俄罗斯的住房问题与住房制度改革.pdf
俄 罗 斯 的 住 房 问 题 与 住 房 制 度 改 革 庄晓芸、肖来付 近年来,俄罗斯房价持续攀升。2007 年在世界的各大首都中,伦敦房价高居榜首,每平方米达 1.3 万美元;巴黎次之,每平方米为 8 500 美元;而莫斯科则以每平方米超过 4 000美元的价格荣列“探花”1。虽然俄罗斯人的收入近几年持续增加,但其收入增长速度还是远远落后于房价上涨速度,住房问题已经成为俄罗斯政府、民众和社会关注的热点问题之一。其实,在2005年秋,俄罗斯时任总统普京就提出了旨在提高国民生活质量的四大国家优先项目,其中之一涉及住宅建设,主要目标是加快危旧房改造、推动经济适用房建设、保障房价趋于合理,使更多普通百姓能够买得起住房。而早在 1992 年,随着向市场经济的转轨,俄罗斯政府就已经开始对其住房制度进行重大改革。一 转轨时期俄罗斯的住房状况与问题 俄罗斯的住房问题由来已久,早在苏联时期就已成为政府关注的重点问题之一。而在向市场经济的转轨过程中,俄罗斯政府则开始启动了以公有住房私有化为核心内容和主要方向的住房制度改革。(一)苏联时期的住房问题 在苏联时代,住房由国家统一分配,供居民免费使用。在第二次世界大战中,苏联欧洲部分的所有建筑几乎被毁,使得许多人无处栖身。战后,苏联政府把住房建设当作重要大事来抓。从 1957 年开始,苏联每年建造的新住宅达 200 万平方米。这一时期建造住房的目的主要是为了安置无家可归者,建房的基本原则是“简易经济”,因而无法顾及房屋外在的美观和内部的细致设计。由于这些住房几乎是按照同一图纸建成的,所以外表看起来都差不多:多为五六层,像火柴盒一样直上直下,没有浮雕和装饰,建筑材料主要是青砖或红砖。当时西方人把这类住房戏称为“赫鲁晓夫筒子楼”。这些在赫鲁晓夫执政时期建造的住房,尽管其外观缺少装饰性,在面积和质量上较之西方国家标准略低,但也算设计合理、配套齐全,基本解决了因战争破坏而给全国居民带来的住房短缺问题。20 世纪 50 年代,俄人均住房面积为 5 平方米,到 20 世纪 80 年代已增加到 12 平方米2。随后,苏联政府相继建造了越来越多的住房,其质量也逐步提高,较好地改善了居民的居住条件。“但就实际情况看,尽管苏联当时实行的是居住许可制度,但各种类型的迁移人口还是使莫斯科、列宁格勒等大城市的住房情况显得比较糟糕,以住房作为社会问题的描述,可以在那个时代大量的文学作品中,透过作家的笔间窥见一角。苏联解体后,随着私有化逐步进入各个领域,住房政策的改变也就不可阻挡。而现在国家不再分配住房,私人购买住房成了主要趋势。”3 (二)社会转轨时期的住房问题 俄罗斯居民住房紧张是苏联留给俄罗斯的问题之一。目前,苏联时期的住宅已经陈旧不堪,而很多城市居民却又无力购买新房。俄罗斯住房建设和公用设施局负责人弗拉基米尔阿维尔契科称,俄罗斯现有 500 万人住在危旧房里,住房破损率达 70%,危旧房面积共计 8.87 万平方米。另有 4 000 万居民的住房排水系统有问题,需要维修。2/3 的住房破损率达 65%。20 世纪 60 年代的住房正期待着重建或改造。2003 年只有 0.5%的危旧房得到了维修,并计划每年维修 4%5%。而这样慢的速度根本满足不了人们生活的需要4。与此同时,近几年俄罗斯主要大城市的房价不断攀升。以莫斯科为例,2006 年年初平均房价只有每平方米 2 800 多美元,而到 2006 年 6 月底已超过每平方米 3 500 美元,增幅高达25%,这种创纪录的房价提升速度已超过莫斯科居民的心理承受底线,被戏称为“莫斯科速度”5。据俄官方统计,2007 年 17 月,俄罗斯居民收入增长 23%。俄媒体认为,全俄居民收入水平正在“急速提高”,俄罗斯人似乎正朝着他们梦想中的“优质生活”目标“跑步前进”。同时,全俄社会舆论研究中心的调查表明,拥有自己的住房、美满的婚姻和较高的薪金是俄罗斯人心目中“优质生活”的核心部分。调查结果显示,7%的俄罗斯人认为他们已经拥有了这样的“优质生活”,29%的人认为他们近几年内便可让自己的生活达到这一水平,然而,另有 54%的人认为拥有房子和高薪并非易事,他们很难有机会,甚至完全没有机会在可预见的未来走进“这样的生活状态”6。因此,尽管近年来俄罗斯人的收入持续增加,但其收入增长速度仍远远落后于房价上涨速度。