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城市环境与城市建设 城市环境与城市建设 仇保兴博士 中华人民共和国建设部副部长高级规划师 今天给大家讲的题目就是“城市的环境与城市建设”，这个题目当然很大，我们把它分成几个小的题目。一、城镇化与我国的经济社会发展 （一）从经济学家对我国城镇化发展的分析来看 第一个题目就是城镇化与我国的经济社会发展。首先我们提到一个外国人的名字，他就是美国著名的经济学家、诺贝尔奖的获得者，斯蒂格利茨他在去年有一句话震动了中国的经济界，他说 21 世纪影响人类的进程有两件大事，一件是新技术的革命，一件是中国的城市化。中国的城市化怎么跟世界的影响全人类的进程两件大事怎么会联系在一起呢，这是因为他计算了一下劳动力的效率和劳动力的空间的分布，因为城市的劳动力与农村的劳动力的效率是完全不一样的，在国外这两个效率比是 1：2.5 左右，但是中国就是城市的劳动力他的效率比农村要高出 4 倍，这就意味着在中国城市化的高速发展期间总共有 5 亿的劳动力将从农村转移到城市里来，这也就意味着有这么多的劳动力将从低效率的空间转到高效率的空间，就使得劳动力的效率要提高 5倍，这样一来这么大的劳动力的空间转移就意味着一个国家的劳动效率的普遍提升，这对人类历史的影响是非常深刻的，因为在整个西方发达国家劳动力的总数只有 4 亿人，而中国光是从农村的剩余劳动力转移到城市就达到 5 亿多，这样巨大的影响当然是 21 世纪影响人类进程的大事之一了。（二）从城市在我国经济发展地位来看 第二方方面面我们可以从城市在我国经济发展地位来看，现在我们国家有 622 个城市，城市的 GDP 占全国的 GDP75%以上，财政收入占全国 80%，吸引外资则占了 90%，但是更重要城市是第三产业的载体，而第三产业包括科学技术、教育事业这些文化事业的发展基本就是在城市里进行，所以城市的地位随着经济和社会的发展将会越来越重要。（三）从我国城镇化发展的阶段来看 另一方面从我们国家城镇化发展的阶段来看，世界银行有个判断，就是从发展中国家和发达国家城市化的历程得出一个经验，任何一个国家当它城市化超过 30%的时候，当它人均的国民经济收入达到一千美金的时候，这个时候它的国家的城镇化就会加速，大量的农民就会向城市转移，这就是一个工业发展和城市化发展相互促进的关系，这个关系可以一直持续到城镇化比例达到 75%以后才会出现饱和，然后才会出现逆城市化，就是城市的人口有一部分要向农村转移。我们国家现在正处在城镇化率达到 39%这样的水平，我们国家这个城镇化也符合世界银行所提出的规律，特别有个美国的经济学家叫诺赛尔，他提出城市化符合“之”字形的曲线，这个曲线的拐点就出现在城镇化达到 30%这个点上。我们国家改革开放之前城镇化率一直是非常低的，前 30 年的城市化率基本上只有 0.12%左右。改革开放以后，也就是我们工业化提速，城镇化提速，接近 30%的时候，城镇化率才突然的提高，而提高的速率是非常之大的，改革开放以后的 20 年，我们城镇化率平均是每年1%，有千分之一点二到百分之一，甚至到最近这几年百分之一点五，这样就意味着城镇化 30%以前与城镇化 30%以后速率的变化实际上是超过了 10 倍，这就说明最近这几年是我们国家城镇化加速期，而这个加速期我们初步的估计将有 40-50 年的时间。根据资料的统计，美国在完成城市化的过程是用了一百多年的时间，而英国的城市化速率因为它更早，而且就更长，它花了 180 年的时间，日本因为它的城市化率基本上是二战前后才开始起步的，它是花了 50 年的时间，韩国也只有花了 50 年的时间，所以城镇化率是随着高速公路的兴起、工业化性质的变化以及第三产业在城市化中间地位的提高速率在不断的提高，这样对于我们中国来说，我们有 40-50年的时间来完成城市化率从 30%到 75%这么一个巨大的变化，也就是5亿的农村的剩余劳动力将从农村转移到城市里来，使得他们的劳动效率大大的提高。这个对我们国家和民族来说是一个巨大的发展的机遇，因为劳动力向城镇的转移，不仅意味着劳动力的提高，而且给城镇带来了大量的房屋的需求，可以刺激房地产的发展，再刺激建筑业的发展，然后刺激装修业的发展和刺激耐用消费品的发展，所以带来的内需的扩大的连锁效应将是非常巨大的。