2023年公共组织绩效评估考试打印辅导.docx

第一章公共部门绩效管理导论(i)重要概念1.公共部门绩效管理：是现代公共行政领 域研究的重要课题，它是以提高公共部门组织 绩效和个人绩效为目的，通过绩效评估和绩效 追踪来激励组织中的个人发挥发明性、提高服 务质量的管理过程。2况绩效：绩效是指组 织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩 效为基本目的，为个人积极性的提高和发明性 的发挥提供空间,并以组织服务对象的满意度 为衡量指标的一种新的衡量。3 .绩效管理：绩效管理简言之就是对绩效 的管理。一般认为，绩效管理是一种注重结果 的管理，将个人绩效与组织绩效整合在一起，使 整个组织处在高激励、高服务质量的状态。4 .绩效追踪:指的是要对组织的绩效进行 连续性的监测、记录与考核，以作为改善组织绩 效的基本依据。A (二)知识引导1年绩效的定义与 理解. A所谓绩效，就是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目的, 为个人枳极性和发明性发挥提供空间，并以组 织服务对象的满意为衡量指标的一种新的衡 量。“绩效”(Performance)最早来源于管理学界 的定义。绩效与传统的效益具有本质差异。效 益关注公司在财务报表上可以计算的利润，表 现为成本收益计算，是衡量公司经济收益的手 段。绩效的含义则更为广泛，重要指的是一种 有效性。绩效撇开了传统狭隘的收益或者效率 的概念，在公司长期发展问题上，提供了一种 管理的新观念和新方法。不仅与资源有效使用、 人力资源管理相关，也与顾客导向和公司责任 相关，充足体现了绩效观念就公司可连续发展 的重要性以及对自然生态、公众服务和人员激 励的重要意义。2 .绩效观念的发展历史,a 绩效观念是直接与工作效率、生产效率等 效率问题联系在一起的概念。在相称长一 段时间内，成本-收益分析一直作为公司能否生 存发展的重要衡量标准。如泰勒的“科学管理 法”、法约尔的“管理五要素”、梅奥的“工人心 理研究”等。所有.这些20世纪初期的研究都反 映了公司管理者对效率的追求。20世纪中期以后，随着“社会人”思想的提 出和“激励理论''的完善，公司管理开始逐渐注 重开发人和运用人。如马斯洛的“人类动机理 论”、赫茨伯格的“双因素激励理论”、麦格雷戈 ”公司中人的一面”等。社会人理论和激励理论 的发展，打破了过去过于注重生产效率的观念， 开始重视公司人在提高生产效益方面的作用, 并以激励为核心主张通过适当激励提高员工的 工作积极性和工作满意感，从而提高生产效率。2 0世纪末期以及进入2 1世纪后，公司竞 争的市场环境发生了巨大变化，全球市场的形 成、竞争的剧烈以及对创新的需求，使公司意 识到单纯地追求生产效率已不能在剧烈的市场 竞争中立足。这样,绩效观念就适应复杂的市场 竞争需求而产生了。从效率、效益到绩效反映 了公司管理理念的发展变化过程。3 a.绩效 管理的内涵。a 绩效管理简言之就是对绩效 的管理“ 一般认为，绩效管理(Performance mangem e nt)是一种注重结果的管理，将个人绩 效和组织绩效整合在一起，使整个组织处在高 激励、高服务质量的状态。重要可以从以下几 个方面来理解绩效管理的内涵：* 一方面, 绩效管理注重结果，是结果导向型的管理模式。 A另一方面，绩效管理将个人绩效和组织绩效 并重。绩效管理以衡量个人绩效为基础,围绕组 织绩效的提高展开绩效评估和相关管理活动。A 再次，绩效管理注重员工激励。最后,绩效管理对提高服务质量的启示。4.绩效管理的基本活动。A以提高绩效为 目的的绩效管理在公司组织内具体表现为系 列对绩效的计划、组织、控制、协调、反馈、 纠正机制,通过对绩效全方位的监测评估以实 现对绩效进行科学管理和提高绩效的目的。一 般而言，绩效管理涉及三个最基本的功能活动。(1 )绩效评估。绩效评估(P erform a nee evaluat i on)是绩效管理的核心活动，在一般 公司组织中甚至把绩效评估等同于绩效管理， 足见绩效评估的重要性。a (2 )绩效衡效信息收集、解决方面不仅缺少专业技术和管 理技能，也也许缺少某种公正性。借助非营利 组织在专业方面的长处以及相对客观、公正的 评估，第三部门承担公共部门绩效管理主体的 也许性就急剧提高了。 A第一，非营利组织 在绩效管理方面比公共部门更具专业性。许多 国家为推动政府绩效评估，通行的方法就是拟 定独立机构。