危旧房得不到及时维修,再加上房价的不断攀升,使得大多数俄罗斯人,特别是普通百姓的居住条件短时间内无法得到很大的改善。二 俄罗斯住房制度改革的主要内容 在计划经济体制下,苏联实行的是一种具有福利性质的住房制度,住房由国家统一分配,供居民免费使用。苏联解体后,俄罗斯开始实行以西方自由市场经济为目标的激进经济改革,其中也包括住房制度改革。所谓住房制度,是指一个国家或地区在住房供给、分配或交易、消费过程中形成的各种社会经济关系的总称。住房制度主要包括住房供给制度、住房分配制度、住房消费制度、住房产权制度以及住房管理体制等。1991 年以来,俄罗斯在向市场经济转轨过程中对其住房制度进行了重大改革,如今已取得了很大成就。(一)住房产权制度改革:公有住房私有化 俄罗斯的住房制度改革主要是改变原来以公有制为主的住房所有制,实行公有住房私有化。1991 年 6 月,俄议会通过了俄罗斯联邦住宅私有化法;后又于 1992 年 5 月和1993 年 11 月颁布了关于联邦住房原则法律草案和俄罗斯境内住宅资源无偿私有化示范条例。后者详细规定了公民参与住房私有化的条件、范围、权利和义务。通过以上法律法规,俄罗斯确定了住房私有化的基本原则:公民有购买私房权,其数量、面积和费用均不受限制;私有者可按自己的意愿占有、使用和支配住房;公有住房的私有化按自愿、无偿和一次性 付款的原则进行,公房按统一标准免费转归居民,超标部分则需自己购买;免费转归居民的住房面积按俄罗斯人均住房面积确定,不得少于每人18平方米,特殊条件下可按住房的使用性能再向每户提供9平方米,超标部分按一次性或分期进行付款。“1997年俄罗斯公有住房私有化比重达到 53%。按政府计划,2001 年前公有住房私有化比重达到 65%70%。”7 俄罗斯政府陆续通过或颁布的众多有关住房制度改革的法律、法令和条例,涉及住房制度的各个方面,其基本目标就是要逐步实行以公有住房私有化为中心的住房制度改革,最终建立起符合市场经济要求的住宅和不动产流通市场,建立起有利于住房在市场上流通,从而有利于不断改善公民居住条件的、以私有住房为主的住房所有制结构。2005 年 4月25日,俄罗斯时任总统普京在向议会提交的国情咨文中说:俄罗斯已经基本实现了公有住房私有化。“如果我们把 19972003 年的住房增量加总,那么,在 2.276 亿平方米新建住房中,私有住房占 1.429 亿平方米,比重为 62.79%。俄住房私有化程度已经接近西方发达国家的水平。”8至此,俄罗斯基本上完成了住房私有化的既定改革任务。(二)住房供给制度改革:住房供给市场化 所谓住房供给制度,是指住房的开发建设、维修以及住房的提供体系。由政府主导的住房供给制度往往难以高效地解决一国居民的住房紧缺问题。因而,为配合住房产权制度改革,俄罗斯政府对住房制度的其他方面也进行了大刀阔斧的改革,包括改变原来主要由国家建房并无偿提供给居民使用的住房供给制度,实行多渠道筹措资金,鼓励公民自己建房买房的新政策。俄罗斯政府在 2001 年就制定了 20022010 年住宅目标纲要,进一步确定了住房改革的基本方针,以期解决居民住房问题。俄罗斯政府希望通过一系列的改革措施,建立一个发达的房地产市场;开拓多种融资渠道,从而保障各阶层居民住上安全舒适的房屋。在转轨前,俄罗斯住房主要以公有建房为主,而公有建房中又以国家投资为主,私有建房和入股建房所占比重很小。俄联邦地区发展部部长雅科夫列夫说,全国住房改革需要2 万亿卢布的资金,几乎占国家预算的一半,因此,仅靠国家根本无法解决这一问题,必须向市场过渡。雅科夫列夫表示,根据地区发展部的统计结果,全国住房和生活消费贷款已高达 3 350 多亿卢布,完全改善住房等生活设施只能寄希望于私人资本9。俄罗斯国家杜马(俄议会下院)早在 2004 年 12 月就通过了住房法、城市建设法等 17项配套的法律文件,为发展国内住房市场、改善居民住房条件奠定了法律基础。上述法律文件涉及推动住房贷款业务、促进住房市场供给、提升住房建设速度和规模、利用有价证券抵押购房等相关领域。俄国家杜马主席格雷兹洛夫说,这些法律文件生效后将大幅度增加住房市场的供给,降低商品房价格,促进住房抵押贷款业务的发展,使其成为居民购买住房最有吸引力的形式10。