赴美国加拿大政府非税收入及其票据管理考察报告【可编辑版】.pdf

第 1 页 共 11 页 赴美国加拿大政府非税收入及其票据管理考察报告 赴美国加拿大政府非税收入及其票据管理考察报告 20*年 5 月 30 日-6 月 8 日，财政部财政票据监管中心组织考察团赴美国、加拿大，就两国政府非税收入特别是政府收费及其票据管理进行了考察。考察团先后访问了加拿大安大略省财政部门、美国财政部、内政部、美国洛杉矶郡郡政府，就政府非税收入及其票据管理进行深入细致的交流。现将有关情况报告如下。一、两国政府非税收入构成多元，占比上升 非税收入是美国、加拿大政府收入的重要来源。近年来，两国联邦、州（省）级政府税收收入增长困难，财政赤字扩大较快，对非税收入重视程度日益提高，非税收入占比显著提高。不同层次政府根据其拥有资产、提供的服务以及实施的管制取得非税收入。两国均是联邦制国家，联邦、州（省）、地方政府独立性较强，州（省）、地方政府在政府收入方面有较大的自主权，不同级别的政府可就本级政府拥有的资产、提供的服务以及实施的管制取得非税收入。美国联邦的非税收入包括来自投资收益和收费，投资收益主要是美联储的储备收益和政府特别投资账户收益，收费包括使用费、规费、受益税、损害税，项目繁多，据美国联邦审计总局统计，联邦政府机构的使用费、规费项目超过 3600项（见附录一）。州级政府非税收入项目主要有交通许可收费、高等教育收费、公立医院收费、利息收入、彩票收入等（见附录二）。地方政府主要就市政服务收费（见附录三）。第 2 页 共 11 页 加拿大联邦非税收入包括投资收益、使用费、规费、销售收入、其他杂项收入等。省级政府就其拥有的国有企业获得资产收益，就其提供的服务和管理收费，收费项目有机动车驾驶执照费、酒类制造和销售许可费、博彩专营收入等。地方政府主要就其提供的市政服务项目，如固体垃圾处理、供水、废水处理、过路过桥（通行）、城市建设等收费。（二）联邦和州（省）级政府非税收入增长较快。近年来，两国联邦和州（省）政府的非税收入比重提升明显，地方政府的非税收入比重总体稳定。1994财年到 201X财年，美国联邦政府非税收入由 1517亿美元增加到 4578亿美元，年均增长 6.3%，明显高于同期税收收入 3.7%的增幅，占联邦政府财政资源的比重由 10.9%提高到 1 6.3%。其中，记录在一般预算收入中的非税收入由 231亿美元增加到 1070亿美元，年均增长 8.8%；以收抵支的非税收入由 1286亿美元增加到 3508亿美元，年均增长 5.7%。加利福利亚州政府非税收入由 33 亿美元增加到 121亿美元，年均增长 7.5%，显著快于税收收入年均 5.1%的增速，占州自有财力比重由 7%上升到 10%。洛杉矶郡非税收入由 15 亿美元增加到 30 亿美元，占郡自有财力比重由 47%降到37%。第 3 页 共 11 页 1994财年到 201X财年，加拿大联邦政府非税收入由 110亿加元增加到 330亿加元，年均增长 6.9%,超过同期税收收入 3.8%的增幅;占联邦财政资源的比重由 8.0%上升到 1 3.2%。其中，记录在一般预算收入中的非税收入由 7 6.6亿加元增加到 27 7 亿加元，年均增长 7.8%；以收抵支的非税收入由 1990年的 29.5亿加元增加到 5 8.2亿加元，年均增长 4.1%。安大略省政府非税收入由 39 亿加元增加到 129亿加元，年均增长 6.8%，明显快于税收收入 4.8%的增速，占省自有财力的比重由 10.8%上升到 1 4.5%。1997财年到 201X财年,多伦多市非税收入由 18 亿加元增加到 42 亿加元，明显高于税收收入年均 4.4%的增长率，占市自有财力的比重由 45%提高到 51%。（三）非税收入构成有所不同。两国政府非税收入构成有所不同，加拿大政府投资收益类非税收入的比重较高，美国政府收费类非税收入比重较高。201X年，美国联邦投资收益类非税收入为 829亿美元，在全部非税收入中的比重为 18%；收费类非税收入为 3748亿美元，占 82%。