所以在世界上所有的国家中间，在城市化高速发展的过程中间都带来经济的繁荣，所以我们应该抓住这个机遇来进行城市的环境建设和城市的基础设施的建设，使我们的城市化能够有一个更好的发展的轨道。（四）从城市的大中小体系与经济发展的关系来看 除了这些内容，我们还要讲一些城市的大中小体系与经济发展的关系。为什么城市会出现大城市、中等城市、小城市以及小城镇这样一种不均衡的分布状态呢，根据经济学的理论研究，这样一种决定实际上不是人为造成的，而不是计划经济来进行规划出来的，而是市场经济对整个人居环境分配的结果。有一种新的理论提出来，就是说大的城市，特别是特大型城市，它集聚了各种各样的产业，造就了这个城市商品的交换的范围大大的扩大了，甚至是一个国际化的交换范围，所以它就成为国际性的贸易城市，反过来说，只有大型和特大型的城市才能承担国际交易的平台。中等规模的城市它只能是一个区域经济的领头羊，交易范围是在整个区域或者是一个省域的范围之内，是周边小城市交易的平台。小城市和农村的集镇是周边农村和村庄商品交易的平台，所以农产品一般都是在集镇里面进行交易，这就是一个城市根据分级功能，根据它的交易成本不同的情况所形成的一个金字塔式的一种结构。所以我们国家在十六大的时候提出来大中小城市一定要协调发展，道理就是说有这样一个合理的结构，工业化与农业化才能均衡发展，农村与城市才能协调发展，这就是我说的城镇化与我国国民经济发展的之间的关系。二、我国城镇化发展进程中出现的问题 第二我要说一下，城市环境与城市的竞争力之间的关系。因为城市化是人类社会发展的一个必然的过程，也是人类进步的一个不可缺少的环节。所以城市的出现也就是为了人生活的更好，生产效率更高。城市环境好不好，我们固然可以用许多标准进行衡量，但是更重要的从本质意义上来讲是城市居民用脚进行投票来评价的，也就是说你这个城市能不能获得足够的优质的移民，决定了你这个城市的竞争力。所以凡是城市建设规划的过程，凡是城市出现的那一刻起，有许多能人志士就来钻研如何来提高城市的竞争能力，城市的出现有五千多年的历史，这个五千年人类对这个文明的追求没有停步过，所以人人都追求一种理想的城市。美国有一个规划学家叫刘易斯?芒德福，他就写了一个理想城市，他把几千年来人类对城市各种各样的追求进行归纳、提炼，把它编成35 个谱系，然后得出一个共同的结论，他说这几千年的追求可以归结为一句话，所谓理想的城市就是把城市的活力带到农村，而把农村的优美的环境、田园般的生活带到城市里来，这句话就高度概括了什么叫理想的城市，什么叫城市的环境。但是从我们国家城市化发展的过程来看，我们认为有许多地方跟理想城市它的差别比较大，存在着这样那样的问题，尤其是有一些潜在的比较大的因素，或者说城市化过程中间大的危机正在或者将要出现。（一）城市基础设施的普遍短缺与形象工程的过多过滥并存 第一个危机就是城市基础设施的普遍短缺与形象工程的过多过滥并存，同时的存在，我们都去过国外那些城市，实际上国外城市的地面建筑跟我们国家一些好的城市的地面建筑已经相差不是很大，但是我们跟他们一个巨大的差距是在地底下，国外的一些下水道的建设、排水道的建设以及城市的房屋这些公共基础设施实际上可以用一百年，它的规划、建造的水平是非常高的，我们许多沿海的城市，特别是大连、青岛这些城市曾经是外国人的租界，这些城市许多下水道的系统和供水系统至今还在使用，这些城市的历史只有一百多年甚至两百年的历史，它的基础设施还非常的健全，说明在设计的理念方面我们国家是重地上的建筑而忽视地下的工程建筑，另一方面有些官员是追求一种个人的一种利益，有一些急功近利的行为，把一些大而无当的广场，宽而无当标志性大道，超豪华的政府大楼，这些跟我们经济发展水平和财力不相称的矛盾就十分的激烈。