公共政策的制定与执行.ppt

一、转型期我国公共政策一、转型期我国公共政策面临的环境面临的环境 （一）宏观环境的挑战：（一）宏观环境的挑战：2121世纪中国公世纪中国公共管理面临的生态环境共管理面临的生态环境两转两遇两转两遇n（1 1）从农村社会向工业社会转变，在）从农村社会向工业社会转变，在此间遇到了信息化革命浪潮。此间遇到了信息化革命浪潮。n（2 2）正在从计划经济向市场经济过度，）正在从计划经济向市场经济过度，在此间遇到了经济全球化的浪潮，其标在此间遇到了经济全球化的浪潮，其标志是中国加入志是中国加入WTOWTO。（二）转型期我国公共政策面临的环境（二）转型期我国公共政策面临的环境n1 1民主化（民主化（1D1D）n2 2权力下放（权力下放（2D2D）n3 3放松规制（放松规制（3D3D）二、公共政策的概述二、公共政策的概述 公共政策的涵义 公共政策的分类 公共政策的功能（一）（一）公共政策的涵义公共政策的涵义vv公共政策是社会公共权威（党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要，依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南。这个定义突出强调了四点这个定义突出强调了四点n（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；n（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；n（3）公共政策是党和政府对社会公共利益所作的权威性分配，是各种利益关系的体现，也是调整各种利益格局和利益关系的依据；n（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。公共政策的表现形式公共政策的表现形式1.国家的法律法规和政府的行政法规；2.政府（人大）的决定、命令等红头文件；3.执政党的纲领、指示等红头文件；4.党和国家领导人的讲话、宣示；5.官方发言人的解释、说明等（二）公共政策的分类（二）公共政策的分类（1）vv 1.按照政策层次，可分为总政策、基本政策和具体政策。n总政策总政策，是指规定国家在一个比较长的历史时期内的战略目标和根本任务的政策。n基本政策基本政策，是指规定关系国家全局利益中的某一领域、某一方面工作的主要目标和任务的政策。n具体政策具体政策，是指在基本政策的指导下，为解决特定时期和范围内的某类或某个特定问题而制定的政策，它规定具体目标任务和行动准则。（二）公共政策的分类（二）公共政策的分类（2）vv2.按照政府层次，可分为中央政府政策和地方政府政策。n中央政府政策中央政府政策是指中央政府为解决全国性的社会公共问题而制定和出台的公共政策，它在全国范围内起作用。n地方政府政策地方政府政策是指地方政府为解决本行政辖区内的社会公共问题而制定和出台的公共政策，它在本行政辖区内起作用。（三）公共政策的功能（三）公共政策的功能n1.导向功能导向功能 公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。n2.调控功能调控功能 政府的公共政策在调节和控制社会团体及其成员的行为和利益关系方面，起着重要作用。n3.分配功能分配功能 政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用。n4.促进功能促进功能 政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。二、公共政策的制定二、公共政策的制定（一）政策方案规划的原则（一）政策方案规划的原则n（1）信息完备原则 n（2）系统协调原则 n（3）科学预测原则 n（4）现实可行原则 n（5）民主参与原则 n（6）稳定可调原则（二）公共政策的制定的程序（二）公共政策的制定的程序1.政策问题的认定政策问题的认定n政府制定和出台公共政策是为了解决社会公共问题。因此，发现和确认政策问题是公共政策制定的起点。(1)(1)政策问题及其要素政策问题及其要素 n政策问题是指经过政策制定者认定并进入政府政策议程，欲出台政策加以解决的社会公共问题。n政策问题一般应具备下列要素：n（1）政策问题是客观存在的社会问题；n（2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；n（3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；n（4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。符合上述条件的社会问题就是政策问题。(2)(2)政策问题分析程序政策问题分析程序 n（1）认定问题（找出差距），即找出实际状况与应有状况之间的差距，认定差距确实存在；n（2）说明问题（说明偏差），即说明何时、何处发生何种偏差，偏差的大小与程度；n（3）分析问题（分析原因），即分析产生偏差的原因，找出问题的症结所在；n（4）表述问题（界定问题），即对问题作出明确的界定和表述，说明问题的性质、范围、程度和影响，为政策方案的拟订提供依据。2.政策议程的建立政策议程的建立n政策议程，是指党和政府将一定的政策问题纳入政策制定范围的过程。这是解决问题的关键一步。n在我国，政策问题进入政府议程的主要途径有：1 1政治领导人政治领导人2 2研究人员、专家学者研究人员、专家学者 3 3行政人员行政人员 4 4政治组织政治组织 5 5代议制代议制 6 6利益集团利益集团 7 7大众传播媒介大众传播媒介 8 8人民群众人民群众 9 9危机或突发事件危机或突发事件3.