这些独立机构的性质就相称于非 营利组织，一方面独立的专业机构可以运用信 息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇 总，以便公共部门有效评估和公众比较评价； 另一方面通过专业机构的独立评估，避免了部 门自我评估也许产生的“报喜不报忧''和评价失 准现象，提高绩效评估的真实性和有效性。第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主 体，其性质不同与一般第三部门。独立的专业评 估机构一方面是为公共部门服务的，也就不可 避免地带有公共部门的一些性质。像美国的国 家绩效评审委员会（NPR）就兼有公共部门和 第三部门的特点。第三，除了专、业绩效评估机构以外，一般的非 营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息 传递、沟通的重要作用。绩效管理以顾客满意 感作为衡量绩效的重要指标之一，关注市场信 息和社会需求的变化是绩效管理得以成功实行 的外在基础。我国第三部门机构发展还很不健 全，没有建立专业绩效评估机构，各行业的非 营利组织也大都依赖于政府，形成了特殊的“制 度工具”。而就各行业非营利组织在具体行业的 信息占有情况看,公共部门绩效管理还是可以 发挥这些非营利组织的信息沟通作用的。如鞋 业行业协会、皮具行业协会等。A第四，非 营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问 题。在理论上，非营利组织独立于政府机构以 外，具有自身相对独立的组织机构、制度和人 员，是公民个人的集合体,体现出现代公民社会 的内涵。但无论是国外还是国内,非营利组织的 权力始终是不同于政府机构的。一方面，非营利 组织缺少强大的权力支撑，使之在很多公共事 务方面缺少声音。另一方面，非营利组织自身 组织制度、人员组合等方面存在问题，如基金 的增值保值、人员的素质等，都导致非营利组 织生存必然地要依赖于政府部门。当然，“公共部门”这个概念涉及了政府和 非营利组织。非营利组织内部也存在绩效管理, 换言之，非营利组织要可以有效地发挥中介者 的作用，自身就需要逐步建立、完善组织制度, 通过绩效管理实行提高非营利组织的工作效率 和服务质量。特别在服务质量方面，建立在道德 认同基础上的非营利组织承担着更为明显的责 任。4.社会公众担任公共部门绩效评估主体 的利弊分析。K A）公众参与公共部门绩效 管理具有一定的合理性和枳极意义。第一，社会公众对政府业绩测评更具有客观 性主张。传统公共部门自己对自己的测评受到 了广泛质疑，社会公众（涉及非营利组织）的参与 测评被认为是较真实、客观的测评。特别在社 区治理层面，公众对关乎社区发展的问题具有 较高的参与热情和较多的意见反馈。第二，公民角色转换对现代民主政治发展具 有重要意义。在公共部门绩效管理领域,公民所 扮演的角色不再是投票者或者被管理者，更多 的是积极的公共事务参与者。从民主政治发展 的观念看,公民参与被认为是民主政治的重要 表现形式。把公民作为公共部门绩效管理主体 不仅为公民参与公共事务提供了良好的参与渠 道，并且改变了传统管理者与被管理者之间的 关系，公民有了更多的积极权和自主权，至少在 政府绩效评估方面，政府无法通过权威影响公 民意志，而政府绩效管理也必须通过公民意愿 表达和对政府的有效绩效测评才干成功实行。A （2）但同时我们也应当看到,公众承担公共 部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因 素的。A第一，公民参与绩效测评的机会利意 愿受到公共部门权威体制的影响。公共部门需 要积极公开绩效测评，为公民参与绩效测评提 供合法、迅速的渠道。公共部门对绩效测评结 果信息的运用也影响到公民参与的积极性。假 如公共部门仅仅把公民参与作为一种手段那么 以公民参与为基础的绩效管理也就会沦于形 式。对公众绩效测评结果信息的公开和运用会 影响到公众参与绩效管理的热情。A第二, 公民素质会在很大限度上影响公民参与绩效测 评的过程和结果。涉及不同社会阶层或者不同 职业的公民对参与政府绩效测评都也许有不同 的参与观念。成为公共部门绩效管理主体，从被 管理者到负责任的公民,也意味着对公民素质 规定的提高。我国公共部门引入绩效管理还没 有进入全面改革阶段，公民对如何参与绩效测 评以及踉踪绩效测评结果都没有形成对的的结 识。单纯的绩效测评对普通公民而言，就如同一 道程序。