PPP模式助力绿色低碳发展显成效.docx

PPP模式助力绿色低碳发展显成效据全国PPP综合信息平台项目库显示，截至2021年底，全国绿色低碳领域PPP入库项目5919个，占PPP入库项目总数的57.8%，投资额5.7万亿元，其中签约落地项目4315个，签约落地率72.9%。全国PPP项目“绿意”渐浓，在加快生态环境治理进程、促进形成多方共治格局、加快发展方式绿色转型等方面发挥重要作用。建议进一步破解行业分布不平衡、民营企业参与不足、绿色低碳理念贯彻欠深入等问题，推动PPP模式更好服务落实“双碳”战略，助力我国生态文明建设迈上新台阶。一、政策驱动，促行业地区精准发力绿色低碳PPP项目发展离不开政策的大力支持，从项目所属行业和地区看，污水垃圾处理行业、生态环保行业、林业以及脱贫地区等在政策红利驱动下，发展成效持续显现。（一）政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，“项目数量第一”助力发展循环经济。污水、垃圾处理行业付费保障性和运营属性等较强，适宜采用PPP模式。自2017年财政部等联合发布关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知以来，该领域快速发展，成为绿色低碳PPP项目“主力军”，通过推动污水和垃圾处理各环节系统整合等，支持了循环经济发展。截至2021年底，污水、垃圾处理行业入库项目1783个，占绿色低碳入库项目数的30.1%，位居首位，投资额7380亿元。（二）生态环保行业PPP项目获多种方式支持，“投资规模第一”助力守护绿水青山。2018年，中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见提出，推进社会化生态环境治理和保护，采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持PPP项目，为生态环保PPP项目发展提供了良好基础。截至2021年底，生态建设和环境保护行业入库项目959个，投资额1.07万亿元，占绿色低碳入库项目投资额的18.8%，位居首位；其中，长江、黄河流域各省市项目853个，占比89%，并通过重点开展水环境综合治理项目等，践行“绿水青山就是金山银山”的理念。（三）林业PPP项目聚焦储备林建设等重点领域，“固碳贡献第一”助力应对气候变化。林业是减缓气候变化、实现碳中和的重要力量，研究表明，林木每生长1立方米，可吸收约1.83吨二氧化碳，固碳作用大。2016年，国家发展改革委、国家林业局联合发布关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见，明确在国家储备林建设等5个重点领域实施PPP模式，并要求完善财税、金融、土地等方面扶持政策，为林业PPP项目发展提供了有力保障。截至2021年底，林业入库项目从上述政策发布前的仅2个增加到163个，投资额2401亿元，通过重点开展储备林建设项目，增加人工林面积等，发挥林业固碳价值。（四）绿色低碳PPP项目在脱贫县PPP项目中数据亮眼，“区域占比第一”助力建设美丽乡村。在脱贫攻坚、乡村振兴等战略引导下，PPP模式有效地吸引市场资源流向脱贫地区，有助补齐区域生态环境短板，推进乡村振兴。截至2021年底，脱贫县绿色低碳入库PPP项目1076个，占脱贫县入库项目数的65.3%，位居首位，投资额6116亿元；其中，2021年入库项目92个，投资额682亿元，均占全年脱贫县入库项目数和投资额的50%以上。二、市场参与，促资金服务提质增效通过PPP模式引导社会资本参与绿色低碳项目投资建设运营，有助于整合政府与市场双方优势，促进财政资金和公共服务提质增效。（一）发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资本参与。绿色低碳项目通常投资规模大、回收周期长，PPP模式通过吸引社会资本，创新基础设施投融资模式，有助解决政府投入不足等问题，实现“双减”。