（二）我国许多城市历史文化风貌丧失过快造成了千城一面的城市特色 第二个方面就是我们国家有许多城市的历史文化的风貌丧失的非常快，所以造成了千城一面的城市特色，99 年我们在北京举行了一个世界建筑师大会，来自于全世界的 2 千多名各国的建筑师，本来都想看看作为东方大国的建筑的风采，因为我们国家有五千年的文明史，肯定有许许多多的文化遗存在城市里面，但是他们看到非常失望，因为我们有许多城市跟他们一百年前甚至于 50 年前的新型的建筑是没有什么两样，在我们许多城市里面欧陆风盛行，城市的老城改造力度过大，造成许多文化遗产的丧失，城市面貌的千城一面。当前在破坏我们城市原有的历史风貌的力量一共有三种，第一种就是政府的错误的决策，为了求一年一变样，三年大变样这样一种简单的政绩评价方法，大规模进行城市的改造。另一方面就是许多房地产公司为了追求部门和小集团的利益，通过各种各样的渠道来占领城市的黄金地段，因为所有的古城都是黄金地段，进行大规模的改造，使容积率大大的提高，使宝贵的历史遗产造成严重的破坏，使城市的风貌荡然无存。第三是居住在这些老城里面的老百姓他们希望享受宽敞的住房、良好的城市基础设施，也提出了危房改造或者是旧城改造的愿望，所以这三种力量汇集在一起，尤其是政府的决策失当，就导致了我们宝贵的自然资源和历史文化资源的丧失，而这些资源是非常宝贵的，世世代代都可以用下去。在英国的世界大战或者是法国的二次世界大战结束的时候，绝大部分城市都是被摧毁，在这恢复建设的时候，众多的建筑师和规划师一个共同的理念就是原来的城市怎么样就规划成怎么样，想不到这种朴素的感情现在为他们带来了无穷的财富，在西欧许多国家许多的城市实际上没有工业，但是大量的游客为了瞻仰历史的风采，瞻仰这些名人故居，瞻仰古老的优美的街道和建筑为他们带来滚滚的财源，所以这些城市 GDP80-90%正在兴起的全球的旅游业，而我们国家由于旧城的破坏，使我们城市丧失了这个资源。（三）环境的污染和人居环境的恶化 第三方面就是环境的污染和人居环境的恶化。世界银行统计全球十个污染最严重的城市，中国就占了八个，我们当前水的污染是日益加剧，80%的城市河流实际上是超过了五类水，甚至有毒害性，而不能饮用，而越来越多的城市面临着水质性缺水的这样一种状况，就是水质性缺水跟水源性缺水是完全不一样的，许多江南的城市河网弥补，水源充足但是由于大片的受到污染，这些水就基本上没用了，既不能用来饮用，又不能用来灌溉，水里面的毒性含量非常高。我们国家每年产生的垃圾量呈 15%的年递增率来增长，80%的垃圾处理厂达不到卫生的标准，达不到污染排放的标准，而且垃圾的在日益的影响地下水源的质量。这些地下水源一旦造成污染，通过大自然的自净能力可能要上千年才能完成这样一个过程，所以我们把这个危害就带到我们世世代代。（四）大城市出现的交通拥堵造成资源的大量浪费 第四个就是大城市出现的交通拥堵造成资源的大量的浪费，因为我们国家在这个时期出现了城市化的高速发展，它跟机动化的发展是同步进行，我们国家汽车的拥有量从 10万辆增加到 100 万辆，整整用了 40 年的时间，但是最近增加一百万辆，一年的时间就完成了，随着现在机动化时代的推进，预计今后几年每年有 200 万辆，甚至 300 万辆的汽车要进入城市的街道，所以城市现在非常拥挤，在这样一种情况下，我们的公共交通发展相对的缓慢，许多共同交通的乘坐的比例是大幅度的下降。机动化是导致城市不仅是拥堵，而且污染非常严重，劳动力效率非常的低下，同时造成城市郊区化的弊端是非常多的。人人拥有轿车又是一个美丽的梦想，我们也不能阻止我们的人民群众来享有跟发达国家同样的轿车生活，我们同样也要使老百姓能够过上这个轮子上的世纪，这样就造成交通与城市发展之间尖锐的矛盾，这就是我们当前的另外一个危机。（五）城市的安全与城市的防灾存在问题 第五个就是城市的安全与城市的防灾。非典的启示实际上就是说人类第一次在空间上高密度聚集的时候，实际上就非常容易产生疾病的流传。从世界城市的演变历史来看，凡是人口高度的密集都带来了疾病流行的灾难。所以一部城市史实际上就是人类不断的克服疾病的历史，城市的规划实际上就是从疾病的防治里面派生出来的。在 18 世纪的中叶就流行欧洲各地的鼠疫，也叫黑死病，曾经导致欧洲三分之一人口的死亡，所有的城市因此大面积的进行下水道的改造和垃圾厂的改造，才有了现在城市规划的理念。我们国家城市发展的历史是比较迟的，公共设施的建设理念才刚刚出现，所以我们对城市基础设施的认识，对城市防灾体系的认识确实是非常的滞后，非典给我们补了一课。