司法救助的历史演进与制度构建.pdf

司法救助的历史演进与制度构建（1）摘 要:最早产生于英国的司法救助是随着欧美市场经 济福利国家的出现而产生的，对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。因我国地区之间经济发展不平衡，收入存在差异，一部分公民因经济困难支付不起必要的法律 费用、难以平等地实现自己的合法权益，要实现“公民在法 律面前一律平等”的原则，这就需要国家和社会对这部分公 民提供必要的司法救助。构建完善的司法救助制度，能够从 程序上实现当事人诉讼权利的平等，从而保障其实体权利最 终实现的可能性，体现和谐社会的内在要求。关键词：司法救助；公平；弱势群体 司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连 接国家与社会之间的主要桥梁，是法律制度是否完备的监测 站，是实现公平正义的殿堂。1它作为维护社会公平和正 义的最后一道防线，不仅仅要使社会各方面的利益关系得到 妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确的处理，而且还要在协调和处理这些利益关系的方式上公平正义。“法律面前人人平等”已经不仅仅是一句口号了，它被宪法、法律、法规所固定，成为了金科玉律。它要求司法机关在适 用法律时，对一切公民，都要平等对待。对于任何公民，不 论其民族、种族、性别、职业、社会出生、宗教信仰、教育 程度、财产状况、居住期限如何，都既不能给予特殊的优待，也不能给予任何歧视。然而，法律的规定仅仅是使大家在法 律面前站在了同一个起跑线上，可跑得快慢、早晚不是凭自 身就能够决定的。这是因为诉讼本身，除了是一个最公平的 解决方式外，还是一个最为昂贵的成本的解决方式，最复杂 的解决方式。这就如阿瑟？奥肯所指出的那样：“法律面前人 人平等被誉为我们权利中最高的精华。而这项权利的付诸实 现，即便从最低限度说，获得法律咨询和辩护的花费对穷人 也是高昂的。”2 现代社会发展到今天，已经要求由形式平等走上实质平 等，形式正义走向实质正义，为了实现这一目的，就必须建 立相应的制度对弱势群体予以保障，而使用司法救助制度来 平衡诉讼权的行使就成为必需。一、国外司法救助制度的历史进程 包含司法救助内容的法律援助起源于英国。早在 1424 年，苏格兰的一项法规创立了穷人登记册，据此，提起诉讼 的当事人可以免费得到法律顾问和代理人的帮助。1495 年，英格兰承认穷人享有免付诉讼费的权利，高等法院和上诉法 院依据 最高法院章程 对不能支付民事诉讼费用的人给予 法律援助。1903 年，英格兰乂对所诉刑事案件请求辩护人帮 助的问题作了专门规定。经过近五白年的发展，1948 年，英 国制定了法律援助法，是世界上法律援助最为完善的法 律之一。民事诉讼费救助是随着欧美市场经济福利国家的出 现而产生的。早在 1921 年，德意志魏玛共和国就开始了一 项政府资助的诉讼费援助计划，此后英国、荷兰、新西兰、挪威等国家分别通过了诉讼费用援助法。在福利国家中，既 然个人有获得法院审判及获得律师帮助的社会福利权利，那 么对于那些没有资力支付诉讼费的人或群体，国家或社会应 给予经济上的帮助，使诉讼成为可能。由于消费者、环保主 义者、穷人和受歧视者是传统上有可能通过诉讼来维护自身 权利的群体，因此，上世纪 60 年代以来的诉讼援助制度，主要是针对这类人而设。对于穷人的诉讼援助，始终是该制 度的核心内容，这是因为各国都以受助人的财力即经济状况 作为确定诉讼费用援助的依据，差别仅在于对“贫穷”的界 定标准不同。在德国，诉讼援助按当事人的收入额和财产额 决定：收入额在标准线以下的，一概给予全部诉讼援助；收 入额在标准线以上而乂未超过一定限度的，给予部分诉讼援 助，即准许分期交纳诉讼费用，但以 48 个月为限。当事人 收入的计算，依照联邦社会救助法的规定，即把诉讼援 助与社会救助联系起来考虑，这一点突出体现了德国福利国 家的特点。1998年法国对法律救济概念进行了扩展，使公民 享有以下权利：（1）对其权利和义务的知情以及了解帮助其 实现其权利的机构；（2）在享受其法律权利或履行其法律义 务时，获得法律救济，以及在非司法程序中获得帮助；（3）获得法律咨询；（4）在制定和缔结法律文件时获得帮助。除 上述制度外，还有最初产生于 19 世纪的法国的“诉讼保险”制度以及法国民法典第 2044 条规定了协商解决纠纷机 制。经过多年的发展，欧美国家民事救助制度形成了完备的 制度体系，对救助对象、范围、主体等作出了具体规定。