执行与不执行只是任务问题，无关公 民责任和顾客满意，也就无法起到提高政府绩 效水平和服务水平的作用。应当说，公民参与 绩效测评还取决于公民政治素质的长期哺育和 成长，需要一个较为长的过程和周期。5 A. 绩效管理与人力资源管理的差异。(1)管理对象不同。绩效管理以绩效(物)为 管理对象，围绕与绩效有关的工作事项进行管 理,对人的管理是由于人的因素影响到绩效；而 人力资源管理以人力(人)为管理对象，强调人才 的有效使用和开发创新。不同的管理对象，决定 了不同的管理程序和管理理念。绩效管理着眼 于绩效，不管是组织绩效还是个人绩效,都以绩 效提高为n的，人力资源有效管理是绩效管理 的一部分，但不是绩效管理的所有。绩效管理 涉及人力资源管理与人力资源有效使用的那部 分，不是说绩效管理比人力资源管理范围更广, 两者并不在同比较层面。应当说，绩效管理 运用了人力资源管理中与提高个人和组织绩效 有关的管理项目，从而对绩效进行更有效的管 理。(2)管理环境不同。绩效管理在更广泛意 义上强调以外部市场需求和顾客满意作为衡量 绩效的标准,是一种市场化管理，以外部市场环 境变化作为管理外部环境，同时结合外部变化 制定组织目的和个人目的计划。人力资源管理 是组织内部的管理，根据组织目的制定人力资 源引进、考核、开发等工作计戈在外部市场 环境变化与组织目的、个人目的之间关系调整 方面没有像绩效管理那么强烈。绩效管理在应 对市场需求变化方面负有直接责任，不仅关系 到组织的绩效和服务，也关系到组织的生存。从 这个意义上看，绩效管理是一种特殊的组织战 略管理，直接面向市场需求变化、顾客满意感以 及员工绩效和服务水平。(3)战略地位不同。正如前面所说，绩效 管理从战略高度对人、事、物的全流程进行有 效管理，是组织战略管理的方面。通常认为 绩效管理作为组织战略管理的重要组成部分, 对组织从全局角度考虑组织发展具有极为重要 的意义。外部市场环境、顾客满意感、人力资 源开发、组织内部参与、管理者素质，绩效管 理几乎涵盖了与组织绩效、个人绩效提高的所 有方面.，也与组织未来发展栖息相关。人力资源 管理是根据组织目的对人力资源有效使用进行 综合管理，从范围卜.讲，并没有绩效管理那么广 泛，但也是组织得以连续发展的基础，特别为组 织绩效管理实行提供了一些前置性准备。6.公共部门绩效管理目的的分类。(1)按公共部门的目的内容来分，分为： 常规目的、解决问题的目的、创新目的、个人 开发目的、组织开发目的。(2 )按照目的的项目范围来划分，分为: 营业目的、财务及控制目的、人事目的、其他 目的。合 (3)按照公共部门目的的层次性 来划分，分为:宏观、中观和微观三个层面。a7.如何构建公共部门目的责任体系？a (1)目的分解拟定总目的，从公共部门的最高层开始，先 由组织最高管理层根据公共部门的愿景使命与 战略制定出具体的战略目的与总任务。为了将 这个战略目的与总任务落到实处，公共部门必 须要进行R的分解。在讨论和协商中把总H的 分解为不同部门和层次的具体目的与计划。这 个程序从最高领导的直接下属开始，自上而下, 逐级传递，但不是简朴的反复传达，而是自己的 目的与上级的目的和二为一的产物，带有各级 的特点与方法。这样，将公共部门的战略任务 从高到低，逐步分解，一级一级向下“压”,最终 拟定所有岗位的目的责任体系。当然，在“压” 的过程中，并不排除上下级间要做充足的沟通 与协商，以调动下级积极积极承担任务的热情。 现代公共部门也处在一个剧烈竞争的氛围，因 此必须采用这种n的拟定模式，将市场的竞争 压力一级一级传递下去,形成以顾客导向为驱 动的目的设定模式。(2)共同协商共同协商是绩效管理参与原则的体现，该 方法是为了保证目的责任执行的有效性，在拟 定岗位的目的责任体系时，由该岗位的履行者 与其部门领导共同来拟定，由于该岗位的履行 者积极参与了岗位目的的设定，执行起来也就 比较积极积极。a(3)对于一些工作任务比较规范的岗位，直接通过工作说明书、工作规范 书等来拟定。a 工作说明书和工作规范书直 接拟定了具体岗位的目的责任。通过规范化、 程序化、标准化的，描述,可以让人员相对准确 地了解自己岗位工作应当达成的目的和必须行 使的责任。工作说明书和工作规范书的内容会 在本章第三节进一步阐述。8电公共部门绩 效管理目的制定的流程，A (1)拟订目的。 拟订目的按照从上到下逐步分解的原则，将各 个层次的目的责任分解成每一个人的具体指 标。