《公共政策》课件PPT第7章 政策终结.ppt

第七章第七章 政策终结政策终结第一节第一节 政策终结的含义和作用政策终结的含义和作用第二节第二节 政策终结的对象和形式政策终结的对象和形式第三节第三节 政策终结的障碍和措施政策终结的障碍和措施 1 第一节第一节 政策终结的含义和作用政策终结的含义和作用一、政策终结的含义一、政策终结的含义“终结终结”一词，人们在生活中常用，它一般是指一词，人们在生活中常用，它一般是指某一活动事物在时间和空间上的终止或结束。某一活动事物在时间和空间上的终止或结束。政策终结政策终结是指政策制定者经政策评估后，发现一是指政策制定者经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大不些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大不良后果，采取必要措施予以终止的行为。良后果，采取必要措施予以终止的行为。政策终结不是一种自然形成的现象。而是一种人政策终结不是一种自然形成的现象。而是一种人们的主动性行为，是人们在政策执行过程中发现们的主动性行为，是人们在政策执行过程中发现问题并予以纠问题并予以纠 正，旨在提高政策绩效的政策行为。正，旨在提高政策绩效的政策行为。2案例（国有股减持案例（国有股减持）.背景介绍背景介绍 国有股：国有股：广义上指：广义上指：所有股份制企业中的股份，包括国家股和所有股份制企业中的股份，包括国家股和国有法人股两部分。国有法人股两部分。狭义上指：狭义上指：上市公司中的国家股和国有法人股，也上市公司中的国家股和国有法人股，也就是在上市公司改制设立时，政府和国有企业以发起就是在上市公司改制设立时，政府和国有企业以发起人的身份以国有资产注资后形成的股份。人的身份以国有资产注资后形成的股份。国有股减持国有股减持：国家（或国有法人）以股东身份将其：国家（或国有法人）以股东身份将其所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全部所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全部出售给其他投资者，以取得现金或其他形式财产权的出售给其他投资者，以取得现金或其他形式财产权的一种市场交易行为。一种市场交易行为。3国有股减持目的国有股减持目的：实现实现“政企分开政企分开”，转变企业的运行机制，使，转变企业的运行机制，使它们能够真正成为市场经济中的一个经济主体，为它们能够真正成为市场经济中的一个经济主体，为实现经济体制的根本转变奠定必要的微观基础。实现经济体制的根本转变奠定必要的微观基础。国有股减持实践国有股减持实践：我国先后进行了两次国有股减持的实践：一次我国先后进行了两次国有股减持的实践：一次是是1999年年“中国嘉陵中国嘉陵”和和“黔轮胎黔轮胎”的国有股减持的国有股减持配售；另一次是配售；另一次是2001年依据年依据减持国有股筹集社会减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法保障资金管理暂行办法进行的国有股存量发行减进行的国有股存量发行减持。持。4.案例分析案例分析正确的政策主体正确的政策主体明确的政策目标明确的政策目标良好的政策环境良好的政策环境错误的政策错误的政策错误的结果：错误的结果：国有股减持政策的终止国有股减持政策的终止 1.7万亿元市值换来纠错机制5正确的政策主体正确的政策主体：上市公司国有股所代表的国有资产，其最终所有者为全体公民，政府是代理国家行使国有股股东的权利，这实际上是一种“委托代理”关系，国务院作为中央政府授权财政部制定国有股减地的政策更是顺理成章。6明确的政策目标明确的政策目标实施国有股减持的战略意图是：是深化国企改革，实现国企战略性重组是深化国企改革，实现国企战略性重组的需要；的需要；是拓展社会保障基金来源，以构建我国是拓展社会保障基金来源，以构建我国深化经济改革，加速结构调整所需的深深化经济改革，加速结构调整所需的深厚的民意基础和良好的社会环境的必要厚的民意基础和良好的社会环境的必要条件；条件；进一步规范和促进我国证券市场发展的进一步规范和促进我国证券市场发展的需要需要；7良好的政策环境良好的政策环境 从20世纪70年代未开始的中国经济体制改革选择了一条渐进式的道路。渐进式的必革，通过增量的发展和市场机制作用领域的逐步扩大，不仅避免了改革可能引起的社会经济剧烈震荡，而且实现了国民的经济的持续快速增长 当前，我国的改革已经进入到了攻坚阶段，国有股减持作为一个具有代表性的改革攻坚难题这时出相机浮出了水面。