所以城市越大，空间越集中，人口越稠密，基础设施就应该越精密，越讲求卫生，城市的防灾系统反映要更快，这就是人类几千年来城镇化所总结出来的一套经验。不解决上述这几个正在出现的或者是即将到来的危机，我们就不可能有中国城镇化的健康的发展，也就不可能有城市的竞争力。有人就说过，21 世纪的国家竞争力取决于城市的竞争力，因为城市是人聚集而成的，而现代化的经济又特别强调人才的重要性，人才决定一切。如果我们在城市建设中间来注重解决以上这五方面的问题，我们就可以广泛地来吸引人才和资本，尤其是高质量的人才是城市争夺资源的首要。因为现代经济的资本、技术都是跟着人才跑的，自然资源已经在经济发展过程中间起到越来越低的作用，它的决定性作用早已经过去了。在全球范围之内，所有的资源性城市都处在快速的衰退过程中间，都要重新寻找集聚产业来更新换代，否则都会走向没落。总而言之，我们国家的城镇化，我们每一个区域的城市的发展和经济的发展，甚至我们民族的振兴，都决定于在这么一个史无前例城镇化的过程中间能否顺利的解决这五个方面的问题，来把握机遇，增强自身的竞争力。这就是我说的第二个问题。三、如何优化城市环境 第三个问题也就是如何来优化城市的环境。优化城市环境必须要重视城市的规划，城市的政府职能在党的十三大的时候就已经提出了，城市政府职能主要是城市的规划、建设和管理，而规划又是建设管理的龙头，所以我们在城市建设界经常流行着这么一句话，一个好的城市建设的方案必须要富规划，穷建设。富规划就是要在规划上一定要下精力、下工夫，花本钱，建设必须要根据这个规划量力而行，来讲求合理的时序来轻重缓急项目的安排，这样才可以有步骤、有次序的把城市建设好，而不至于出现今天建了明天就扒，造成大量的浪费和城市五大问题不断的涌现。这就把我们的注意力放到城市规划上来，城市规划学有一个现代化的解释，就是城市化规划学包含三个方面的主要内容。（一）城市规划是作为工程技术来实施 第一个方面的内容城市规划是作为工程技术来使得越来越多的学子到学校里向往学习，而且有许多工程师来进行学习的，也就是说城市规划首先是作为一门工程技术，这门工程技术决定了城市发展的空间，这个技术有三个特点。第一个特点它具有综合性和复杂性，根据两院院士周干峙先生的描述，城市规划学涉及到 72 门学科，而且城市规划诞生的历史非常的悠久，作为现代城市规划形成比较系统的科学，在大学里本科、硕士和博士的专业也已经有一百年的历史，因为城市是最大的人类的人工构筑物，这个构筑物当然是非常的复杂，非常的综合性，就需要专门的工程技术来进行描绘，进行规划。第二方面城市规划在城市化的过程中间具有非常重要的地位，规划界一句行话来说，城市的财富隐藏在城市合理的空间布局之中，就是一个城市你未来的发展决定性的因素是不是具有一个合理的空间，这种空间就奠定了你这个城市的地位和你这个城市的竞争能力。空间首先就是城市的一种蓝图加上后继的建设以及良好的管理来逐步逐步形成的。所以城市规划的重要性就与城市化之间的关系，就像城市规划就像一个轨道，而城市化是一个火车头，当城市化动力非常足的时候，城市发展的轨道也非常的精密、非常的严格，非常有刚性，这样火车跑的快，但又比较平稳，如果在高速的城市化过程中间，没有城市规划的合理调控，将会出现灾难性的城市化，这样的结局我们已经在非洲以及南美洲都已经出现过，被称为人类的悲剧。第三城市和城市规划它本身又具有自主的特性，因为城市规划不是建筑的简单的放大，这跟建筑学实际上有着本质上的不同，因为整个城市是一个复杂的物体，是一个自组织的系统，所谓一个自组织的系统有自适应、自调节，自我净化、自我优化，大概也有可能自我的恶化，所以要使一个城市的发展走上良性循环的道路，必须有良好的城市规划来进行调控。这是城市规划的第一个方面。（二）城市规划是政府的法制行为 城市规划的第二个方面呢，城市规划它又是政府的一种法制的行为。规划作为政府的行为，应该针对市场缺陷来做市场做不了，做起来不合算的事情，比如说涉及到社会公平的问题，保护弱者的问题，涉及到经济和社会城市发展的问题，涉及到城市基础设施空间布局的问题，基础设施的种类它的分布，以及生态保护的问题，历史文化遗产的保护问题和城市的污染防治的问题，等等这些问题都不是市场能够做到的，而市场在这一方面恰恰是有破坏性的，城市空话在某种意义上就是用政府法定的强制力和市场破坏力相抗衡的过程，所以在城市空间中间非常强调政府的管制。