分解中上下级要进行面谈与充足协商，上级 既要尊重下级部属的个人意见,同时也要唤起 下属来积极力争更大的绩效目的。主管要让下 属明白自己所担负的目的对实现总目的的重要 意义，增强下属实现FI的的责任感。同时直接 主管与下属在磋商共同拟订目的要项外，还要 确认各项目的的重要性系数。A (2)复审 目的。虽然绩效目的的拟订是按照从上到下的 原则制定的,但有效的复审也是必要的。有问题 的绩效目的应当返P1重新拟订。上级还可以复 审目的的结构，并授予下级一定的权力去完毕 自己的目的。上级要查明目的的分解过程是否 严密和协调，需要哪些用人、用钱和对外交涉 的权力，使下级有相应的手段去实现工作目的。 同时,明确目的责任需要确立授权等级。授权等 级可划分为下面4种情况:根据自己提出的 行动方案，独立完毕之;需向主管提出行动方 案建议，在得到批准后独立完毕之;向主管提 出行动方案建议，在得到批准后协助一起完毕； 向主管提出行动方案建议，由主管来决定完 毕。授权等级决定着目的责任的大小。授权越 大，其目的的重要性及权重越大。A (3)确 认目的。目的经审核确认后成为正式的绩效考 评目的表,也可以以工作计划书或其他形式的 绩效文献表现，一式三份，主管、下属各i份, 一份由人力资源/行政部归档，作为期末绩效考 评的重要参照。如环境发生变化,需要对绩效目 的加以修正时，必须报请部门领导批准。目的 变动不宜太多，除非在业务上确需增长某一项 目或某一 FI的确已无存在必要而应予以删除 时，可以变动。当然，在绩效管理实践过程中, 我们的工作仅仅停留在确认目的这一阶段，目 的只是绩效考评的基本参照，但还不是绩效考 核的指标依据。绩效考核以具体的绩效指标为 考核依据，单纯的目的还无法构成绩效考核的 基本内容。但绩效目的制定对绩效管理而言无 疑有着举足轻重的作用。9.公共部门工作分析的原则。A ( 1)系统 原则。在对某一工作进行分析时,要注意该工作 与其他工作的关系以及该工作在整个组织中所 处的地位,从总体上把握该工作的特性及对人 员的规定。工A ( 2 )动态原则。一方面, 工作分析前，要根据市场环境和社会需求变化 设立不同的囱位和规定,使公务员的工作内容 和职责符合社会对公共部门的盼望，以适应竞 争复杂的市场环境变化，提高公共部门的形象 和社会支持率;另一方面是工作分析后，动态原 则意味着工作分析的结果并不是一成不变的， 根据战略意图、环境的变化、业务的调整，经常 性地对工作分析的结果进行调整。3( A)目 的原则。工作分析中，要根据工作分析的目的， 拟定工作分析的侧重点。工作分析的内容由其 目的决定，公共组织的目的一是提高政府效率 和服务水平，二是减少资源浪费，获得社会公 众支持。A (4)经济原则。经济原则也有 两层涵义，一-是指工作分析自身需要本着经济 性原则，根据工作分析的目的，采用合理、精简的 方法，减少不必要的人力物力浪费；二是指工作 分析所分析的工作，也要按照经济原则，保证 该岗位的工作不至于浪费大量资源。公共部门 财政赤字是实行绩效管理的很大部分因素，作 为绩效管理的基础，工作分析设立岗位的职责 权利和承担的责任都需指向经济原则。(5)职位原则。工作分析的出发点应从职 位即岗位出发，分析职位的内容、性质、关系、 环境以及人员胜任特性，即完毕这个职位工作 的从业人员需具有什么样的资格、条件以及应 当承担的责任等，而不是分析在岗的人员是如 何的情况。这是工作分析中较容易陷入的误区 之一。(6)应用原则。工作分析为人员招聘、选拔 培训、考核、激励等都提供了现实依据。因此, 应用原则规定工作分析的结果，即工作描述与 任职说明，可以用于公共部门具体管理同时, 工作分析一旦形成工作说明书后，管理者就必须严格按工作说明书的规定进行管理。A (三)重点、难点问题解析I.第三部门承担公共部门绩效管理主体的 可行性分析认可第三部门机构在公共部门绩效管理过 程中的作用是许多国家政府再造运动的普遍做 法之一。传统官僚机构在绩效信息收集、解决 方面不仅缺少专业技术和管理技能，也也许缺 少某种公正性。借助非营利组织在专业方面的 长处以及相对客观、公正的评估,第三部门承担 公共部门绩效管理主体的也许性就急剧提高 了。第一,非营利组织在绩效管理方面比公共 部门更具专业性。许多国家为推动政府绩效评 估，通行的方法就是拟定独立机构。这些独立机 构的性质就相称于非营利组织,一方面独立的 专业机构可以运用信息技术对各部门的绩效评 估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估 和公众比较评价;另一方面通过专业机构的独 立评估，避免了部门自我评估也许产生的“报喜 不报忧”和评价失准现象,提高绩效评估的真实 性和有效性。