民法典物权编 第4章 所有权一般规定（设立他物权、国家专属所有权、征收征用） 【第240-245条】逐条权威释义全国人大法工委民法室执笔.docx

民法典物权编 所有权分编第四章一般规定【第240245条】逐条权威释义提示与声明1、本文档内容节录自中华人民共和国民法典释义及适用指南（上册）【黄薇主编，全 国人大法工委民法室编，中国民主法制出版社2020年版】一书“物权编所有权分编 条文释 义”的主体内容；2、本文档仅供个人学习研究使用。中华人民共和国民法典第二编物权第二分编所有权第四章一般规定第二百四十条【所有权的定义】所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和 处分的权利。条文主旨本条是关于所有权基本内容的规定。条文释义民法通那么第71条对所有权规定了四项内容：“财产所有权是指所有人依法对自己的财 产享有占有、使用、收益和处分的权利。”本条的规定与民法通那么这一规定基本一致，仍沿 用民法通那么四项内容的规定。所有权的上述内容在传统理论上称为所有权的“权能”。虽然大陆法国家在所有权概念 上对所有权权能的规定各有不同，但在理论上通常都认为所有权具有四项基本权能：L占有。占有就是对于财产的实际管领或控制。拥有一个物的一般前提就是占有，这是 财产所有者直接行使所有权的表现。所有人的占有受法律保护，不得非法侵犯。对于动产, 除非有相反证明，占有某物即是判定占有人享有该物所有权的标准。2 .使用。使用是权利主体对财产的运用，以便发挥财产的使用价值。如使用机器生产产 品，在土地上种植农作物。拥有物的目的一般是为了使用。3,收益。收益是通过财产的占有、使用等方式取得的经济效益。使用物并获益是拥有物 的目的之一。收益通常与使用相联系，但是处分财产也可以带来收益。收益也包括孳息。孳 息分为天然孳息和法定孳息。果树结果等属于天然孳息；存款所得的利息、出租所得租金属 于法定孳息。4 .处分。处分是指财产所有人对其财产在事实上和法律上的最终处置。处分权一般由所 有权人行使，但在某些情况下，非所有权人也可以有处分权，如运输的货物，如果发生紧急 情况，承运人也可以依法进行处分。除了上述各项权能，一般认为，所有权本身具有如下一些特性：L完全性。或者称所有权为完全权，所有权是就标的物为一般支配的完全权。所有权作 为一般的支配权，是用益物权、担保物权等他物权的源泉。与所有权不同，他物权仅在使用 收益上于一定范围内有支配权。5 .整体性。或者称为单一性。所有权不是占有、使用、收益和处分等各项权能量的总和, 而是对标的物有统一支配力，是整体的权利，不能在内容或者时间上加以分割。所有权人可 以在其物上设定他物权，即使其物的占有、使用、收益、处分等权能分别归他人享有，但所 有权人的所有权性质不受影响。6 .恒久性。所有权有永久性，其存在没有存续期间，不因时效而消灭。7 .弹力性。或者称为“所有权弹性”“归一力”。所有权人在其所有物上为他人设定权 利，即使所有权的所有表征权利均被剥夺，仍潜在地保存其完整性，这种剥夺终止后, 所有权当然地重新恢复其圆满状态。还需要说明的是，所有权不仅仅是民法的专有名词，也不仅仅是民法上的权利。“所有 权”一词使用甚广，在不同的含义上使用，也在各种政治法律关系中使用。在较广的含义上, 所有权指政治法律制度中的所有权制度，是调整财产所有关系的法律规范的总称。我们说所 有权是所有制的法律表达，就是在这个意义上使用“所有权”这一概念的。在这个意义上, 所有权与所有制是个对应的概念。在较窄的含义上，所有权指所有人对特定财产所享有的占 有、使用、收益和处分的权利。所有权的基本概念通常是由民法规定的，民法的所有权是一 项民事权利，属于物权的一种。但是，所有权概念的使用却不限于民法，而是广泛使用于各 个法律部门。或者说，规范所有权的法律不仅有民法，各个法律部门均有涉及所有权关系的 法律规范。法律调整的是人与人之间的关系，不是人与物之间的关系。权利表达的是社会关系。民 法的所有权是基于所有物而产生的所有权人与他人的财产关系。民法上讲所有权，不仅要讲 所有权人对所有物的权利，而且主要是讲所有权人与他人的关系。在行政法、经济法、刑法 上也讲所有权，但由于这些法律调整的社会关系与民法不同，调整的所有权关系也与民法不 同。由于民法调整平等主体之间的关系，因而民法上的所有权表达了平等的民事关系。行政 法、经济法调整的是行政管理的关系，因而行政法、经济法上的所有权表达的是行政管理的 关系。比方，国家依行政权征收集体和私人的财产，表达了行政管理的关系。第二百四十一条【所有权人设立他物权】所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担 保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。条文主旨本条是关于所有权人设定他物权的规定。条文释义所有权人在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权，是所有权人行使其所有 权的具体表达。所有权人的各项所有权权能可以与所有权相别离。因而可以为他人设定用益 物权和担保物权。由于用益物权与担保物权都是对他人的物享有的权利，因此都称为“他物 权”，与此相对应，所有权称为“自物权”。现代各国民法贯彻效益原那么，已逐渐放弃了传 统民法注重对物的实物支配、注重财产归属的做法，转而注重财产价值形态的支配和利用。 大陆法系和英美法系这两大法系有关财产的现代法律，都充分表达了以“利用”为中心的物 权观念。传统的以物的“所有”为中心的物权观念，已经被以物的“利用”为中心的物权观 念所取代。但是，所有权是他物权的根源和基础。用益物权与担保物权的设定，源于所有权人对其 所有权的行使。让渡对物的占有、使用，或者以物的价值为他人设定担保，正是所有权人对 其所有权中诸项权能的行使。所有权人根据法律和合同，可以将使用权转移给非所有权人行 使，非所有权人取得使用权、行使使用权，必须依据法律与合同的规定进行。所以，非所有 人享有的使用权，不过是从所有权中别离出来的权能。所有权人根据法律或者合同用自己的 物为他人债务提供担保，是对其物所有权中处分权的行使，非所有权人取得担保物权、行使 担保物权，必须依据法律与合同的规定进行。