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中外历史文化名城古迹保护比较 肖永亮;李飒【摘 要】随着大范围的城市建设和经济开发,大量的历史文化古迹正逐渐从城市中消失,其造成的后果是城市历史文化的严重破坏与城市特色的丧失.如何保护历史文化名城成了我国经济、文化发展的重要课题.从保护的立法、管理、政策、资金、公众参与等方面,结合英、法、日等国的经验与我国现有情况作出比较.【期刊名称】中国名城【年(卷),期】2011(000)007【总页数】4 页(P58-61)【关键词】历史文化名城;文化遗产;历史文化街区【作 者】肖永亮;李飒【作者单位】北京师范大学;北京师范大学文化创意产业研究院【正文语种】中 文【中图分类】C916 1 我国历史文化名城保护的紧迫性 近年来，随着大范围的城市建设和经济开发，大量的历史文化古迹正逐渐从城市中消失，其造成的后果是城市历史文化的严重破坏与城市特色的丧失。在我国，众多所谓建设性破坏的失误造成的损失和对历史文化名城的伤害令人扼腕叹息；百余座历史文化名城中有一部分没有保存完整的城区或街区，历史城市风貌与空间形态支离破碎、面目全非。这反映出我国历史文化名城建设和保护之间存在巨大的矛盾。围绕如何解决历史文化名城开发建设中的保护问题，已经成为了我国经济、文化发展的重要课题。早在 1982 年，国务院就先后公布了我国的 24 座历史文化名城名单及其保护要旨，突出地表现了中国历史文化在世界上的地位及影响，也反映了中国政府对历史文化名城及历史文化遗产保护问题的关注和重视。国务院先后多次公布的有关我国历史文化名城文件中，针对改革开放后，我国经济迅速发展和城市化加快的具体现状，反复提及了保护历史文化名城传统风貌问题，并强调应对文化古迹比较集中，或能较完整地体现某一历史时期传统风貌和地方特色的街区等予以保护，可根据它们的历史、科学、艺术价值，核定公布为各级“历史文化保护区”。一些有识之士和学者纷纷呼吁，应在着重解决经济发展问题的同时注意城市的文明形象问题，但解决这些问题不能以牺牲城市的长远发展为代价，不能以牺牲城市的文化价值为代价，不能以牺牲城市的环境为代价，否则将犯下历史性错误。由上可见，历史文化名城的保护，已经获得了政府的充分重视和精心指导。然而纵观目前的“保护”现状，不难发现一些问题，其症结主要集中在没有成熟的法规和有效的措施，究其原因，归结为我国文化遗产和城市保护起步较晚、相应的管理制度亟待完善、相应的保护立法仍在起步阶段等。本文将对比国外较成熟的历史文化名城保护办法，为我国深入开展历史文化名城保护工作提供借鉴。2“历史文化名城”释义 历史文化名城的定义可归纳为：具有较高价值的（历史、艺术、科学、文化、民族等方面）、作为历史文化遗产加以保护的城镇。该定义有三个方面的边界条件：1、作为一个整体的概念。从国外的历史名城看，如英国的巴斯、约克，德国的累根斯堡等，都是以城市的整体保护确立其古城价值，历史文化遗产是城市的主要因素。而我国的一些名城如武汉、广州、昆明、成都等，整体上已是较现代化了的城市，名城仅是其局部的特质，不足以左右城市的发展与建设。以局部的特征去确定城市整体的性质，实有不妥之处，反而使名城处于有名无实的状态；2、它是一个历史的概念。名城作为历史文化遗产，有着较明显的时间上的限定。由于这一概念不清楚，混淆了历史与现在、保护与创作之间的关系，给保护工作带来了很大的困难；3、宗旨是保护。威尼斯宪章提出“世世代代人民的历史文物建筑，包括从过去年月传下来的信息，是人民千百年传统的活的见证。大家承认，为子孙后代而妥善地保护它们是我们的共同责任。我们必须一点不走样地把它们的全部信息传下去”1。总之，在“名城”的概念中，城市是对象，历史文化是内涵，保护是手段，也是目的。3 立法体系 依法管理和保护历史文化名城已经成为各国名城保护的核心要素。西方一些国家在保护立法方面由于起步时间早，拥有更丰富的历史经验；法律内容全面具体，可操作性强；建立了多层面多架构的法律体系，包括国家、地方政府、特定城市的纵向法律框架，历史建筑、历史街区、历史城市的横向法律框架，以及涉及城市保护的各种专项法律2。上述特点均可以为我国的相关立法保护提供借鉴，以下将以英国、法国、日本为蓝本，与我国相应的各方面进行比较。（一）英国 英国立法体系以国家立法为核心，建立针对古迹、登录建筑、保护区及历史古城不同层次保护的对象，对保护办法、保护机构与团体、地方政府职能与资金政策等都给予了较为详尽的规定。地方政府主要执行、解释这些法律条文，并为公众提供规划指南、建设与保护咨询，同时通过制定本地区的规划及法规性文件对国家立法做有效的补充与深化。