一是减轻政府支出负担。如，北京市大兴区新凤河流域综合治理工程项目投资额41.5亿元，其中政府方投入资本金占比不足1%，并通过在20年合作期限内平滑财政支付资金压力，为政府支出减负。二是减小政府偿债压力。如，四川省明确有收益的存量项目可转型为PPP项目，并要求存量资产转让价款优先偿还对应的存量债务及PPP项目支出，截至2021年底，14个绿色低碳存量项目获转让价款40.4亿元，拟偿还对应的存量债务。2021年，绿色低碳入库项目引入社会资本近2000亿元，占总投资额的50%以上，继续发挥着算好财政细账，也要加好经济社会发展大账的作用。（二）让“专业的人干专业的事”，实现资源配置最优化。PPP模式通过严格的项目论证等，以市场竞争方式确保主体最优化，以全生命周期绩效管理促进服务最优化，实现“双活”。一是盘活存量资源。如，云南省洱海主要入湖河道综合治理工程PPP项目引入专业水务公司，通过每年注入1亿立方米优质山泉水置换洱海水体等，从源头上改善洱海水质。二是激活产业潜力。如，四川省绵竹市全域旅游PPP项目以旅游带动乡村振兴，实现以农造景、以景带旅、以旅促农、农旅融合。自2020年分行业PPP项目绩效指标体系建设工作开展以来，截至2021年底，各省市已发布的指标体系涉及16个二级行业，其中12个属绿色低碳领域，有助引导PPP项目高质量发展。三、结构失衡，亟待强弱点破难点当前运用PPP模式支持绿色低碳发展，仍存在行业分布不平衡、民营企业参与不足、绿色低碳理念贯彻不到位等问题。（一）个别领域支持减缓和适应气候变化的力度有限。一是能源清洁低碳转型作为减缓气候变化、实现“双碳”目标的关键之一，相关行业推广PPP的总体进展较慢。截至2021年底，绿色低碳领域能源行业入库项目134个，其中123个为垃圾发电项目，其余11个分布在生物质能、充电桩、风电、光电、储能等行业，对弥补清洁能源投资缺口作用有限。二是海绵城市建设作为适应气候变化、提升基础设施气候韧性的重要方式之一，入库项目偏少。截至2021年底，海绵城市入库项目70个。（二）民营企业参与绿色低碳PPP项目占比偏低。截至2021年底，民营企业参与的绿色低碳PPP项目近2000个，参与率待进一步提升。主要原因一是绿色低碳项目公益性较强、收益水平较低，对民营企业吸引力不足；二是地方政府履约不及时，影响民营企业参与意愿；三是民营企业融资渠道较为单一，融资难度和融资成本相对较大；四是一些项目设置“隐形门槛”，如在资格条件中提出与项目需求不相符的企业注册资本要求，阻碍了民营企业参与。（三）绿色低碳理念未深入贯穿项目全生命周期。一是PPP项目的前期论证更注重通过“物有所值”等评价项目的经济可行性，对项目的环境效益特别是减碳效益考量较少；二是PPP项目的绩效管理注重建设和运营指标，环境指标、碳减排指标等较少且权重偏低，未充分体现绿色低碳理念。四、紧跟时代，聚力抓重点创亮点习近平总书记指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。PPP项目也应立足新发展阶段，更好服务我国生态文明建设。（一）推进落实“双碳”战略。一是发挥政策引领作用，探索在清洁能源、充电桩、储能等落实“双碳”重点领域推广PPP模式的可能性，研究出台相应的指导意见。二是发挥示范引领作用，促进PPP项目库与各省市“双碳”示范项目库等联动，集中资源打造一批精品项目。（二）激发民营企业参与活力。一是进一步探索PPP模式与生态环境导向的开发模式融合，挖掘投资价值，提升对民营企业吸引力。二是鼓励绿色低碳PPP项目参与碳排放权交易，推动绿色低碳REITs产品发展，拓宽融资渠道，有效盘活存量资产。（三）深化绿色低碳理念。一是在“物有所值”基础上，针对绿色低碳PPP项目，率先尝试构建涵盖“绿有所值”“碳有所值”的项目论证体系，突出绿色价值导向，促进减污降碳协同增效。二是将绿色治理理念更好融入PPP项目绩效指标体系建设中，健全按效付费机制，加强绩效评价结果应用。7