3 司法救助制度的历史发展与进程表明了它源于公民平 等的诉讼权，是对平等的制度化阐释，是一国民主法治化进 程的重要标志，也是衡虽一国现代文明程度与社会和谐的重 要标准之一。公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为 准则，司法救助制度正是公平理念不断发展的必然结果。二、我国司法救助制度的现状剖析 我国的司法救助制度，有其不断发展的过程，从制度层 面而言，1989 年人民法院诉讼收费办法（以下简称收费 办法）首次对诉讼费用的缓、减、免作了规定，但该规定非 常简略，仅仅宣称“如果当事人缴纳诉讼费用确有困难，可 向人民法院申请，缓交、减交、免交。”但没有涉及到适用 的条件，对象及具体程序的问题。1991 年的民事诉讼法 仅仅重申了收费办法的规定。1999 年 6 月 19 日最高人 民法院通过的补充规定（以下简称补充规定）正式提 出了“司法救助”概念，但没有进行具体阐述。XX 年最高人 民法院出台的关于对经济确有困难的当事人予以司法救助 的规定（以下简称救助规定），对司法救助的概念、对 象以及审判程序等内容作了规定。针对近年来经济确有困难 群体出现的新的变化，最高人民法院于 XX 年 4 月 5 日修订 了救助规定，通过了关于对经济确有困难的当事人予 以司法救助的规定（以下简称新规定），相比新规定 比救助规定进步主要表现在：（1）重新阐述了司法救助 的概念；（2）进一步扩大了司法救助的范围，加大了司法救 助的力度；（3）完善和简化了司法救助的审判程序；（4）相 对明确了提供经济困难标准的部门。4XX 年 1 月 15 日，最 高人民法院出台了关于为构建社会主义和谐社会提供司法 保障的若干意见，提出了要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行救助基金制度。这个意 见的颁布实施，标志着我国执行救助制度的基本确立。从目前的司法实践来看，现行的司法救助制度主要是指：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院 提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”5这里的司法救助的概念定义比较狭隘，仅 仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动 中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉 讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来，尤其是没有 将给予生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济 救助予以明确规定。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富 差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保 护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式 三、我国司法救助制度存在的问题 现阶段，我们的这个社会相对来说还是一个比较和谐的 社会，但是仍然存在着许多不和谐的现象和因素，随着经济 的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方 面的利益变动也进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同 程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社 会发展不协调。7 也显现出来。（一）司法救助的性质不清 一般人认为，司法救助制度是人民法院对当事人行使诉 讼权利的一种诉讼制度的保障。其实这种理解是狭隘的。司 法救助的性质不仅仅如此，司法救助制度的设立是为了维护 社会弱势群体的合法权益及保障司法公正。因此，它属于社 会救助的性质，应该是社会保障制度的一部分。然而目前人 们对此的认识并不如此，从而在立法及其实际操作上产生了 较大的误差。（二）司法救助的定位不准 目前一般都将司法救助与法律援助相区别，认为司法救 助是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中通过对当事人缓交、减交或者免交诉讼费用的救济措施。