政策方案的设计政策方案的设计n政策方案的设计是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。n政策方案的设计是政策过程中一个最重要的环节。政策问题 一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案设计阶段。(1)(1)政策方案设计的程序政策方案设计的程序n政策目标，也就是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，政策的目的就是要消除产生政策问题的根本原因。确立政策目标时必须注意的几个问题确立政策目标时必须注意的几个问题n1目标的针对性。n2目标的可行性。包括：n（1）实现政策目标所需要的各种资源，如经济、人力、技术、信息、权力资源等，这些常被称为政策资源；n（2）间接制约政策目标实现的环境条件，如国际国内政治环境、社会心理状况、公众的政治社会化程度、自然环境的变迁等等。n3目标的系统性。n4目标的规范性。n5目标的具体性。(2)(2)政策方案设计的步骤政策方案设计的步骤 n 大胆构想阶段。抓住公共政策问题的实质和关键，从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案，勾画政策方案的轮廓，保证政策备选方案的全面性和多样性。n这个阶段常常采用的方法：头脑风暴法；特尔菲法。n 精心设计阶段。对政策设计方案进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化，这就是“小心求证”。nvv由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者、尤其是咨询机构辅佐完成。(3)政策方案设计的关键政策方案设计的关键n 能不能抓住问题的关键；n 敢不敢突破旧框框大胆创新；n 善不善于集中群众的智慧和发挥专家集团的作用。(4)政策方案设计的难点政策方案设计的难点n政策方案设计的难点在于各种利益关系的协调。n西方国家协调利益关系的办法是交易、说服和命令。n我国一般是通过民主协商和领导裁决的方式协调各方面的利益关系。4.政策效果的预测政策效果的预测n政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。政策效果的类型政策效果的类型nvv正面效果与负面效果正面效果与负面效果n公共政策实施后达到政府和社会组织所希望的目标，就是正面效果；如果所产生的效果是政府或社会不希望出现的，就是负面效果。nvv 主要效果与从属效果主要效果与从属效果n主要效果是公共政策实施后实现了所确定的预期目标。从属效果就是政策的效果、影响超出预期目标的范围。nvv 显性效果与潜在效果显性效果与潜在效果n显性效果就是当前易于发现或可用社会指标来衡量的效果。潜在效果是由于政策的持久影响力而产生的在某种甚至在政策终止后都难以觉察、评价，而在未来逐渐明朗的效果。5.政策方案的抉择政策方案的抉择n在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。(1)政策方案抉择的基本依据政策方案抉择的基本依据n有利于元政策的实现。n能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准。n消耗的政策资源尽可能的少。n实现政策目标的风险程度尽可能小。n政策方案实施中产生的副作用尽可能小。(2)(2)政策方案的可行性政策方案的可行性n政政治治可可行行性性指政策方案获取政治资源支持的程度及对政治价值的影响，这是方案论证的最重要、最基本的内容。n经经济济可可行行性性 指执行方案所需一般性资源（财力）和特殊资源（人力、物力、信息等）的获取和支持程度。n行政可行性行政可行性指政府行政部门执行力的大小和效能高低。n法法律律可可行行性性指方案是否符合宪法、法律的有关条款及其精神。n技术可行性技术可行性指方案在现有的技术水平下能够实现目标的程度。6.政策方案的合法化政策方案的合法化n经过政策方案抉择后选出了最优方案或满意方案，标志着方案规划过程的结束。但这一方案还并不一定能立即付诸实施，还必须经过权威部门的批准公布后，才能最终进入实际执行过程，这种批准公布的过程就是政策的合法化问题。n政策方案的合法化是指政策方案选定之后，应按法定程序，提交有关机关讨论通过，并以公报等形式向社会发布，以取得合法地位。(1)政策方案合法化有两种情况政策方案合法化有两种情况n有的政策由某个政策决策机关讨论通过即被采纳后，就取得了合法地位。如国务院常务会议讨论通过的政策，不再报批就取得了合法地位。n有的政策经某个政策决策机关讨论通过即被采纳后，还要按规定报上级机关批准或者备案后才能取得合法地位。如地方政府部门出台的某些政策，要报同级政府批准或者备案后才能取得合法地位。(2)政策方案合法化程序政策方案合法化程序n政府法制部门（法制局）审查n举行政策决策听证会。凡是涉及公众利益的重大政策决策，应当举行政策决策听证会，广泛听取各方面意见。n政府全体会议或常务会议讨论决定。政府出台的重大政策，必须经过政府全体会议或常务会议讨论决定；一般性政策由主管政府领导人决定。n行政首长签署发布。（三）转型期我国公共政策（三）转型期我国公共政策制定存在的问题及其完善制定存在的问题及其完善 1.政策决策中存在问题的原因分析政策决策中存在问题的原因分析n(1)政策决策体制不健全。政策决策体制不健全。