比如说最近我们针对城市的不可再生资源的保护提出来绿线管制、蓝线管制和紫线管制和黄线管制。所谓绿线管制就是通过法律的力量来管制城市的绿色空间，管制城市的绿化带，如果绿化带被占用，城市的布局就会非常的混乱，所以城市主要是靠道路和绿化带以及城市的公园来进行隔离，形成有组团式、良好的生存空间和生活环境的。所谓的紫线管理就是管理城市的历史的保护区，因为历史的保护区和历史的建筑，按照威尼斯宪章应该保持它的原生性，它的可持续性，保留它的环境性，所以它有一个孤立的建筑，如果说让它保留下来，但是它的环境全破坏了，这不是一个良好的历史建筑保护的办法。保护了环境，保护了历史建筑本身，才算得上真正正确的良好的历史文化遗产的保护。离开了环境，单独地历史文化遗产是没有意义的，就失去了原生性的含义。所谓的蓝线的管制就是管制城市的水系，城市的水系不仅是城市的供水、排水系统，城市的防灾系统，更重要是城市的公共空间和城市的历史遗产的保护地，使城市能够形成优美的公共空间最主要的一个物质基础，所以我们过去在城市里面填河造路是非常错误的，现代化的城市考虑到这个城市河流的作用，纷纷重新把这些街道重新挖开，把河流重新恢复起来，这也就是说理想的城市要把农村的景观带到城市里来，河流起到了一个非常大的作用，所以河流应该通过蓝线来进行保护。所谓黄线的保护就是保护重大基础设施的用地以及保证这些用地的收益能够用于政府，能够用于政府的基础设施投资，这些公共财务的投资和由于这些设施所导致周边土地增值所带来的财富应该归全民所有，这也就是黄线保护的主要内容。（三）城市规划作为现代文明运动意义上的城市规划 城市规划的第三大内容是城市规划作为现代文明运动的意义上的城市规划。因为城市的一切都是为了人，所以城市规划的征地就是尊重自然，尊重地方文化和历史文化，尊重普通人。从这个原则出发，我们一方面要强调城市规划的全民参与的全过程，城市规划的现代的趋势也就是从人治走向民主和法治，从少数人决定走向大多数人的参与，从上到下的进行规划，转向从下到上的规划，所以规划需要众人的参加，因为规划为了全体市民，需要全体市民来参加。另一方面要讲究程序性和专家的作用，比如说要成立规划委员会，这个规划委员会中间专家的比例应该占 50%以上，通过专家系统一方面我们可以集中民智，吸收别人的经验和教训，来避免自己的错误，另一方面也可以建立适当的责任追究的制度。因为城市规划所造成的失误是巨大的，规划的失误就造成基础设施布局的失误和城市空间布局的失误，将带来是成千上百亿的损失，而且一旦建成了就不可挽回了，所以合理的城市规划必须要建立责任追究制度，必须每一道工序应该由专家来签字把关，这样可以最大程度上来减少我们的失误。正因为城市规划是这样三大系统构成的，所以城市规划它的本质是一种文明，是一种政府动员老百姓不断寻求城市可持续发展道路的一种手段，这是我说的第三个方面的内容。四、城市建设应该注重市场机制与规划调控的协同 第四个方面城市建设应该注重市场机制与规划调控的协同。我们国家当前不仅是在经历着城市化的高潮，同时也经历着经济转型的高潮，也就是从原来的计划经济逐步的转向市场经济，从区域经济转向全球经济，在这个经济转型的过程中间，在城市建设方面原来政府是包揽一切的，因为计划经济也就是计划经济的本质政府是一个全能的政府，是控制一切的政府，市场经济政府就必须调动市场主体的积极性，而市场主体本身不是政府，市场主体是千百万的老百姓群众所创造的企业和各种各样的社会的传奇，是人是作为市场的主体的，所以这样一来城市规划建设管理的主体都发生了变化，这就不约而同从下到上提出了一个经营城市的口号，当然经营城市这个口号有理论界有不同的反应，有的人反对，有的人叫好，反对的人认为城市经营产生了很大的破坏力，导致了资源的浪费，导致了急功近利，导致了土地的资源浪费和大量的农田的丧失。