而法律援助是指在我国 法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员和基层法律工 作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人，给 予减、免收费，提供法律帮助的法律制度。其实，这种区分 割裂了两者之间本是紧密的关系，不但不利于司法救助制度 和法律援助制度的发展和完善，而且也不利于社会保障机制 正义面前就很难获得正义的平衡。6 的构建。司法救助与法律援助应该是相容关系，司法救助应 当被包含在法律援助制度范围内。（三）司法救助的立法滞后 衡虽一个国家司法救助制度是否健全，其中一个重要的 标志是看其司法救助法制体系是否完备。我国司法救助制度 本身就不健全，没有形成体系，更不要说作为保障的司法救 助法律体系了。而许多司法救济制度比较发达的国家，都有 健全的司法救助法律体系作保障。（四）司法救助的规定不成体系 对于司法救助的规定一般散见在法律、法规中，成为一 鳞半爪。在为民、便民、利民的思想指导下，各部门乂相继 出台了一些规定、意见。如最高人民法院的关于对确有困 难的当事人予以司法救助的规定，最高人民法院、司法部 的关于民事诉讼法律援助工作的规定，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家档案局联合出台关于贯彻落 实法律援助条例切实解决困难群众打官司难问题的意见 等等，这些规定相互之间缺乏衔接，不能成为体系。（五）司法救助的实践操作不具体规范 不论是法律援助，还是最高人民法院的关于对确有困 难的当事人予以司法救助的规定，在实际操作上都带有很 大的随意性，这种随意性表现在衡 H 标准、监督机制等等方 面。这使司法救济缺乏透明度，让人敬而远之，反而不易实 现设置它的目的，造成了司法救助的范围随意地被扩大或者 缩小。（六）司法救助的方式较为混乱 目前在司法实践中除了诉讼费用的缓、减、免及法律援 助外，部分法院还开辟了执行救助的渠道，对于因为执行不 能而确有生活困难的当事人进行执行救助，预付执行标的款。还有的法院在执行中，运用并案执行，以节省司法救助的案 件在执行中实际发生的费用来达到司法救助的目的。这些措 施，有的还需要进一步的完善，如前者。有的只能说是便民措施，如后者，而不宜列入司法救助的行 列。四、司法救助制度的构建与完善（一）立法层面 应对司法救助的相关法律规定进行完善。法院作为救助 法规制定者和实施者的作法违背法院的中立地位，不利于司 法救助的长远发展，建议制定 司法救助法 以及相应的地 方性法规，对司法救助的条件、范围、形式、程序、经费等 作出具体规定，与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔 接，明确司法救助的职责主体。1、以司法机关为救助职责 主体，由当地人民法院、人民检察院确认和发放救助金；2、政法委牵头，由法院、检察院、公安局、司法局、财政局等 成立专项工作办公室，作为救助辅助主体，实施司法救助；3、由法院确认是否进行司法救助，政府或其职能部门（如 民政局）发放救助金；4、人民法院为唯一的司法救助机关，同时协调好和有关部门的工作职能与分工，构建多元化纠纷 解决机制。（二）实践层面 1、适当扩大司法救助对象的范围 将不属于低收入群体，但诉讼中出现经济困难的当事人 和确有经济困难的单位列入救助范围，可适用缓收或适当减 收诉讼费。若其胜诉，赢得利益超过受诉法院对其减收的那 部分诉讼费，可要求其足额补缴。2、扩大司法救助的方式 救助方式的多少与实现的可能性决定着司法救助实现 的广度与深度。由于司法救助是由人民法院对弱者进行的一 种保护，从法院的“中间裁判者”的法律地位和诉讼的“公 正、平等”的精神实质分析，法院不可能对弱者保护得面面 俱到。如果这样，弱者一方由于法院这个国家权力机关的支 持，倒可能变成强者，双方当事人的地位会重新失衡。因此，在设计司法救助的方式时应把握好一个度，使本来地位失衡 的当事人地位实质上接近平衡，不能“矫枉过正”。一是要 注意为进入诉讼的弱势群体指定承担法律援助义务的律师 担任辩护人或诉讼代理人。二是要注意为进入诉讼的弱势群 体及时建议公安机关调查取证。这主要是针对受害人为弱势 群体的刑事自诉案件而言。当前，一些刑事自诉案件的受害 人由于调查取证能力弱而使得案件无法立案，自己的合法权 利得不到保护。本来就处于生存和发展弱势的人群，自己的 合法权利受到侵害时再得不到及时的救助，无异于雪上加霜。对此，人民法院有必要建议公安机关调查取证。（作者：未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权益请联 系 service立即删除）