8错误的政策错误的政策 错误的政策方式：错误的政策方式：国务院于国务院于2001于于6月月13号颁布了号颁布了减持国有股筹集社会保障资金管理减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法暂行办法，该办法规定，国有股减持主要采，该办法规定，国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的票时，均应按融资额的10出售国有股，减持出售国有股，减持国有股原则上采取市场定价方式。国有股原则上采取市场定价方式。9 错误之处：错误之处：在首发和增发中按市场价格减持国有股，显然是难在首发和增发中按市场价格减持国有股，显然是难以让市场接受的。以让市场接受的。由于非流通股股东与流通股股东之间在投入资金上由于非流通股股东与流通股股东之间在投入资金上存在显著差别，前者要大大低于后者（注：非流通股指存在显著差别，前者要大大低于后者（注：非流通股指国有股和国有法人股。由于我国的上市公司的股份不是国有股和国有法人股。由于我国的上市公司的股份不是全流通的，占绝大部分的国有股是在当初设立股份公司全流通的，占绝大部分的国有股是在当初设立股份公司时由国家以每股极低的价格购入的所以投入资金要比流时由国家以每股极低的价格购入的所以投入资金要比流通股股东按市价购入的股份所投资金低得多。）因而将通股股东按市价购入的股份所投资金低得多。）因而将国有股减持与首次发行、增发国有股减持与首次发行、增发“捆绑捆绑”起来的做法，起来的做法，虽虽可以扩大国有股减持的收入，但广大投资者的实际利益可以扩大国有股减持的收入，但广大投资者的实际利益却受到了损害。却受到了损害。这种低质资产高价卖，这种低质资产高价卖，实际上就是与民争利，损害实际上就是与民争利，损害广大股民的利益广大股民的利益，必然导致这项政策的终结。，必然导致这项政策的终结。10国有股减持政策的终结国有股减持政策的终结：（）在政策终结时采用在政策终结时采用“试错法试错法”的方式，（即的方式，（即在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目）国有股减持政策方案的制定，我国政府采取的目）国有股减持政策方案的制定，我国政府采取的就是就是“试错纠错试错纠错”的政策制定方法。的政策制定方法。（）（）在政策终结的类型就属于政策本身的终结。在政策终结的类型就属于政策本身的终结。国有股减持政策方案从国有股减持政策方案从6月月12日公布之后，在执行日公布之后，在执行了了3个月后，即在个月后，即在10月月22日由中国证监会宣布：日由中国证监会宣布：“在具休操作办法出台前，停止执行有关国有股减持在具休操作办法出台前，停止执行有关国有股减持的规定的规定“，国有股减持这项政策本身就这样实宣告，国有股减持这项政策本身就这样实宣告终结，同时隔天终结，同时隔天10月月23日股市全线飘红（开盘日股市全线飘红（开盘5分分钟内两市钟内两市1000多支股票全面涨停，失所罕见）。多支股票全面涨停，失所罕见）。11教训教训：（1）“这是明目张胆的圈钱，是强盗抢钱的行经这是明目张胆的圈钱，是强盗抢钱的行经”（2）投资者投资者“以脚投票以脚投票”：造成资金撤离，股市：造成资金撤离，股市大跌，沪市综合指数到大跌，沪市综合指数到10月月18日已从日已从6月份的月份的2245点跌到点跌到1650点，到点，到10月月22日降到日降到1520点。点。（3）花了西瓜的钱捡了个芝麻果，未来不足几十亿花了西瓜的钱捡了个芝麻果，未来不足几十亿的社保基金，市场的社保基金，市场3个月中损失个月中损失1.7万亿的市值。万亿的市值。12.由国有股减持看政策制定由国有股减持看政策制定 受计划经济的长期影响，我们习惯了受计划经济的长期影响，我们习惯了“自上而下，自上而下，上传下达上传下达”的政策指令方式，而对科学民主决策方式的政策指令方式，而对科学民主决策方式还比较陌生，因而目前政策制定中表现出的主观色彩还比较陌生，因而目前政策制定中表现出的主观色彩还比较浓，成为制约我国经济发展的一个还比较浓，成为制约我国经济发展的一个“瓶颈瓶颈”，2001年年6月月12日出台的日出台的暂行办法暂行办法之所以失败就是之所以失败就是政府还离市场，主观行为的结果。政府还离市场，主观行为的结果。当然，同时我们也应看到我国政府也在不断地进当然，同时我们也应看到我国政府也在不断地进行着自我的变革，随着中国证监会于行着自我的变革，随着中国证监会于10月月22日宣布日宣布停止国有股减持停止国有股减持暂行办法暂行办法时，就是最好明证，有时，就是最好明证，有错必改，还是政府务实的表现，其对于政策制定来说错必改，还是政府务实的表现，其对于政策制定来说无疑是一场深刻革命。无疑是一场深刻革命。13 国有股减持是一项探索性的工作，没有现成模式国有股减持是一项探索性的工作，没有现成模式可以照搬，期望一步到位的圆满方案也是不现实的，可以照搬，期望一步到位的圆满方案也是不现实的，在国有股减持政策方案付诸过程中，走出了一条在国有股减持政策方案付诸过程中，走出了一条“试试错纠错错纠错”的路子，这是一个决策科学化的路径，对的路子，这是一个决策科学化的路径，对于当今中国的改革和发展尤为重要。