A第二，非营利组织作为公共 部门绩效管理主体，其性质不同与一般第三部 门。独立的专业评估机构一方面是为公共部门 服务的，也就不可避免地带有公共部门的一些 性质。像美国的国家绩效评审委员会(NPR)就 兼有公共部门和第三部门的特点。A 第三, 除了专业绩效评估机构以外，一般的非营利组 织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、 沟通的重要作用。绩效管理以顾客满意感作为 衡量绩效的重要指标之一，关注市场信息和社 会需求的变化是绩效管理得以成功实行的外在 基础。我国第三部门机构发展还很不健全，没有 建立专业绩效评估机构洛行根的非营利组织 也大都依赖于政府，形成了特殊的“制度工具 而就各行业非营利组织在具体行业的信息占有 情况看，公共部门绩效管理还是可以发挥这些 非营利组织的信息沟通作用的。如鞋业行业协 会、皮具行业协会等。A第四，非营利组 织来承担绩效管理主体也存在某种问题。在理 论匕非营利组织独立于政府机构以外，具有自 身相对独立的组织机构、制度和人员，是公民个 人的集合体,体现出现代公民社会的内涵.但无 论是国外还是国内，非营利组织的权力始终是 不同于政府机构的。一方面，非营利组织缺少 强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺 少声音。另一方面I非营利组织自身组织制度、 人员组合等方面存在问题,如基金的增值保值、 人员的素质等，都导致非营利组织生存必然地 要依赖于政府部门。当然，“公共部门”这个概念涉及了政府和 非营利组织。非营利组织内部也存在绩效管理, 换言之，非营利组织要可以有效地发挥中介者 的作用，自身就需要逐步建立、完善组织制度， 通过绩效管理实行提高非营利组织的工作效率 和服务质量。特别在服务质量方面，建立在道 德认同基础上的非营利组织承担着更为明显的 责任。2 A.社会公众担任公共部门绩效管理 主体的利弊分析(1)公众参与公共部门绩效管理具有一定 的合理性和积极意义。A 第一，社会公众对 政府业绩测评更具有客观性主张。传统公共部 门自己对自己的测评受到了广泛质疑,社会公 众（涉及非营利组织）的参与测评被认为是较真 实、客观的测评。特别在社区治理层面，公众 对关乎社区发展的问题具有较高的参与热情和 较多的意见反馈。第二,公民角色转换对现代民主政治发展 具有重要意义。在公共部门绩效管理领域，公 民所扮演的角色不再是投票者或者被管理者， 更多的是积极的公共事务参与者。从民主政治 发展的观念看，公民参与被认为是民主政治的 重要表现形式。把公民作为公共部门绩效管理 主体不仅为公民参与公共事务提供了良好的参 与渠道，并且改变了传统管理者与被管理者之 间的关系,公民有了更多的积极权和自主权，至 少在政府绩效评估方面，政府无法通过权威影 响公民意志，而政府绩效管理也必须通过公民 意愿表达和对政府的有效绩效测评才干成功实 行。（2）但同时我们也应当看到,公众承担公共 部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因 素的。八第一，公民参与绩效测评的机会 和意愿受到公共部门权威体制的影响。公共部 门需要积极公开绩效测评，为公民参与绩效测 评提供合法、迅速的渠道。公共部门对绩效测 评结果信息的运用也影响到公民参与的积极 性。假如公共部门仅仅把公民参与作为一种手 段那么以公民参与为基础的绩效管理也就会沦 于形式。对公众绩效测评结果信息的公开和运 用会影响到公众参与绩效管理的热情。第二，公民素质会在很大限度上影响公民 参与绩效测评的过程和结果。涉及不同社会阶 层或者不同职业的公民对参与政府绩效测评都 也许有不同的参与观念。成为公共部门绩效管 理主体，从被管理者到负责任的公民，也意味 着对公民素质规定的提高。我国公共部门引入 绩效管理还没有进入全面改革阶段，公民对如 何参与绩效测评以及跟踪绩效测评结果都没有 形成对的的结识。单纯的绩效测评对普通公民 而言，就如同一道程序。执行与不执行只是任务 问题，无关公民责任和顾客满意，也就无法起到 提高政府绩效水平和服务水平的作用。应当说， 公民参与绩效测评还取决于公民政治素质的长 期哺育和成长，需要一个较为长的过程和周期。4 3.科学的工作分析对于公共部门实行绩 效管理的意义。