1991 年,俄罗斯住房建设中公有住房约占 84.3%,私有住房占 10.9%,入股建房占 4.8%。随着俄罗斯向市场经济的转轨,居民私人出资或借助于银行贷款兴建的私有建房不断增加。2003 年通过私建形式兴建的住房面 积占当年住房建设总面积的 41.6%,入股建房占 1.4%,公有建房则下降为 57%11。而据俄罗斯联邦国家统计局公布的数字显示,2007年前三个季度,俄新建住房37.5万套,总面积为3 400万平方米(居住面积),同比增长31%,远高于 2006 年前三季度 11%的增幅。在这些新建的住房中就有 49%属于私有建房12。由此可见,俄罗斯住房投资的市场化程度日益提高,私人投资正逐步成为住房投资的主力军。(三)住房分配与消费制度改革:建立市场竞争机制 所谓住房分配与消费制度,是指住房所有者让渡给新的所有者或使用者的渠道以及对住房的使用方式。转轨前,俄罗斯实行的是一种带有一定福利性质的住房分配制度。政府直接参与住房的建设、分配、维修,实行住房无偿分配、高补贴、低房租的住房政策。在这种制度中,住房实质上是被当作一种福利品加以平均分配。俄罗斯政府启动住房制度改革后,住房分配与消费制度开始向市场分配、市场价格消费转变。20022010 年解决住房问题纲要就在取消部门垄断、引进竞争机制、建立吸引国内外资金机制、节约资源并鼓励向集约资源领域投资、改变住房公共服务事业与消费者之间的契约关系等方面进行了深入的改革。俄罗斯住房产权私有化改革基本上实现 了住房私有化纲要的目标。通过改革,国家将足够数量的住房转交给私人所有。住房私有化以后,私人住房可以自由转让和出售,这就为建立住房市场奠定了基础,也使得建立房地产市场成为迫切的现实问题。“住宅所有制结构的质的变化和住宅资源分配向有偿转换,为俄国内住宅资源的自由流通奠定了基础,逐渐形成二级住宅市场。”“为了有利于住房市场的形成,1993 年俄政府将 4 000万平方米的未竣工住房工程以招标方式出售给承包商。俄罗斯最早在莫斯科建立房地产市场。它由两部分构成:一是新房拍卖市场,市政府每年从新建住宅中拿出一部分拍卖,回收的资金重新投入住宅建设;二是非公有房屋的出让与转卖,至 1997 年年底,已办理过户登记的房地产交易达 30 多万手,莫斯科现有房地产交易公司近 1 000 家,其中大公司约 30家,其他城市也出现了发育程度不同的房地产市场,据抽样调查,现有 30%的城市家庭打算通过市场改善自己的居住条件。”13 2004 年年底,俄罗斯国家杜马通过了对 1992 年住房法的修改,其目的就是要创建为住房提供长期贷款的金融机构,通过发展住房抵押贷款市场刺激有效的住房需求。同时,社会住房只提供给低收入、居住条件差的人口,其他社会群体则完全依靠市场,通过自建、承租、购买手段来改善住房条件。在此基础上,俄罗斯房地产价格的持续上涨将进一步刺激对住房贷款的需求。据估计,2008 年全年住房贷款的增长空间将达 200 亿美元。2007年,俄住房贷款市场需求共 300 亿美元,相当于 GDP 的 2.3%,莫斯科和圣彼得堡在住房贷款总额中所占的比重分别为 22%和 7%14。(四)住房管理体制改革:建立物业管理新机制 在计划经济体制时期,苏联一直实行福利性住房制度,公民住房的建设、使用、维修、保养都由政府作为向公民提供的社会保障和福利包揽下来。苏联解体后,俄罗斯实行私有化改革,向市场经济过渡,但苏联时代的很多优惠政策却作为为数不多的“遗产”被继承下来,如免费医疗、免费教育、免费物业管理以及许多行业和阶层的人们可享受的免费住房、免费疗养、免费交通等。2004 年 7 月份以来,一场涉及几千万人切身利益的社会福利改革成了俄罗斯举国上下最具争议的话题。8 月,国家杜马三读通过了关于以津贴取代优惠的法案,这次的福利货币化改革是对苏联时代遗留下来的社会福利制度的彻底改革,同时也是普京在连任时承诺的重大改革内容之一。很显然,住房私有化后,房屋所有者要承担房屋的全额保养费用并交付可观的房产税。而随着住房改革的深入,为了适应住房制度改革的需要,俄实行了一系列新的物业管理机制,主要目的是将竞争机制引入住房的维修、保养领域。