最为显著的特点是将保护组织的监督以及立法参与都纳入了立法与执法的程序。（二）法国 法国的保护立法体系则采用国家与地方立法充分结合的方式，以历史古迹法和马尔罗法分别作为文物建筑与保护区两个层次内容的保护法的核心，明确保护对象、保护方法及保护资金的原则性内容。地方政府根据城市自身特点结合城市规划制定更为详尽、深入及有针对性的保护、管理、控制性的法规与法规性文件。完善的国家立法框架与灵活、详尽的地方立法的相互结合，是法国历史文化遗产保护法律制度的特色。（三）日本 日本的保护立法体系同法国相似，也是采用国家与地方立法相结合的方式，不同的是，日本的国家立法保护的对象往往只是确定由中央政府负责的全国历史文化遗产的最重要的部分，而更广大的地区由地方政府通过地方立法确立保护。地方政府可以自己设立传统建造物群保存地区，制定保护条例、编制保护规划，而国家在此基础上通过选择重要地区作为重要传统建造物群保存地区纳入中央政府的保护范畴。因此，日本历史文化遗产保护的立法体系实质上是以地方立法为核心的，这也是它的重要特色之一。上述三国在保护立法方面的共同点体现于三个方面：1、法律、法规健全，形成了较为完整的法律框架；2、均规定为保护对象提供资金保障；3、法律内容的操作性强。我国的保护立法体系采用国家立法与地方立法相结合方式，并把历史文化遗产的保护范围分为三个层次，即文物保护单位、历史文化街区、历史文化名城3。国家制定全国性保护法律及法规性文件，地方在立法权限范围内制定地方性法规、法规性文件。但缺点是：相应的全国性法律、法规不完善；相关部门颁布的文件缺乏正式的立法程序，严格意义上都不能算作国家或地方的行政法规；法规文件涉及内容的广度与深度不足，可操作性不强等。其实，中国历史文化遗产的立法工作已经有了良好的基础，但完善和充实保护的法律体系和加强法规的可操作性仍是我国保护立法中首要、紧迫的问题，同时在法规中还需补充经济制约、部门协调、发挥民间保护组织作用、鼓励公众参与等具体问题4。4 行政管理体系 本部分将以英国、日本为蓝本5，与我国的历史文化名城保护行政管理体系相比较。（一）英国 英国是欧洲历史文化城市保护最为严谨的国家，其保护管理体制实行中央及地方两级管理体系。国家环境部和地方规划部门分别是中央和地方历史文化遗存保护的行政机构，环境保护部负责有关保护法规、政策的制定，地方规划部门负责辖区内保护法规的落实及日常管理工作。其组织程序为中央政府环境保护部地方政府地方规划部门，主线脉络清晰。（二）日本 日本的历史文化遗存保护也是实施中央与地方两级管理体系，由文化部门和城市管理部门两个相对独立、平行的行政体制分管。其组织程序为：行政府建设省都市局地方政府地方城市规划局，负责与城市规划相关的古都保护及景观保全等工作。另一组织程序为：行政府文部省文化厅地方政府地方教育委员会，负责与文物保护、传统建筑群保存地区保护相关的工作。整个管理体制与机制主线清晰、职能明确。上述两国共同之处在于：对不同内容、不同层次的保护管理都只设立一个行政主管部门，其他相关部门在自身职责范围内协助或监督该主管部门工作，这样提高了管理部门的专门性和针对性，有效避免了各部门相互推诿责任的现象出现。与英、日两国相同的是，我国也是实施中央及地方两级管理体系。但我国与日本的管理体系更为接近，即保护工作也是由文化部门和城市规划部门两个平行的行政体系来共同承担。我国与日本不同之处在于，除文物保护外的历史名城、历史文化保护区等的保护管理工作是由规划部门和文化部门共同负责，即在中央由建设部（城市规划司）和国家文物局主管，在地方由地方城建规划部门和文物、文化部门负责6。结合上述各国经验，我国文化遗址保护的行政管理现状还需要从多方面加以提高，如建立科学的管理工作机制，规范与完善名城保护的管理程序与管理依据；建立完善与健全的保护管理立法；加强城镇保护队伍建设，尝试建立保护建筑师制度和匠师制度等。5 保护政策 在保护政策方面，英国的地方规划当局都要制定本地区的发展规划，包括历史建筑和保护区的政策，使之尽量少受威胁，并且使用这些政策来保护其历史结构和特征，它们和住房、交通、城市改造和经济振兴等政策组成一个整体。其中，适度发展政策在历史文化名城的保护中起到了至关重要的作用。在英国实施适度发展政策不难，因为该国人口几乎不增长，经济增长也不是很快。但在中国，要在保持生态稳定和渴望改善物质生活之间取得平衡是前所未有的大难题。当开发商不断将高层住宅呈现在人们面前时，人们不禁会遗憾地发现，传统居民区布局正在彻底从人们的视线中悄然失去，随之一同逝去的是街头巷尾蕴涵着的传统民族文化气息。可见，平衡经济发展与保护历史文化名城之间的矛盾关系，落实适度发展政策，将是我国今后一段时期必须面对的重要问题。