第一，人事机构缺少科学工作分析直接影 响到公共部门绩效管理实行成功与否。绩效管 理的核心是绩效考核和绩效评估，所依据的绩 效指标体系不是管理者凭空拟定的。按照绩效 管理民主参与、市场管理的理念，绩效指标体 系建立在员工对组织目的的认同、参与、市场 需求以及员工自身工作职责的基础上。所拟定 的绩效指标体系既是员工参与组织管理的过程, 也是组织对员工工作任务、职责的规定。工作 分析运用科学计量的方法（面谈、观测、民主 测评等），整个过程就是收集员工意见和让员工 参与组织的过程，体现了民主:参与和科学管理 的原则，所形成的职务说明书既是组织对员工 的盼望，也是员工对职责和个人绩效目的的认 同。实行绩效管理的前提是要收集绩效信息， 在缺少专业绩效管理机构的情况下，运用人力 资源管理部门的工作分析内容和结果,也是短 期内实行绩效管理有效的措施和方法。而公共 部门人事机构同样面临缺少科学工作分析的困 境，长期以来人事机构的工作重心都围绕人员 招聘和人员考核，对公务工作始终没有运用科 学的方法来分析。绩效指标体系也往往忽略各 个工作岗位的实际。这样，人事机构缺少科学 工作分析就直接影响到公共部门绩效管理实行 的成功与否。为保证公共部门绩效管理逐步、 连续地推动，人事部门吸取公司管理地工作分 析方法对公务岗位进行科学工作分析也就成为 首当其冲的任务。第二，公共部门工作分析是绩效指标建立 和绩效考核的基础。正如前面所说，公共部门 绩效管理改革中,建立专门的绩效评估和管理 机构在时机和费用上都存在一定问题。以我国 绩效管理改革实践为例，大都以内部改革为主， 成立独立的对政府绩效进行评估的绩效管理机 构在人力、物力、技术及社会压力方面都面临 难题.这样,人事机构就在公共部门绩效管理改 革初期承担了极为重要的职责。工作分析是绩 效管理的基础，公共部门工作分析是绩效指标 建立和绩效考核的依据,也就是公共部门绩效 管理的基础。结识到工作分析的重要性是绩效 管理在公共部门广泛开展和得到社会支持的前 提。通过工作分析，可以明确公务工作各个岗位 的工作目的、任务、职责、权力、从属关系、 工作条件、任职资格以及承担的责任。相对于 传统人事部门简朴的职务说明,工作分析对公 务员的职费权利做了明确规定，有助于公务员 全面了解公共组织的目的、个人所要达成的绩 效n的以及应当承担的责任和也许获得的奖 励。可以说，工作分析在公共部门中不仅是绩 效考核机制和奖惩激励机制的依据，也为公共 部门形成贵任政府、服务政府的形象提供了科 学的依据。*第四章公共部门绩效的指标A （ 一 ）重要概 念1 A.绩效指标:是指与员工或者雇员绩效 产出有关的考核项目，它与员工的工作内容相 关，并建立在工作分析的基础上。2 A.考 评要素：指考评对象的基本单位，根据被考评 者在工作中各项规定来设定。A 3.考评标 度：是指考评要素或要素标志的限度差异与状 态的顺序和刻度。* （二）知识引导 1 . 绩效指标的构成要素，A绩效指标包含三个 要素：考评要素、考评标志和考评标度。A 绩 效考评指标=考评要素+考评标志+考评标度 A 考评要素是指考评对象的基本单位，根据 被考评者在工作中的各项规定来设定。考评标志揭示考评要素的关键可辨特性, 有不同的分类方式。从考评标志揭示的内涵来 看,可以分为客观形式、主观形式、半客观半主 观三种，如产品合格率、次品率等均属于客观指 标，而顾客满意率属于半客观半主观指标。考评标度是考评要素或要素标志的限度差 异与状态的顺序和刻度。分为量词式标度（多、 较多、少等）、等级式标度（优、良、中、及格 等）、数量式标度（100分、90分、80分等）、 定义式标度（如规定A表达工作表现优秀，顾客 满意度高；B表达工作表现良好，顾客满意度 较高E表达工作表现差,顾客极不满意等）。4 2.公共部门绩效指标的特点。A （1）可衡量性。通过建立可衡量的指标，可以明确 了解公务员的绩效水平，并帮助他们对自己的 绩效形成准确结识，以连续提高绩效水平，达成 对绩效进行有效管理的目的。当然，公共部门大 部分面对的是无法衡量的指标。碰到这种情况, 可以使用如“优、良、差”，或是“不及格''之类 的多阶段标准，来衡量绩效水平。（2）全面性。绩效指标应保证可以综合反映 被考核者的工作全貌，涉及个人品质和工作态 度等方面。绩效指标的全面性一是为公共部门 提供全方位管理绩效的手段，二是为公务员全 面发展、积极提高绩效提供一种预期目的，有 助于公共部门整体绩效和服务形象的提高。（3）独立性。这是从绩效指标建立如何保 证科学性的角度指出的特点。