科学的政策决策体制应由政策决策中枢系统、咨询参谋系统、信息系统决策中枢系统、咨询参谋系统、信息系统和审批控制系统和审批控制系统构成。虽然这四个子系统我们都有，但是不健全，特别是咨询参谋系统缺乏相对的独立性和政策研究能力，难以为政府决策提供高质量的政策方案，这是政府决策失误的重要原因。n(2)政策决策者素质不高，缺乏科学决策的意政策决策者素质不高，缺乏科学决策的意识和能力。识和能力。n(3)政策研究不充分，缺乏严格的科学论证。政策研究不充分，缺乏严格的科学论证。n(4)民意渠道不畅通，人民群众参与少。民意渠道不畅通，人民群众参与少。2.进一步改革与完善政策制定系统进一步改革与完善政策制定系统的主要措施的主要措施n(1)在政策制定中要树立正确的价值观在政策制定中要树立正确的价值观n公共服务是政策制度的首要依据。n 克己奉公是政策制定的出发点。n(2)健全与完善政策制定体系健全与完善政策制定体系n进一步完善信息系统。n建立专业化的政策研究咨询队伍，提高政策研究机构的研究能力，用制度保证他们在政策决策中充分发挥作用。n 加强决策中枢系统。nA.要正确划分中央和地方的决策权力，变一级决策为多级决策，以适应环境变化，避免决策失误；nB.提高决策者的决策修养和领导者的创造性，增强科学决策的意识和能力；nC.政策制定与执行逐步分开。n 加强对政策决策的审批、监督和控制，减少决策失误。n(3)建立并实行严格的决策责任制度建立并实行严格的决策责任制度n进一步完善行政首长负责制。n建立建全领导责任追究制度。三、公共政策的执行三、公共政策的执行 n政策执行，是指政策执行者将既定政策付诸实施，以实现预期政策目标的各项活动。n它是一个有目的、有组织和持续努力的活动过程。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，离开有效的政策执行，再好的政策也只能束之高阁，再理想的政策目标也实现不了。（一）政策执行的影响因素（一）政策执行的影响因素 n1 政策本身。政策本身的正确性、权威性和规制力，直接影响政策执行及其效果。n2 执行机构与人员。政策执行机构及其人员是否胜任、尽心、使劲，对政策执行及其效果将产生直接的影响。n3 目标群体。目标群体是指由于特定的政策规定而必须调整其行为的群体或个体。n4 可用资源。政策执行机构在执行特定政策项目上所实际获取和使用的社会公共资源的种类和数量，将直接影响政策执行的力度和效果。n5 环境因素。政策执行环境包括社会因素和自然因素。（二）（二）政策执行的主要环节政策执行的主要环节n1.1.政策执行的准备工作政策执行的准备工作n（1 1）制定政策执行计划）制定政策执行计划n分解政策目标，尽可能量化目标n弄清可支配的资源n编制具体的实施计划；n准备防范措施n（2 2）政策执行的组织落实）政策执行的组织落实n确定执行机构n组织调配人员选人用人；n物资准备落实各种资源；n制定、健全各种规章制度n2.2.政策宣传与试点政策宣传与试点n政策试点n选择试点对象n设计试验方案n总结试验结果n3.3.政策的全面实施政策的全面实施n(1)指挥活动指挥活动n指挥必须统一，不能政出多门，多头指挥。n指挥者必须拥有指挥权力。n指挥必须按照层级体系进行。n(2)沟通与协调活动。沟通与协调活动。n(3)监督活动。监督活动。n(4)控制活动。控制活动。n3 3政策执行的总结阶段政策执行的总结阶段n总结是指执行机关和执行人员在任务完成之后，按照既定的决策标和工作标准对执行工作所做的评价、反思、检讨与衡量。n总结工作的内容：总结工作的内容：n对执行情况的检查。n对执行情况的评定。（三）（三）“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象剖析现象剖析1.“1.“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的主要表现现象的主要表现n“你有政策，我有对策”-替换性执行。n“曲解政策为我所用”-选择性执行。n“软拖硬抗，拒不顺从”-象征性执行。n搞“土政策”-附加性执行。n“虚执行”-不执行。2.“2.“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的成现象的成因因n（1）中央利益与地方利益间的矛盾。n（2）政策本身的缺陷。主要表现有：n vv有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。n vv政策多变。n vv政出多门，莫衷一是。2.“2.“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的成现象的成因因n（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。n vv干部阶层利益诱发。n vv地方部门利益驱使。n vv干部中存在的错误思想观念的导向。n（4）政策执行的监控不力。3.3.对对“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的治现象的治理理n（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。n（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。n(3)要建立健全有效的政策执行制度。n(4)大力提高政策执行者的素质。n(5)加强监督，从严治政。nA.必须进一步加强监察监督工作。nB.必须建立和健全相对独立的监督体系。