加利福利亚州收费类非税收入 120亿美元，在全部非税收入中的比重为 9 8.6%，投资收益类非税收入仅占 第 4 页 共 11 页 1.4%。洛杉矶郡政府投资收益类非税收入在全部非税收入中的比重为 7%，收费类非税收入占比达 93%。201X财年，加拿大联邦政府投资收益类非税收入为 147亿元，在全部非税收入中的比重为 45%;收费类非税收入 182亿元，占 55%。安大略省政府投资收益类非税收入 44 亿加元，在全部非税收入中的比重为 34%，收费类非税收入为 85 亿加元，占比为 66%。201X年多伦多市政府投资收益类非税收入在全部非税收入中的比重为 20%,收费性质的收入占 80%。二、两国收费项目依法设置、管理透明（一）收费项目必须依法设定。两国宪法均规定，不经立法授权，不得收费。两国的收费项目设置必须有法律授权。美国国会 1952年通过的国会独立办公室拨款法案，要求联邦机构“应该最大限度保持自给自足”，授权联邦政府就符合本法规定的服务项目收费，弥补项目活动成本。1985年国会通过综合预算协调法案，扩大了收费弥补成本的覆盖范围，不仅包括收费项目活动成本，还包括联邦机构的部分或全部运行费用，第一次将收费与部门预算联系起来。据此法律，联邦政府可通过立法程序或者依据国会独立办公室拨款法案授权通过行政程序设立收费项目。加利福利亚州州宪法，明确规定收费项目要得到议会批准，使用费要以立法多数原则通过；对于明显超过成本的规费，要求按照特别税收对待，需要州议会超过 23 的投票通过；对财产的收费，需要听证会大多数支持，并且得到财产所有者过半数同或者州议会 23 投票支持。洛杉矶郡，一般收费项目仅需要郡管理委员会 5 位委员过半数同意就可设立第 5 页 共 11 页 或者提高标准；但超过成本的规费以及对财产收费要按照州宪法规定执行，需要郡议会 23 的同意。加拿大国会可通过特别立法，如交通部法案，设立收费项目；或者依据国会通过财务管理法案的授权由总督或部门设置收费项目。2016年国会通过使用费法案，加强国会对收费的监管，要求设置收费项目、提高收费标准和延长收费期限必须通过立法程序。安大略省 1991年省议会通过国库法案，授权内阁国库委员会决定收费项目。多伦多市管理法律主要是多伦多市法案，规定可以通过法律或者由地方管理委员会确定收费项目。两国各级政府财政和国库部门还制定了一些政策指引，对政府非税收入进行规范。如美国联邦预算局颁布的第 25 号通告，加拿大联邦国库委员会制定的外部收费服务的服务标准政策、外部收费政策等。另外，这两国是普通法系国家，法院可以根据利益关系人申请对行政行为进行合法性审查，法院的判例对审理类似案件时有约束力，如果公众对收费项目有异议，均可以向法院提出诉讼，通过司法程序对收费的合理性进行裁决，法院的判决作为判例对政府有约束作用。（二）以效率和公平为原则设立收费项目。两国设立收费项目不仅是为了取得收入，更多的是体现公平和效率。美国联邦法律规定，联邦设置收费目的是：确保每项非普遍服务、出售以及使用政府产品（资源）项目能自我维持；通过对直接受益人收费，促进财政资源的有效分配，并使私人部门在提供类似服务，不处于不利地位，促进公平竞争。设置收费项目必须确定存在特殊利益，必须考虑市场需求和征收成本。州和地方政府设置收费也有第 6 页 共 11 页 类似要求，加里福利亚州要求严格区分收费和税收，保证公平与效率。加拿大联邦法律规定，联邦设立收费目的是：通过对直接受益以及需要监管的活动进行收费，以促进社会公平；容许政府在个别人获取关系全体利益的权利或者特权时，有一个代表全体利益的公平的回报；使服务项目能经受市场供求考验，通过收费减少产品的需求，提高资源配置效率。因此，必须满足下列条件才能设置收费项目：必须有特定受益者，或者属于监管活动；如果有竞争的提供者存在，政府部门必须注意避免不公平竞争。省和地方政府也遵循类似原则。如加拿大安大略省法律规定，从政府服务中获益的人应该支付服务成本，在收费成本过高、收费导致损害、受益者无法确认、使用者无法负担等情况下，部门可不收费。