但是城市经营它是我们国家转轨中间发生的必然的趋势，正像市场经济它有很多弊端一样，城市经营也因为运用了市场的规律，所以它把市场的弊端都带到城市经营里面来了，所以市场它是万万不可缺少的，我们已经认识到了，必须用市场经济来代替计划经济，但是我们对城市经营这种由市场经济派生出来的新生事物又没有这样深刻认识，我们也可以这样来断定，城市经营它本身是一种双刃剑，有正反两方面的作用，我们只能扬其长而避其短，具体说到城市经营可以把它分成三个层次，也有它的发展的过程来把它分级。（一）城市基础设施投融资改革式的城市经营 第一个层次我们把它称之为城市基础设施投融资改革式的城市经营。这个时候我们的城市经营要解决的主要的问题就是城市基础设施资金短缺的问题。世界银行曾经给出了一个指标，发展中国家在城市化高潮过程中间，基础设施投融资应该占整个GDP5%以上，而我们国家只有它的一半，这说明资金的短缺始终制约着基础设施的建设和发展。这个时候要扩大投资的领域，光靠中央政府，光靠各级财政是解决不了，根据我们的统计中央财政占到整个基础设施投融资中间只有2-5%，这样一个小的比例是根本解决不了问题的，而且还是在连续多年国债大规模投入的情况下来实现的，所以城市基础设施建设主要要靠城市政府和各类市场主体，城市的政府在这场变革过程中间应该力求让自己从城市基础设施的投资主体、管理主体演变到城市基础设施的市场的培育者、质量的监督者和利益的调节者以及行业发展的促进者。所以城市的发展和城市的经营首先就要求城市政府的职能的转变，这就带来了第一步的基础设施投融资的变革的城市经营。这个变革的方式有这么五种，第一种就是合同管理，把城市基础设施跟企业签订管理合同，来分清各自的责任义务。第二种是租赁管理，把整个设施、资产全部租赁给外来的企业，包括民间的企业代替政府进行管理。第三种叫特许经营，在特许经营当中派生出来 BOT，用这种 BOT的方式，就是说政府把建设权交给企业，它建设它负责运行，到了25-30 年以后把这个财产全部还给政府。第四种就是股份转让，把国有和政府所办的一些城市基础设施的股份，通过股份市场和公开市场的转让给民营企业。第五种就是资产的转移或者资产的拍卖或者 BOOF 形式，也就是说让人家来投资，让人家来运作，最后的资产权也归人家，这样一种排序的方式从第一种到第五种，民营企业所享受的利益的周期越来越长，市场化程度越来越高，市场主体的积极性、激励性也越来越大，但是政府的调控能力也越来越复杂，政府调控的方式越来越复杂，这是第一个层次的城市经营。（二）城市整体资产增值保值式的城市经营 第二个层次的城市经营就是所谓的城市整体资产增值保值式的城市经营，就是着眼于如何提升城市的整体资产，把城市作为最大的国有资产来进行增值保值式的经营，这样就把城市政府的注意力就放在城市土地市场的培育，政府应该垄断一级市场，然后搞活二级市场，政府纷纷建立了土地储备中心，在国外叫土地银行，把经营型的土地通过公开市场进行拍卖，这样一个理论。这种做法是有理论基础的，一百年前实际上英国的规划学家霍华德他提出一个田园城市的概念一个非常优秀的规划学家，我们有许多理论至今还没超过他当前的发明，他在著作中写到城市的土地升值是国家公共基础设施投资所造成的，应该把它全部收回用于全体市民的幸福和利益，也就是说要把这个由于基础设施投资所造成的土地收益拿来重新用于城市基础设施的建设，这个土地升值的量多少，城市政府拿多少，当然关系到土地制度的安排，土地出让的程序、土地的市场化的程度。注意了这些，再加上良好的城市环境的创造，就可以使得城市的土地升值。土地房地产的升值和土地价值升值与城市的竞争力有着直接的关系，如果你这个城市越来越多的人向往，越来越多的外资要投资，这就说明你这个城市的凝聚力很强，这样就导致你的地价房价会不断上升，但是万事也有一个限度，如果太高了也会影响城市自己的竞争力，这就是城市政府着眼于整体价值的提升的过程，就是城市整体资产增值保值性的城市经营，这是城市经营的第二个阶段。（三）城市竞争力提升式的城市经营 城市经营的第三的阶段是着眼于城市竞争力提升式的城市经营，我们不仅考虑城市价值的提升，而且要考虑未来的价值，不仅考虑城市自身的优势，而且要考虑城市外部环境的变化，要考虑城市能不能捕捉到外部环境变化所带来的发展机遇，不仅要考虑城市自身的整体竞争力，而且要考虑与周边城市之间的配合，合作形成新的竞争力。