于当今中国的改革和发展尤为重要。但是但是“试错纠错试错纠错”的这种政策制定方式也存在的这种政策制定方式也存在很在弊端，一项政策的很在弊端，一项政策的“试错试错”过程的成本，将随着过程的成本，将随着我国经济和社会的不断发展而不断被放大被扩张，为我国经济和社会的不断发展而不断被放大被扩张，为了得到正确的政策而付出的代价的会越来越高，这不了得到正确的政策而付出的代价的会越来越高，这不仅对社会对国家来说是一种资源极大浪费，同时也不仅对社会对国家来说是一种资源极大浪费，同时也不利于这项被完善政策的执行，使其无法达到如期的效利于这项被完善政策的执行，使其无法达到如期的效果。果。所以当我们在没有现成模式可以照搬的时候，采所以当我们在没有现成模式可以照搬的时候，采用用“试错纠错试错纠错”的政策制定方式时，这就要求政策的政策制定方式时，这就要求政策尽可能做到尽可能做到“事前纠错事前纠错”，而不过多地去，而不过多地去“事后纠错事后纠错”。14 任何一项政策，都是相关利益主体，任何一项政策，都是相关利益主体，相互博弈的结果。相互博弈的结果。国有股减持的政策选择上，非流通股股东与流通国有股减持的政策选择上，非流通股股东与流通股股东相互掣肘，反复博弈，最终将达成某种均衡状股股东相互掣肘，反复博弈，最终将达成某种均衡状态，但是要保证这场博弈的成功就必须保持充分和对态，但是要保证这场博弈的成功就必须保持充分和对称，称，前两次国有股减持实践效果不佳的一个主要原因前两次国有股减持实践效果不佳的一个主要原因就是减持方案是单方面做出的，面且具有强制性，政就是减持方案是单方面做出的，面且具有强制性，政策的制定者缺乏流通股股东方面的信息，流通股股东策的制定者缺乏流通股股东方面的信息，流通股股东的意见也无法传递给政策制定者，缺乏对称信息和基的意见也无法传递给政策制定者，缺乏对称信息和基本共识的方案，其实施结果必然对市场造成极大的消本共识的方案，其实施结果必然对市场造成极大的消极影响。极影响。因此在政策的制定上必须走公开透明，民主决策因此在政策的制定上必须走公开透明，民主决策的道路。的道路。15.从国有股减持看股市周期和政策周期的关系从国有股减持看股市周期和政策周期的关系 国有股占据绝对地位的中国证券市场，必然带国有股占据绝对地位的中国证券市场，必然带有较强的政府色彩，市场运行效率也受到政府行为有较强的政府色彩，市场运行效率也受到政府行为的极大影响。的极大影响。从我国证券市场建立至今，市场运行的重要转从我国证券市场建立至今，市场运行的重要转折点基本都受到政策调整的影响。我国股市的政策折点基本都受到政策调整的影响。我国股市的政策周期非常明显，通过分析周期非常明显，通过分析19922002年初上海股市年初上海股市异常波动的情况后指出，政策性因素是造成股市异异常波动的情况后指出，政策性因素是造成股市异常波动的首要因素，占总影响的常波动的首要因素，占总影响的46。16政策终结主要是针对以下四种情况进行政策终结主要是针对以下四种情况进行一是已经实现了政策的既定目标；一是已经实现了政策的既定目标；二是发现政策背离了既定目标；二是发现政策背离了既定目标；三是发现政策完全是多余而无效的；三是发现政策完全是多余而无效的；四是政策的实施引发了更为严重的问题：四是政策的实施引发了更为严重的问题：案例：南京案例：南京“最顽固最顽固”的的“一房一价一房一价”政策现已政策现已终结终结17二、政策终结的地位二、政策终结的地位 政策终结在政策过程中的地位主要表现在政策终结在政策过程中的地位主要表现在两个方面：两个方面：一政策终结宣告了旧政策的结束；一政策终结宣告了旧政策的结束；二是政策终结预示着新政策的启动。二是政策终结预示着新政策的启动。政策终结在政策的周期循环中担负着承上政策终结在政策的周期循环中担负着承上启下、开拓未来的任务，是政策过程中不可或启下、开拓未来的任务，是政策过程中不可或缺的一个环节。缺的一个环节。18三、政策终结的作用三、政策终结的作用 1、有利于节约政策资源、有利于节约政策资源 实际成本、机会成本实际成本、机会成本2、有利于提高政策效率、有利于提高政策效率 有利于其他政策的顺利执行有利于其他政策的顺利执行3、有利于政策过程的优化和政策质量的提高、有利于政策过程的优化和政策质量的提高 发现问题、纠正错误、总结经验、吸取教训发现问题、纠正错误、总结经验、吸取教训案例：案例：限小限小政策终结政策终结 中国取消对小排量车歧视政策中国取消对小排量车歧视政策19第二节第二节 政策终结的对象和形式政策终结的对象和形式一、政策终结的对象一、政策终结的对象1、权力与责任、权力与责任 政策执行首先表现为权力的履行政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策终结则预示着相应权力的和责任的承担，而政策终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。