俄罗斯住房管理体制改革的主要内容有:积极鼓励私人承包企业参与竞争,它们不仅可以开拓私房领域的物业管理业务,还可以同原有房管企业竞争;按市场原则促使物业管理主体与住房业主组织自愿结合,在合同的基础上对住房进行管理;鼓励物业管理企业开发新的服务项目,除了完成市政方面的管理项目外,还可以直接向住户提供额外的收费服务项目;同时,逐步实施城市住房物业管理公开招标制度。为改变福利性住房制度中房租与住房实际费用差距过大的现象,俄罗斯政府早在 21世纪 90 年代就规定:“从 1994 年起,5 年内让居民逐步承担公有住房的全部租金和公共服务费。19941995 年不超过居民家庭收入的 10%;19961997 年不超过 15%;从 1998 年起不超过 20%。”15在 2004 年进行的福利货币化改革中,虽然俄政府暂时保留在公共住房和物业管理方面的优惠政策,但仍然规定 2006 年之后将对此进行货币化改革。据俄联邦国家统计局统计,2006 年俄罗斯住房公共事业费调高了 17%,而 2007 年住房公共事业费又再次调高了 14%16。新的物业管理机制与福利货币化 改革使俄罗斯的住房维修与保养付费更趋合理,资金使用效率也大大提高,减少了国家对住房市场的干预,同时也减轻了政府的财政负担。三 俄罗斯住房制度改革的成果 住房问题是各国社会经济的重大问题,住房政策也是社会政策的重要组成部分。由于所处的历史阶段不同,很多国家已经在城市化历史进程中积累了丰富的经验和教训,并形成了符合其实际的住房政策和体制。自社会转轨以来,俄罗斯对苏联时期的住房制度及相关的公用事业领域进行了一系列改革,使住房所有制结构发生了根本变化:私有住房比重大大提高;住房建设结构中的非国 家经济建房的比重快速上升;住房建设速度加快。尽管近几年俄罗斯住房价格不断上涨,住房价格的“莫斯科速度”也困扰着俄罗斯居民,但是,俄罗斯政府已开始加大国家宏观调控力度,控制房价过快上涨,尽力消除由此给居民生活带来的不利影响。如今,住房、汽车和子女教育已经成了俄罗斯人地位的象征。全俄社会舆论研究中心调查显示,俄罗斯人个人威望主要体现在这三点上。据滨海媒体报道,在地位象征这个问题上,有 55%的俄罗斯人认为是有好的住房,有 37%的人则认为是应该给孩子良好的教育,27%的人认为是拥有汽车,23%的人认为是到国外度假,21%的人认为是享受良好的医疗服务,20%的人认为是在国外购房,12%的人认为是在郊外兴建楼房17。俄罗斯十几年的住房制度改革证明,住房的私有化、多样化与住房供给、分配制度的改革是密不可分的,同时,这也是住房制度走向完善的一个必要制度保证。这对中国的住房制度改革具有很大的启示:应该允许多种所有制形式的住房存在,允许其按照一定的法律规范进行产权交易。只有这样,一个高效的住房制度才可能形成。中国应该坚持从人多地少的基本国情出发,建立科学合理的住房建设和消费模式,坚持正确发挥政府和市场的作用,建立和完善市场调节和政府保障相结合的住 房政策体系。(责任编辑:农雪梅)(作者单位:福建师范大学公共管理学院和温州医学院人文与管理学院。)注释：1住房价格的“莫斯科速度”困扰市民,中国青年报2007 年 7 月 16 日。2谷维:俄罗斯住宅建设情况及 2005 年发展趋势预测,中亚信息2005 年第 1 期。3余南平:俄罗斯住房政策与住房市场的现状和未来,俄罗斯研究2006 年第 1期。4谷维:俄罗斯住宅建设情况及 2005 年发展趋势预测,中亚信息2005 年第 1 期。5住房价格的“莫斯科速度”困扰市民,中国青年报2007 年 7 月 16 日。6中国网:俄罗斯人眼里的优质生活:住房婚姻薪金。7辛欣:俄罗斯改革住房制度,国际资料信息2000 年第 7 期。8高晓慧:俄罗斯住房商品化与居民购买力,俄罗斯中亚东欧市场2005 年第 9期。9多数俄罗斯人无力支付高价反对住房完全商品化, 10新华网:俄罗斯通过立法发展住房市场改善居民住房条件。11同8。12新华网:俄罗斯新建住房增势强劲莫斯科州建设规模最大。13辛欣:俄罗斯改革住房制度,国际资料信息2000 年第 7 期。14中俄贸易网:2008 年俄罗斯住房贷款市场预计增长 200 亿美元。15辛欣:俄罗斯改革住房制度,国际资料信息2000 年第 7 期。16中俄科技合作信息网:2007 年俄罗斯住房公共事业费调高 14%。17东北亚经贸网:住房汽车和子女教育成俄罗斯人地位的象征。俄罗斯中亚东欧市场2008 年第 12 期