比如说日本的京都有一个三角带，当时日本的规划中间就提出来在这个地方日本的关西地区产生一个城市群，这个城市群有三个城市组成。它的功能分工是神甫的港口，神甫专门是发展港口，海运业要超过鹿特丹，成为世界上最著名的港口城市。文化要突出发展京都，要用京都的文化来吸引广大的旅游业来瞻仰京都的建筑和京都建筑所包含着东方的文化，所以京都保存的非常好。大阪要着眼于塑造商业的大阪，是国际化的商业大都市。这三个城市由于功能不同形成了一个合成的竞争力，这种合成的竞争力对外有一个很强的开拓能力，我们国家现在也越来越多关注这个问题。城市不仅要注意自己的综合竞争力，当然中小城市还要更注意自己的核心竞争力，也就是说用自己的独特的产业和独特的企业集群来形成独特的竞争力，来介入到国际的大循环中间去，比方说意大利的米兰是一个服装城，瑞士的洛桑是一个钟表城，这些城市规模都很小，但是它非常有强的竞争力，所以在城市建设过程中间，城市竞争力的培育是大有文章可做，而且不是简单的一种综合的竞争力，要考虑城市的核心竞争力，不仅要考虑城市自身，要考虑城市之间的合作。这种城市之间的协同、组合和和谐的发展，要取决于规划和经营的良好的配合。城市规划实际上侧重于城市的长期的发展，也就是说着眼于长远，我们城市总体规划的期限都是 20 年，城市经营主要是要侧重于眼前的效益。城市规划更侧重于社会的公平，不仅是当代人的公平，而且要涉及到几代人之间的公平，就是这一代的发展不能为下一代来设置障碍，这就是可持续发展的本质含义。城市经营主要着眼于城市经济效益的提高和资源配置的合理性来解决计划经济的弊端。城市规划是着眼于城市和区域的整体的协调，而城市经营主要是提高局部经济效益和提高效益，所以城市的规划与城市的经营两者是不能分开的，它应该是互相配合，共同来完成城市竞争力的打造。最近十六大三中全会提出了五个统筹，实际上从城市的角度上来讲，这五个统筹的完成必须要通过城市规划和城市经营的协调的配合才能完成。比如说第一个统筹就是城市与农村的协调发展，城市与农村本身实际上是一个可以相互替代的空间，有人在提出来了高速的城市化过程中间，未来的农村，今天的农村也许就是明天的城市，这说明这个城市化速度是非常的快，农村的角色转变非常快，另一方面城市化的本质是劳动力的空间转移，“三农”的问题要解决，农民的收入要增加，现代化农业要发展，核心的问题就是要减少农民的数量和提高农业的适度规模经营，就必须要从减少农民开始，所以说农业问题的解决要跳出农业才能解决，所以说农村和城市的发展实际上是一体的。从统筹区域发展来说，城市的发展实际上就是区域发展的一个点，然后卫星镇在发展，就变成了多点，这多点就连成线，线然后再折成网，网再带动一个面，所以城市的发展在经济学的观点上是一个增长极，是区域的发动机，所以这个区域的发展离开城市的发展将一事无成，而城市的发展离开区域的依托就没有载体，也没有腹地，也没有余地，所以城市的发展和区域的发展是紧密相关的，整个区域的经济总量的 90%将集中在城市，所以研究城市实际上必然要研究区域，所以统筹区域的发展离不开城市的规划与经营。再比如人与自然的和谐发展，人与自然最尖锐的矛盾不表现在农村，而表现在城市，因为城市是人工造物，它经常是在破坏了自然，改造了自然所形成的，所以要解决人与自然的和谐发展，焦点在城市，方法就在于城市规划与城市经营的合理的配合。再论到经济与社会的协调发展，城市是经济社会发展的主要载体，是整个社会的火车头，城市的社会与经济的发展是否协调，决定了一个区域、一个国家的经济与社会是不是协调发展，而要解决这样的协调发展问题，必须要科学合理的城市规划，来考虑各种产业之间的协调发展。同时，我们再来研究国内的发展与对外开放的关系，城市因为它具有良好的交易性，它的交易成本非常低，所以它本身是对外开放的窗口，是国际贸易的平台，所以你要建立国际间的跳板，要融入世界经济大循环过程中间去，必须要依托城市，依靠城市，所以这五个统筹，都离不开城市规划和城市经营的相互作用，尤其是城市规划，是统筹的主要手段，这就把城市规划的功能和定位于十六届三中全会之间的关系就说明白了。