所以，他人享有的担保权利，同样也是从所有 权中别离出来的权能。因此，设定他物权，是所有权人行使所有权的结果。也正因如此，用 益物权人、担保物权人行使权利必须依据法律或者合同的约定进行，不得损害所有权人的权 益。设定土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权是以土地为他人设定权利。在我 国，土地实行公有制，土地属于国家或者集体所有，这与西方土地私有的情况有很大不同。 对于土地承包、宅基地和建设用地，国家有大量的法律、行政法规以及地方法规和规章，要 求政府部门严格依法办事，不能损害国家、集体的利益。土地承包经营权人、宅基地使用权 人、建设用地使用权人也要依据法律和合同行使权利，履行义务，不得损害国家、集体的利 益。用益物权中有一项为哪一项地役权。“地役权”是指，在相邻关系以外，权利人按照合同约定 处理两个或者两个以上不动产权利人之间在通行、通风、采光等方面产生的各种关系，以提 高自己的生产或者生活水平。比方甲公司和乙公司约定，借用乙公司的道路通行，以便利甲 公司员工的出入。在我国，设立地役权的情况较为特殊。在国有土地上设定地役权的，通常 是拥有土地使用权的单位而不是作为所有权人的国家，在集体土地上设定地役权的通常是承 包土地的农户而不是作为土地所有权人的集体经济组织。留置权为担保物权的一种。“留置权”是法律规定为了确保债务履行而设立的一种担保 物权，当债务人不履行债务时，债权人依法留置已经合法占有的债务人的动产，并就该动产 享有优先受偿的权利，比方顾客不支付洗衣费，洗衣店依法有权留置衣物，在法定期限内顾 客还不支付洗衣费，洗衣店依法有权就变卖衣物的价款中获取洗衣费。留置权是债权人留置 债务人的动产，留置权的设定由债权人依法进行，而非动产的所有权人设定，但当事人约定 不得留置的，债权人必须遵守约定，不得违背合同规定留置约定不得留置的债务人的动产。 债权人留置债务人的动产、行使留置权必须依法进行，不得损害所有权人的权益。第二百四十二条【国家专属所有权】法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不 能取得所有权。条文主旨本条是关于国家专有的规定。条文释义国家专有是指只能为国家所有而不能为任何其他人所拥有。国家专有的财产由于不能为 他人所拥有，因此不能通过交换或者赠与等任何流通手段转移所有权，这与非专有的国家财 产的性质不同。非专有的国家财产是可以流转的，如国家用于投资的财产。国家专有的财产 范围很宽，各项具体的专有财产由各个相关单行法律、行政法规规定，本条只作概括性规定。国家专有的财产包括但不限于以下各项：L国有土地。依据法律、行政法规的规定，属于国家所有的土地有：城市市区的土地； 农村和城市郊区已被征收的土地；依法不属于集体所有的森林、山岭、草地、荒地、滩涂及 其他土地等。2 .海域。海域使用管理法规定，海域属于国家所有。3 .水流。宪法规定，水流属于国家所有。4 .矿产资源。宪法规定，矿藏属于国家所有。矿产资源法规定，矿产资源属于国家所有。 有关法律、行政法规规定煤炭资源、石油资源、盐资源、水晶矿产等属于国家所有。5 .无居民海岛。海岛保护法规定，无居民海岛属于国家所有。6 .野生动物资源。野生动物保护法规定，野生动物资源属于国家所有。7 ,无线电频谱资源。本编第五章规定，无线电频谱资源属于国家所有。国外有“公用财产”的概念，国外的公用财产指社会公众共同使用的财产，如公共道路、 公路、街道、桥梁、水库、图书馆、港口等。有的国家规定公用财产属于社会公有，不属于 国家所有，但国家享有主权和管理权。公用财产不能转让，不适用取得时效。在这一点上, 与我国的国家专有财产有类似的地方。第二百四十三条【征收】为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地 和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民 住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被 征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合 法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。条文主旨本条是关于征收的规定。条文释义征收是国家以行政权取得集体、组织和个人的财产所有权的行为。征收的主体是国家, 通常是政府部门，政府以行政命令的方式从集体、组织和个人取得土地、房屋等财产，集体、 组织和个人必须服从。在物权法律制度上，征收是物权变动的一种极为特殊的情形。征收属 于政府行使行政权，属于行政关系，不属于民事关系，但由于征收是所有权丧失的一种方式, 是对所有权的限制，同时又是国家取得所有权的一种方式，因此外国民法通常都从这一民事 角度对征收作原那么规定。征收导致所有权的丧失，当然对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为, 但通常都附有严格的法定条件的限制。征收土地是世界各国政府取得土地的常用方法，但在 土地私有制国家里，征收土地的含义与我国有所不同，即表现为一种强制购买权，只有在正 常收买无法取得土地时再动用征收权。在我国，由于公共建设任务繁重而征收较多，在城市是因城市规划拆迁而征收居民房屋, 在农村是因公共建设、城市规划而征收集体土地。在征收集体所有土地和城乡居民房屋的过 程中，侵害群众利益的问题时有发生，社会普遍关注。在民法典物权编的立法过程中，对于 征收的问题意见较多，主要集中在公共利益的目的和征收补偿两个方面。关于公共利益。有的认为，应当明确界定公共利益的范围，以限制有的地方政府滥用征 收权力，侵害群众利益。在物权法的立法过程中，曾将“为了公共利益的需要”修改为“为 了开展公益事业、维护国家平安等公共利益的需要”，但有关部门和专家认为这样规定仍不 清楚。经各方面反复研究，一致认为：在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的， 情况相当复杂，物权法难以对公共利益作出统一的具体界定，还是分别由土地管理法、城市 房地产管理法等单行法律规定较为切合实际。