多伦多市规定，市政府可以就自己提供的服务收费，可以就私人使用其财产收费，但不能征人头费，也不能就个人收入、使用消费非政府财产、使用消费非政府提供的服务、以及自然资源的生产、探测、提取、收获、加工、再利用或者运输等行为收费。（三）以成本为基准确定收费标准。两国收费标准的确定主要以成本为基准，超过成本的收费政策有严格的限制，收费标准可进动态调整。美国联邦法律规定，当政府依据政府主权收费时，收费的标准要能够弥补联邦政府提供服务、资源或产品时的所有成本；当政府不是依据主权，而是类似市场交易，如出租或者出售其产品时，收费标准可依据市场价格设定。收费标准应设置一个费率而不是一个固定的金额，以便在政府成本变化时可动态调整。第 7 页 共 11 页 加拿大联邦法律规定，收费标准由提供服务的成本或服务对象得到的价值来决定。对服务或设施使用的收费金额不得超过提供服务或者设施使用的成本；如超过成本，需要立法确认；收费部门要定期公布相关服务成本，接受社会监督。同时，加拿大联邦国库部对如何计算成本做出具体规定，进行指导。安大略省法律规定，收费项目一旦确定，费率应该反映成本、项目目的以及政府的政策导向。多伦多市法律规定，收费必须与收费项目成本有关联，包括直接成本和间接成本，全部成本是收费标准的基础；收费标准可根据消费价格指数变动进行调整。（四）收费项目设置过程公开透明。两国收费项目设置过程均公开透明，充分听取服务对象以及利益相关人的意见建议。美国联邦法律规定，联邦机构设立收费，必须遵循行政管理程序法案规定，进行公示，给公众评论的机会。公示必须解释收费的目的，说明收费的法律授权来源，确定收费项目的特殊利益范围，收费标准所基于的所有成本和市场价格。若选择立法程序来设置收费时，还需通过立法辩论。加拿大收费法案规定，设立收费要遵循以下程序：举行一次审议会，为利益相关者提供提意见建议的机会；对收费项目影响因素进行全面评估;确定服务的所有成本，并确定收费要覆盖的成本范围；建立服务标准和绩效衡量指标，并与其他国家进行对比；需要时，建立一个独立的咨询委员会处理对收费项目的异议；向国会提交有关收费的议案供国会审议（见附录四）。省和地方政府也遵循类似公开听证、公示、立法的过程。三、两国收费征缴和票据管理灵活、规范 第 8 页 共 11 页（一）收费征缴实行电子化、外包化。两国收费征收充分利用电子化管理手段，或将征收工作委托给第三方负责，以降低征收成本。美国联邦法律要求，收费要在服务提供前或者提供时收取，征收过程要符合有关内部控制和审计的标准。国库财务管理手册要求各部门收费收入要及时缴入国库。具体征收由各联邦相关部门负责，这些部门大多利用国库部的财政管理服务局来征收征缴。征收过程一般是：缴款方确认需要缴款的项目，通过征收系统或者费率表计算出要缴款金额，选择合适的支付方式支付款项。财务管理服务局提供多种支付方式，有完全电子化（在线支付、自动转账支付、信用卡或者储值卡支付），部分电子化（电子汇款）、非电子化（支票和现金）征收，在经常性收费或金额较大时，使用电子缴款的方式，如通过pa.gov网站在线支付。如果在一个环节有多项收费，联邦机构会联合指定一家机构代表征收。联邦机构为降低成本，有时也将收费征收委托给私人机构。地方政府征收电子化、外包化情况更广，如洛杉矶郡所有收费完全委托一家金融服务公司来征收。加拿大联邦公款的收入收缴条例要求，各收款机构要在部门账户和一般收入局账户上同时记录收款的日期、金额以及其他审计需要的信息，收到的款项需及时汇入一般收入局以其名义为各机构设立的收入账户。各联邦机构根据自身服务的特点建立了收入征缴程序，很多机构开发了电子征管系统，通过计算机信息征缴网络系统，对政府非税收入收缴进行全过程的管理和监控。如加拿大移民局建立了公款处理系统来征收有关公民身份和移民的收费。在这个系统下，收费收入通过金融机构来征收，由一家集中银行作为中介实现所有金融机构和移民局之间的资金转移，这家集中银行最终将所有款项缴入一般第 9 页 共 11 页 收入局。