐败。这是一项典型的公共利益，其在操作的过程中不可避免的会与其他利益发生冲突。首先是与更重要的公共利益冲突，即如果相关的行政行为或行政结果公开会或对国家安全造成重大危险，那么此时就应该选择不公开。对此，各国在信息公开例外中都将国家秘密涵盖在内。另外，还在公开程序上会有行政公开法与相关保密法相协调的规定。我国的政府信息公开条例第十四条就规定了保密审查机制，对政府在这一方面的自由裁量权进行了较为严格的限制，目的就是防止行政公开过程中对更重要公共利益的侵害。因为同为公共利益，此时应充分发挥法律保留的作用，只有法律明确规定可以不予公开的涉及国家利益的文件才可以免予公开。对行政机关的自由裁量权应限制在法律的授权范围之内。其次是与私人利益的冲突。行政公开的内容虽然以行政机关活动过程和结果为主，但是却不可避免的会在公开的信息中涉及一些私人利益。例如民事法律关系中的房地产登记材料就是一项即涉及房地产登记部门又涉及私人的“混合信息”，是否可以让第三人查阅？这里涉及到一个政府信息公开和个人资料保护的衔接问题。在一般的情况下，房地产登记材料是仅仅关系权利人财产权而不涉及任何其他人利益的信息，此时，房地产部门当然没有为了公共利益进行公开的义务，第三人申请查阅时，为了保护个人资料，也应拒绝。但是个人资料和公共信息之间并没有必然的界限，如果个人所登记的房地产权利产生争议，并已经引发行政或司法程序，此时，权利人的相对方对房地产登记资料也就有了法律上的利益关系，而有权申请房地产登记部门对相关信息予以公开。否则，就不能起到定纷止争的效果。但是，对个人信息还是要分类的，不同于刚提到的混合信息，法律界定为商业秘密和个人隐私的那一部分信息就被排除在行政公开的范围之外，除非经权利人同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大的影响。最后，我国在平衡利益冲突，借鉴国外先进立法经验的基础上对政府信息公开确定了以公开为原则，以不公开为例外的原则。从国外政府信息公开的立法来看，一般都没有规定主动公开的范围，而只是规定了不公开的内容。除了不公开之外的，都应该公开。我们在制定政府信息公开条例的时候，从两个方面也体现了以公开为原则、以不公开为例外的原则。一方面条例规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。公开范围的确定不仅取决于一国的立法理念，而且在实际操作过程中也是对行政机关执法水平的检验。行政机关在行使自由裁量权时，除非基于行政公开的个人利益、公众利益以及国家利益的平衡， ，对其他的政府文件不能限制公民的了解和取得。 三、结语政府信息公开条例在颁布后就受到了全国乃至全世界较高的评价。特别是四川地震发生后，各级政府按照政府信息公开条例及时、高效全面公布了相关灾情、抢险救灾进展等方面的信息，为行政应急和保护公民合法权益起到巨大作用，更是彰显了行政公开的价值，坚定了政府进一步行政公开的步伐。目前，政府信息公开条例还只是国务院制定的行政法规，在法律位阶上比起美国的情报自由法还不高。但是这是符合我国的立法规律的，在政府信息公开条例实施一段时间后，立法机关会总结相关经验，再由全国人大制定政府信息公开法。另外，行政公开的另外一部分即行政机关的议事活动及其过程公开还没有统一的立法，这一立法空白也应在进一步推进行政公开的过程中弥补。