现行有的法律如信托法、测绘法已经对公共利 益的范围作了一些具体界定。本条维持了物权法的规定，没有对“公共利益”作出具体界定。关于征收补偿。有的认为，在现实生活中，存在征收土地的补偿标准过低、补偿不到位 的问题，侵害群众利益，建议对补偿问题作出具体规定。有的建议规定为“相应补偿”，有 的建议规定为“合理补偿”，有的建议规定为“充分补偿”，有的建议规定“根据市场价格 予以补偿”。针对群众反映较大的问题，本条第2款、第3款就补偿原那么和补偿内容作了明 确规定。考虑到各地的开展很不平衡，具体的补偿标准和补偿方法，由土地管理法等有关法 律依照本法规定的补偿原那么和补偿内容，根据不同情况作出规定。在物权编的立法过程中， 有的意见提出，深入推进农村集体产权制度改革，是党中央作出的重大决策，民法典应当对 农村集体所有土地的征地补偿制度予以完善。考虑到土地管理法在2019年修改时，对农村 集体所有土地的征收补偿问题作了修改完善，本条第2款在物权法基础上增加规定，征收集 体所有的土地，应当依法及时足额支付农村村民住宅的补偿费用等，以与土地管理法的规定 相衔接。针对现实生活中补偿不到位和侵占补偿费用的行为，本条第4款明确规定，任何组 织和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。第二百四十四条【耕地保护】国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用 地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。条文主旨本条是关于保护耕地、禁止违法征地的规定。条文释义我国地少人多，耕地是珍贵的资源，且后备资源贫乏，如何保护我国珍贵的耕地资源， 并合理利用，关系中华民族的生存。国家历来重视对耕地的保护，实行最严格的耕地保护制 度，严格控制农用地转为建设用地，这是保障我国长远开展、经济平稳、社会安定的必然要 求。为了切实加强土地调控，制止违法违规用地行为，针对现实生活中滥用征收权力、违法 征地的行为，本条作了原那么规定。根据土地管理法等法律、行政法规的有关规定，有关耕地保护的基本政策是：L严格控制耕地转为非耕地。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行严格 的用途管制制度。通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域。对各项建设 用地下达土地利用年度计划，控制建设占用土地（包括占用耕地）。农用地转用要报省级以 上人民政府批准。通过这些措施，使各项建设占用耕地的总量降到最低限度。2 .国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少” 的原那么，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦 或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款 用于开垦新的耕地。3 .永久基本农田保护制度。国家实行永久基本农田保护制度，对于经国务院农业农村主 管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕 地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和 已建成的高标准农田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田以及国务院规定应当划为永久 基本农田的其他耕地，根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护。划定永久 基本农田主要是为了对耕地实行特殊保护。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不 得擅自占用或者改变其用途。永久基本农田涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院 批准。4其他。对保护耕地还有许多规定。例如：（1）保证耕地质量。各级人民政府应当采 取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠 化、盐渍化、水土流失和土壤污染。（2）非农业建设的用地原那么是，必须节约使用土地， 可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建 坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田开展林果业 和挖塘养鱼。（3）禁止闲置、荒芜耕地。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理 审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕 地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未开工建设的，应当按 照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级 以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原 农村集体经济组织恢复耕种。（4）开发未利用土地。国家鼓励单位和个人按照土地利用总 体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地; 适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。（5） 土 地复垦。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责 复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复 垦的土地应当优先用于农业。