有些联邦机构在通过电子化征收系统征收的同时，也容许现场缴费。如渔业和海洋部，在采取电子化征管时也容许通过其他手工的方式缴费。有些机构将征管工作委托给第三方公司，以节约成本。如农田改造和市场合作贷款项目，就由贷款方先征收一次性注册费，将这些注册费缴纳给政府后再开始项目审查。附送：赴美国加拿大现代种植业考察报告 赴美国加拿大现代种植业考察报告，可以通过检测基因片段加以确定。3 对我国玉米种子科研、生产与产业化的几点启示 3.1 加强区域试验站、点的建设 我国主要农作物实行品种审定制度，这是由我国的国情决定的。但无论是否实行品种审定制度，在品种推广销售前进行品种的区域试验都是必不可少的。试点的区域试验质量直接影响品种选拔的准确度和精度。同美国相比，我国的区试站、点的建设还很落后，存在经费缺乏、体制僵化、人员和试点变化大、仪器和设备缺乏等问题。今后应增加试验站、点建设的投入，添置必要的播种、收获机械、计算机等，逐步实现试验操作、统计的机械化、程序化，逐步使试验更规范、更科学。美国的品种试验系统先进，我们应进一步派人员学习包括播种、田间管理、收获计产、统计分析、品种评价、抗逆评价等一系列试验方法。3.2 加快生物技术育种步伐 第 10 页 共 11 页 21 世纪是生物技术的世纪，应用基因技术育种使可能需要用几十年才能完成的事情，现在仅用一年就能完成。先锋和孟山都公司很重视种质的创新和运用新技术提高育种效率。我国的玉米种质资源比较匮乏，更迫切需要进行玉米的种质创新。如不采取应对措施，种质资源的缺乏将成为限制我国玉米育种水平提高的首要因素。我们应采用生物技术加快育种速度。今后要加强分子生物学育种手段、方法等一系列应用基础理论的研究。要加快和完善玉米基因测序及其功能的研究，有针对性的开展玉米品种间转基因的研究，加快种质创新。要开展抗虫、抗病、抗旱、优质转基因玉米的研究，加强必要的技术贮备，减少对国外技术的依赖。我国玉米育种普遍存在规模小、周期长，育种数据主要靠人工处理，品种选择经验化等问题，要鼓励企业增加科研创新投入，平衡商业性和公益性投入的方向和途径，强化企业在商业育种领域的技术创新主体地位，突出科研单位在基础性、公益性研究的主导作用。我们应派人员重点学习国外品种选育技术与方法，尤其是国外的程序化育种模式，以及单倍体育种、小孢子培养等先进技术，时机成熟时，也可邀请美方专家到辽宁省讲学。3.3提高种子加工水平 鼓励种子企业扩大加工规模、引进先进设备、提高自动化水平，建立大型的现代化种子加工生产线，争取将精量播种机械、制种机械纳入农机购置补贴范围，提高种子机械化作业水平。针对不同种类的种子要具有严格的加工程序和配套加工机械。3.4 提高种子检验技术水平 第 11 页 共 11 页 国外种子检验技术（活力检测和 dna检测）、设备比较先进，为此，我们希望派人员赴美国进行种子质量监管的相应技术培训，引进先进仪器、设备。3.5 强化服务意识 先锋公司和孟山都公司之所以能够占有举足轻重的种子市场份额，与两家公司始终坚持尊重客户，努力为客户提供最优质的服务是分不开的。我国的种子企业在服务方面尚有差距，注重眼前利益，缺乏长远目标和规划；关心产品销售，对客户需求考虑不够。中国种子企业必须强化服务意识，开发核心产品，扩大服务领域和项目，全方位为客户服务，树立良好的商业信誉，努力争创名牌企业，促进科技进步和规模化发展。3.6 加强合作交流，融入世界种业一体化进程 采取“走出去、请进来”策略，坚持“外引”和“内育”相结合，开展国际间种业交流和合作，学习引进国外先进育种技术、优良品种、资本运作和管理模式，丰富、提高辽宁省种业资源和科技水平。发挥辽宁省地缘优势，鼓励和支持企业开展种子进出口贸易，开拓国际、国内市场，继成功建立“中朝农作物新品种示范基地”后，进一步探索品种引进和输出合作模式。完善法律、法规，依法打击违法行为，保护知识产权，建立外资服务监管机制，建立公平、公正、开放、有序的种子市场，为开展国际种业深层次合作创造条件。