五、优化城市规划的合理目标导向 第五还要简单说一下，优化城市规划有哪些合理的目标导向。因为城市规划的优化和城市环境的创造，实际上是完全一致的，怎么样把城市的环境变得更加美好，这是一个非常复杂的题目，也就是说我们所有的城市工作者、所有的市民都非常关心的问题，为了引导城市避开我前面讲的五个方面的危机，必须对城市的规划、建设、管理要设置良好的行动纲要，顺着这个行动纲要，顺着这个目标体系来一步一步达到我们理想的目的。从建设部的角度来讲，我们设计了这样一套指标体系。第一步我们要求所有的城市能够创造一个达到绿化先进城市的标准，因为城市的生活环境也好，城市的生态环境也好，它的最基础的平台在于城市的绿地空间的数量以及其他的分布。城市的绿地我们强调的是花草灌木合理搭配，这样一个花草灌木合理搭配的城市的绿地实际上有六个方面的功能。第一个功能是保护了城市的生物多样性，能够造成人类与自然和谐相处主要的手段。第二个它是城市最优质的公共空间，如果没有绿地我们市民就没法在城市里面找到一个休息的地方，找到一个散步的地方，找到一个呼吸的空间。第三它是城市基础设施的载体，我们有许多城市的绿地，它的底下都是城市管网最集中的地方，这些城市管网一方面是在道路底下，一方面是绿地底下，因为很多城市的绿地不可能种草坪，只可能种树，因为下面有很多的电缆和电力管道。第四是城市发展旅游业的载体之一，因为城市的空间是由绿地的空间来决定的，所以绿地空间是城市分割成若干个组团的最好的隔离带。第五城市绿化是调整城市小气候地面热导效应最主要的手段，我们有许多城市、大城市热导效应非常明显，城市中心与城市郊区在夏天相差 8 度，这种情况实际上是通过多栽树，多开辟绿地是可以避免的，这也可能是唯一的手段。第六个功能绿化可以达到吸收空气中间的灰尘来减少污染，防治疾病蔓延，所以植物与人类是相互依存的关系，任何一个要把城市建成一个环境优美的城市必须从绿化开始，这是第一步。第二步是国家园林城市，国家园林城市称号在绿化城市的基础上面增加了绿量，我们要求城市的绿化率、城市的人均公共绿地要在八个平方米左右，城市的绿化覆盖率要达到 35%，所以这样一个指标对于许多城市来讲，目前还是做不到，但是我们希望所有的城市都通过不断的改善城市的生态环境来逐步攀登国家园林城市这个台阶。国家园林城市不仅是光注重公共绿地的建设，同时注意到城市的污水处理率应该达到 50%以上，城市的垃圾处理率应该达到 85%以上，而且垃圾的填埋场是无害化，所以把这些城市的废弃物与城市生态空间的建设有机的结合在一起，也就是我们国家园林城市这个台阶城市工作者必须要做的事。第三个台阶就是生态园林城市，生态园林城市在一般的国家园林城市的基础上面，我们突出了绿量的进一步的扩大，突出了人与自然的更加和谐相处，同时也引进了其他的考核指标，比如说在国家园林城市的基础上面，你必须要达到环保模范城市的标准，就是你的空气的污染程度要大大的下降，水的污染一定要大幅度的下降。城市的污水处理率起码要达到 50%以上，同时你要达到国家级的节水城市的标准。因为所谓一个生态良好的城市不仅考虑到污染的防治，更重要的要考虑城市经济的循环效应，整个城市的能源的消耗和经济的发展是可持续发展进行的，所以我们把它命名为生态园林城市，这比国家园林城市更高的标准。第四档标准，在这个基础上我们要达到更高的标准，就是中国人居奖的标准，中国人居奖的标准在国家级的生态园林城市的基础上面，更要讲求城市特色的塑造和居住环境的优化，来讲究城市能源的节约、城市耗能的下降以及城市文化遗产的保护，你只要创造出有特色的城市风貌，而且这种城市风貌与城市的可持续发展是紧密结合在一起的，你才能说我们创造了良好的人居环境。所以这样就可以拿到中国的人居奖。在拿到中国人居奖的基础上面，我们才可以向联合国人居奖来申请，拿到联合国人居奖就意味着在全球你们就有了一个在全球比较良好的居住环境。所以正确地、科学的目标体系的设置是非常重要的，我们曾经有许许多多的城市的目标设置方法，但是有许多目标与城市的环境建设和人居环境的创造优化是毫无关系的，或者是相背离的，现在我们重新塑造了“五步走”的目标体系是帮助城市的市民和城市的政府来遵循正确的、科学的目标体系，来一步一步达到优化城市环境和人居环境的目的。