按照宪法、土地管理法等有关法律规定，征收土地的条件与程序是：L征收土地必须是为了公共利益的需要。根据土地管理法的规定，有以下情形并且确需 征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（1）军事和外交需要用地的；（2）由政 府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（3）由政府组 织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社 区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（4）由 政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（5）在土地利用总体规划确 定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成 片开发建设需要用地的；（6）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其 他情形。2.征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权。同时, 被征地单位必须服从，不得阻挠征地。3,必须依法取得批准。征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的， 以及其他土地超过70公顷的，由国务院批准。征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人 民政府批准。征收农用地的，应当依照有关规定先行办理农用地转用审批。4必须予以公告并听取相关主体的意见。国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以 上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展 拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、 安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少30日， 听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。5,必须依法对被征地单位进行补偿。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定 期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测 算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签 订协议。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。征收土地应当给 予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应 当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等 的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。6.征地补偿费用的情况要向集体组织成员公布，接受监督。被征地的农村集体经济组织 应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。同时规定, 禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。因此，法律、行政法规对于保护耕地、征收土地都有明确的规定。征收农村土地，应当 按照特殊保护耕地的原那么，依照法律规定的权限和程序进行，切实保护耕地，保护农民利益, 保障社会安定和经济的可持续开展。第二百四十五条【征用】因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组 织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、 个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。条文主旨本条是关于征用的规定。条文释义征用是国家强制使用组织、个人的财产。强制使用就是不必得到所有权人的同意，在国 家有紧急需要时即直接使用。国家需要征用组织、个人的不动产和动产的原因，是抢险、救 灾、应对突发公共卫生事件等在社会整体利益遭遇危机的情况下，需要动用一切人力、物力 进行紧急处理和救助。所以，法律允许在此种情况下限制组织或者个人的财产所有权。国家以行政权命令征用财产，被征用的组织、个人必须服从，这一点与征收相同。但征 收是剥夺所有权，征用只是在紧急情况下强制使用组织、个人的财产，紧急情况结束后被征 用的财产要返还给被征用的组织、个人，因此征用与征收有所不同。本章规定的征收限于不 动产，本条规定的征用的财产既包括不动产也包括动产。征用在国家出现紧急情况时采用，因此国外通常在紧急状态法中规定，但也有的国家在 民法中作了规定，如意大利民法典规定，“在发生公共事务、军事、民事的重大紧急需 求的情况下，可以对动产或者不动产进行征调。对动产或者不动产的所有权人应当给予合理 补偿”。考虑到征用如征收一样也是对所有权的限制，本法对征用作了规定。由于征用是对 所有权的限制。并可能给所有权人造成不利的后果，因此，征用的采用亦有严格的条件限制: （1）征用的前提条件是发生紧急情况，因此征用适用于出现紧急情况时，平时不得采用； （2）征用应符合法律规定的权限和程序；（3）使用后应当将征用财产返还被征用人，并且 给予补偿，但通常不及于可得利益的损失。征用如征收一样也是较为复杂的问题，同时征用是政府行使行政权，不是民事关系，征 用的具体问题应由相关的行政法规定。因此，本条仅从民事角度作了原那么性规定。