丧失和相关责任的放弃。2政策功能政策功能(服务与管制服务与管制)政策功能主要表现为政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制，政策终结则政策执行机构所提供的服务或管制，政策终结则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。3、相关组织、相关组织 政策执行活动是组织活动，必须通政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织来完成，而政策终结通常会伴随相过一定的组织来完成，而政策终结通常会伴随相关组织的缩减或撤销。关组织的缩减或撤销。20二、政策终结的形式二、政策终结的形式 渐进、连续、不断渗透、由点及面的变革方式渐进、连续、不断渗透、由点及面的变革方式1、替代、替代 指用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题指用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变（养路费改燃油税）。和政策目标基本没有改变（养路费改燃油税）。目的目的：更好解决旧政策没有解决或根本解决不了的：更好解决旧政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目标。问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目标。2、合并、合并 指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。方式：方式：终止的政策内容合并到一项已有的政策中终止的政策内容合并到一项已有的政策中 把两项或以上终止的政策合并为一项新政策把两项或以上终止的政策合并为一项新政策213、分解、分解 就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。部分，每一部分形成一项新的政策。例如：例如：单位保障养老保险、失业保险、人寿保单位保障养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等。险、医疗保险、生育保险等。4、缩减、缩减 就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。些不必要的损失。例如例如：物价政策改革物价政策改革 老人老政策、新人新政策：驾照、司法考试、老人老政策、新人新政策：驾照、司法考试、分房分房 22第三节第三节 政策终结的障碍和措施政策终结的障碍和措施一、政策终结的障碍一、政策终结的障碍1心理方面的障碍心理方面的障碍 政策制定者、执行者、受益者政策制定者、执行者、受益者2组织方面的障碍组织方面的障碍 组织寻求生存和发展及自我扩张本性组织寻求生存和发展及自我扩张本性 燃油费改税改革难点之一：燃油费改税改革难点之一：30万征稽员难安排万征稽员难安排资料：陈志武：中国的政府规模有多大？资料：陈志武：中国的政府规模有多大？23一、政策终结的障碍（续）一、政策终结的障碍（续）3社会方面的障碍社会方面的障碍 反对势力联合起来共同抵制政策的终结反对势力联合起来共同抵制政策的终结4法律方面的障碍法律方面的障碍 法律程序繁琐、耗时、复杂，及责任追究的影响法律程序繁琐、耗时、复杂，及责任追究的影响5资源方面的障碍资源方面的障碍 沉淀成本、终结行为本身消耗、侥幸心理沉淀成本、终结行为本身消耗、侥幸心理 24 二、政策终结的措施二、政策终结的措施1加强宣传教育，消除抵触情绪。加强宣传教育，消除抵触情绪。宣传适度、给对方选择自由、防止逆反心理产生宣传适度、给对方选择自由、防止逆反心理产生2树立新的观念，营造改革气氛。树立新的观念，营造改革气氛。把握时机、因势利导、创新观念、改变认识把握时机、因势利导、创新观念、改变认识 例如：例如：1978年真理标准的大讨论年真理标准的大讨论25 二、政策终结的措施（续）二、政策终结的措施（续）3公开评估结果，争取更多支持。公开评估结果，争取更多支持。通过此途径获得更多社会力量的声援和支持通过此途径获得更多社会力量的声援和支持4废旧立新并举，缓解终结压力。废旧立新并举，缓解终结压力。减少政策目标群体利益损失；防止顾此失彼减少政策目标群体利益损失；防止顾此失彼5做出必要妥协，减少终结代价。做出必要妥协，减少终结代价。折衷与妥协是正常社会现象，但政府不应当作无原则退让折衷与妥协是正常社会现象，但政府不应当作无原则退让 案例：案例：“农村中小学代课教师农村中小学代课教师”政策终结的障碍因素分析与思政策终结的障碍因素分析与思考考26