考核的指标在同 一个层次上应当互相独立，没有交叉。假如绩效 指标之间存在交叉，就有也许带来绩效综合考 核结果的不公正性或者无效。（4）民主性。绩效管理以民主参与为重要 特点,因此，绩效指标制定也应充足体现民主性 的特点。这里有两层含义,一是指绩效指标制定 过程要让公务员充足参与制定，以得到他们的 支持、理解和合作;二是绩效指标自身应当体现 民主因素，如考虑不同部门的具体情况，不同 工作岗位的具体规定等,但绝不是不同任职者 的具体规定体现。A（5）一致性。绩效指标与绩效目的存在一定差异，绩效目的是针对个 人而定的，它的制定应依个人的经验、技术、 性格的不同而各异;绩效标准则是按照工作自 身来建立的，不管做这项工作的人是谁，所定的 标准都是一致的。（6）变动性。绩效指标的合理性建立在民 主参与制定和不断变动的前提基础l.o这就是 说，绩效指标并不是一成不变的。当影响公务 员工作的各项因素或者组织外部环境发生变化 时，组织的战略目的也也许因此发生变化，绩效 指标也就随之而变。3 A 4.向社会提供服 务的部门的指标内容.(1)投入指标。投入指标是衡量为实现某 一目的而消耗的人力、物力、财力等指标。投 入涉及劳动、材料、设备、供应、资金。投入 指标对于展示提供服务的总成本、提供服务的 各种资源、服务的需求是非常重要的。如，对困 难职工进行帮困补贴所花费的资金。a (2) 产出指标。产出指标是指公共服务部门提供的 服务内容或产品数量，反映为提供服务或生产 产品做出努力的限度。如，垃圾清理、解决的 吨数，绿地的面积等。3( A)效果指标。效果 指标是指“公共服务供应之后产生的效果”，反 映出一段时间后(工作计划完毕后)条件或环 境的改善。效果涉及短期效果和长期效果。效 果指标可以反映出政府工作是否达成原定的目 的。如参与再就业培训人员在参与培训后就业 的人数。4( A)合适度指标。合适度指标报告 政府提供的服务与群众需要的契合度。例如, 需要进行再就业培训的人数及比率，假如需要 进行再就业培训的人很少，那么政府就没有必 要进行大范围的培训。这涉及政府与公众的沟 通有效性问题。A (5)质量指标。质量指标 反映公众对公共服务部门提供服务的满意限度, 它表白政府提供公共服务的态度、使用的方法 与手段、管理能力等。具体的质量指标涉及拟 定性、准确度、竞争性、灵敏性。质量测定重 要涉及两个方面：一是对合目的性的测定，二是 对公众(顾客)满意度的测定。A 4.政府内 部管理的指标内容。(1)遵守纪律性指标。遵守纪律性指标是 指部门是否按法律、法规、规章及政府工作部 门内部规范的规定来完毕工作。比如:某政府部 门(机构)内的山勤率、某政府部门(机构)受 内部纪律处罚的次数。(2)投入指标。投入指标是指为完毕某项 工作所花费的资源，即政府机关投入的劳动力 和时间。例如：制定一个内部规范的人数和时 间A (3)及时性指标。及时性指标即是否 按照规定或计划规定的时间定期进行服务。如: 人事部门是否准时进行工作人员的业务培训I。A(4)程序改善指标。程序改善指标是指工作的程序是否过复杂以至导致工作效率不高 或工作成本的不经济，是否具有改善的必要。 如，档案的管理程序是否过于复杂。(5)内部工作人员满意度。重要指公共部门 内部管理的有效性，如人员对培训是否满意，对 薪酬制度的满意限度等。A 5.设立公共部门 绩效评估的通用指标时必须遵循的原则。(1)目的性原则。绩效指标形成的基本来 源是组织的战略目的，绩效管理自身是组织目 的和个人目的付诸实行并进行管理的一种新方 式，围绕组织目的，将组织目的分解到个人绩效 指标中，这是绩效管理得以提高个人绩效和组 织绩效的因素所在。绩效指标设计的首要原则 就是必须围绕公共部门的战略目的，保证绩效 指标可以体现公共部门的发展规定，有助于公 共部门组织目的和个人目的的实现，并在维护 社会稳定、促进社会公平、保障公共部门人力资源发展的层面上，体现公共部门绩效指标的 目的性和明确的导向性。4(2)客观性原则。在拟定考核指标时，尽也许多地采用可 以客观量化的数据，避免或减少那些由考核 人对指标的个人理解不同而易产生偏差的指 标。比如同样是“优、良、合格、不合格”等标 准，不同的考核人对这些标准的理解会有偏差, 同样的一个员工，对于某项相同的工作,甲考核 人也许会选择“良”,乙考核人也许会选择“合 格一般情况下，“投诉率”、“出勤率”、“培训 率”比“与公众的沟通能力”、“服务质量”、“工 作态度”等易于评价，同时也易于让被评估人接 受评估结果，并帮助他们清楚地了解到自己的 局限性和所距标准值的差距。