6 资金保障制度 英国和日本在资金保障制度方面十分相似，主要表现如下（一）国家和地方政府的财政拨款是保护资金最主要的来源，款项数额巨大，并呈逐年上升的趋势；（二）以国家投资带动地方政府资金相配合，并辅以社会团体、慈善机构及个人的多方合作。国家和地方资金分担的份额，由保护对象及重要程度决定；（三）资金保障与立法制度相结合。在立法中明确规定保护对象的资金补助的额度或数量，为保护资金来源的长期稳定提供了立法保证；（四）各类相关政策的制定为保护提供了多渠道、多层次的资金筹措方式。相比较而言，我国历史遗产保护资金方面还存在较大问题，无论从资金投入的绝对数量，资金筹集的渠道与方式以及政策的配合与引导上都有相当大的差距。由于长期拯救和保护意识薄弱，社会收入再分配中没有相应的比例和资金捐募鼓励条款和举措，靠政府财政划拨只能是杯水车薪。7 公众参与 以英国为例，公众参与是全部规划过程中的重要部分。有学者甚至认为，对公众进行教育、鼓励远比立法、诉讼更有效。英国规划体系的目的是按公众的利益控制发展和土地使用，“规划政策导则”第十五条不仅指导地方规划当局，也还指导了业主和开发商、地方社团和“对古迹保护感兴趣的公众”，实际上涉及了每个人。正是因为他们的参与，每个人必须负责对他们属有的或照顾的任何一部分遗产不受到威胁7。然而，我国历史文化遗产保护的发展历程与英、日等国不同，它并不是一段公众运动与法律的颁布相交替的历史，而是一个经过专家不断呼吁和政府批示的过程。因此基本上是以自上而下的单向行政管理制度为保护制度的核心，而相应的法律与资金保障体系则很不完善，法律法规条文变为具体有效的措施之间障碍重重8。另一方面，长久以来公众历史保护意识的淡漠造成城市保护缺乏广泛的社会基础，也是保护工作的不利因素。尽管如此，目前中国很多文化名城或街区在鼓励公众参与方面不断做出尝试，例如：由于旅游开发对物质、文化遗存会有所破坏，“周庄”就采取了旅游收益的方式增加居民自发保护的热情；“菊儿胡同”、“苏州桐芳巷”、“北京南池子”则在改建和修缮历史文化街区的同时，完善街区功能，增强街区活力，改变居民结构，从而增强了公众参与的自觉性。事实上，不同的保护对象在各个方面都存在变数，在激发公众参与方面，我国的特点正在于能够结合实际情况，借鉴前人经验，灵活运用动态保护模式并进行科学调整，以“试点”的方式构建“模式”，因此才会涌现出诸如“上海新天地”模式、“周庄”模式、“菊儿胡同”模式等值得借鉴的范本。8 结论 综合上述比较，英国、法国、日本已建立起较为完整、成熟的保护制度框架，最重要的是以立法的方式落实到具体的措施。其制度以立法为核心，一方面，在保护体系的形成、发展及逐步完善的过程中，以相应法律的制定为标志，并以法律基本原则为其成功的基础；另一方面，保护内容的形成及确立、保护管理的运行程序、保护机构的职能、保护资金的来源、监督咨询机构以及民间团体、公众参与方式等涉及保护制度的各个方面都最终以法律、法规的形式明确下来。同时，公众参与也成为国外历史文化遗产保护的重要手段。它渗透到保护制度的方方面面，使得自下而上的保护要求和自上而下的保护约束能在一个较为开放的空间中相互接触和交流，并经过多次反馈而达成共识，使得民间自发的保护意识能够通过一定的途径实现为具体的保护参与。文化创意产业的迅速发展，更需要处理好开发与保护的关系9。我国虽然已经在相应的立法、管理、政策、资金、公众参与方面，或已初具成效，或已构筑出“试点”、“模式”，但是对比国外经验，还有很多明显的空白需要填补，还有很多误区需要调整，还有很多观点需要扭转，还有许多措施需要落实。解决中国经济发展与文化遗址保护之间的矛盾，融合文化产业开发与文化传统继承为一体，并构建起一个完整、稳固的保护制度，增强全民保护意识，还有很长的路要走。参考文献：1 孙平从“名城”到“历史保护地段”J城市规划，1992（6）：21-24 2 王林中外历史文化遗产保护制度比较J城市规划，2000（8）：25-28 3 刘建平论历史文化名城历史街区的法律保护D成都：四川大学，2004 4 王林中外历史文化遗产保护制度比较J城市规划，2000（8）：25-28 5 刘敏，李先逵历史文化名城保护管理制度评议J小城镇建设，2002（11）：16-18 6 王林中外历史文化遗产保护制度比较J城市规划，2000（8）：25-28 7 大卫沃伦历史名城的保护规划J国外城市规划，1995（1）：8-11 8 陈杰会馆成首都区域均衡发展“新支点”N北京商报，2011-01-10（04）9 肖永亮，李飒文化创意理念下的会馆产业发展战略J中国名城，2011（1）：42-45