(3)公平性原则。公平性原则与客观性 原则是紧密联系在一起的。客观性原则规定制 定绩效指标时尽量避免评估者的主观因素，从 而形成客观公正的评估结果。因此，公平性原 则就规定制定绩效指标尽量全面、周密、合理、 公正，要注意排除那些被考核人无法控制的因 素，以保证整个绩效评估结果的公平性和可接 受性。同时,相对公平的绩效指标有助于激励公 务员为提高绩效而付出主观努力。反之,缺少客 观公正性的绩效指标会导致实际实行效果偏差, 不利于绩效管理的持久实行。(4)“硬”指标与“软”指标相合的原则。绩 效具有多维性，因此，绩效评估的指标应既有 硬指标，乂有软指标。所谓“硬”指标是指可量化 的指标，其中以经济审计为重要内容和评估的 重要途径；“软''指标是指难以具体量化的公众 满意度，其中以社会评价为重要内容，评估的重 要途径应是中介组织进行的社会调查。6.公共部门绩效指标体系设计的环节。a(1)工作分析(岗位分析)(2)工作流程分析(3)初步拟定绩效指标4 (4)修订绩效指 标7缸我国公共部门绩效指标体系建立存在 的重要问题 a (1)公共部门绩效指标的 客观、全面和量化限度很难把握。A (2)在 绩效指标体系制定过程中容易受到领导因素的 影响。4 (3)把绩效指标体系设计仅仅当作 是公共部门人力资源管理部门的职责。4( A) 绩效指标体系不统一。A 8.健全公共部 门绩效指标体系的对策建议。(1)认可公共部门人力资源管理部门在绩 效管理过程中的作用。2( A)适当依靠一些 中介组织或专家,对公共部门绩效指标设计提 出较为中立的意见。A (3 )公开制定绩 效指标体系。(4 )向社会公开征集绩效指标体系设计 的意见。A (5)绩效指标体系的设计应从 强调经济发展转向经济、自然和社会协调发展, 保证我国可连续发展道路的实现。(三)重点、难点问题解析A 1 .我国 公共部门绩效指标体系建立存在的重要问题,(1)公共部门绩效指标的客观、全面和量 化限度很难把握。一是公共部门的很多工作内 容与服务有关，其工作结果也不是可以用简朴 的数据来表达的。如某街道办事处的工作人员 某天在某个社区协调关系，调节矛盾。这个协 调过程也许需要一个小时或者半天时间。这样, 我们就很难拿什么标准去衡量这个工作环节， 对于这项工作的结果也很难表述。二是公共部 门人员对量化的绩效指标也许存在抵触心理。4( 2)在绩效指标体系制定过程中容易受到领导因素的影响。公共部门人力资源管理部 门长期以来缺少工作分析，没有形成所谓的“职 务说明书”等正规制度。同时，公共部门官僚文 化的存在使基层人员很难准确地表达自己的工 作意愿和盼望，而公共部门的组织目的也是缺 少互相沟通的，往往由领导安排了算。在这种 情况之下，制定出来的绩效指标就无法准确反 映绩效管理的规定，也许仅仅是领导意志的反 映。如在确立绩效指标的权重问题上，大部分 公共部门忽视了公共部门工作实际的需求及专 家的专业意见，也许就凭领导的主观意见加以 划分。3( 4)把绩效指标体系设计仅仅当作 是公共部门人力资源管理部门的职责。人力资 源管理部门承担绩效管理主体有一定合理性和 便利性，但绩效管理并不是人力资源管理，人力 资源管理只是绩效管理的一部分内容。由人力 资源管理部门来承担绩效管理和绩效指标体系 设计的主体存在某种片面性，使绩效管理失去 了从组织整体考虑组织未来发展的战略性质， 从而使绩效管理无法发挥其战略作用。假如由 人力资源管理部门来组织设计绩效指标体系， 就容易陷入人力资源管理的误区，将绩效管理 等同于人力资源管理。而事实上,我们都知道， 绩效管理是组织的战略管理，需要从高层到低 层的全面协作和沟通。绩效指标体系设计也是 如此，不能将这个任务当作仅仅是公共部门人 力资源管理部门的职责,而是需要主管领导的 支持和全体公务人员的参与，共同来制定这套 绩效指标体系。A (4 )绩效指标体系不统 一。一方面，不同部门之间的绩效指标体系还 没有形成一致性。这里有各个公共部门工作内 容不同的问题。而另一方面，即使在同一部门内 部也没有形成统一的绩效指标体系。2.健全公共部门绩效指标体系的对策建议。(1)认可公共部门人力资源管理部门在绩 效管理过程中的作用。通过人力资源管理部门 大力开展岗位分析工作。绩效指标的第一来源 就是工作分析，工作分析是人力资源管理部门 的职责。做好了岗位分析工作，可以奠定绩效指 标设计的基础，也可以在一定限度上排除体制、 领导意志的干扰，从而形成相对客观、公正的